集中连片扶贫开发:宏观状况、理论基础与现实选择
——基于中国农村贫困监测及相关成果的分析与思考
邢成举,葛志军
摘要:在新时期的扶贫开发工作中,集中连片贫困区成为扶贫攻坚的主战场,其以贫困人口多分布广、贫困发生率高和返贫率高而突出,但片区贫困与经济社会发展的宏观状况并不清晰。同时,不同片区的贫困发生率、人口、地方财政收入、农民人均纯收入等都各有不同,因此集中连片扶贫开发必须重视片区贫困的独特性和差异性,如此才能制定具有地方适应性和有效性的扶贫攻坚战略。新区域主义、人力资本理论、生计资本理论、空间贫困理论和多元发展理论,都是片区扶贫开发的重要理论基础;而坚持党和政府的主导、统筹城乡与反哺政策、扩大社会参与和坚持自力更生等则是片区扶贫开发的现实选择。
关键词:集中连片 扶贫开发 宏观状况 理论基础 现实选择
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一、问题缘起与研究综述
集中连片贫困地区并不是一个新的概念,中央政府曾在1980年代划定18个集中连片贫困地区,当时的集中连片贫困地区共包含514个县(或县级地域单位)。随着,中国扶贫工作思路和进程的不断转换,集中连片贫困地区并没有在接下来的扶贫工作中占据十分突出的地位。而到了2010年,集中连片贫困地区扶贫开发再次成为了中国扶贫工作的关键词。同年2月4日,在省部级领导学习和贯彻科学发展观思想的专题学习和讨论会上,国家总理温家宝特别指出:扶贫开发工作的重点是贫困程度较深的集中连片贫困地区和特殊类型导致的贫困地区。[1]之后,中共十七届五中全会强调指出,大力实施开发式扶贫攻坚,将集中连片贫困地区贫困问题的解决放在更加重要的位置。[2]而年底的国家扶贫工作会议再次强调指出:今后10年,集中连片和特殊类型贫困地区将是我国扶贫工作的主战场,解决这些地区的贫困问题将是未来工作的重点所在。[1]2011年3月,在国务院扶贫开发领导小组会议上,回良玉副总理强调:今后10年的扶贫工作具有社会发展的全局意义和战略意义,各个政府和部门要从思想上和实践上重视扶贫开发工作,要将重点放在集中连片贫困地区。[4]之后召开的人大会议审议并通过了在南疆、青藏高原东缘、武陵山区等集中连片特殊困难地区实施扶贫开发攻坚的规划。2011年4月26日,在中共中央政治局会议在分析和总结了当前扶贫开发所面临的任务和挑战后,审议并通过了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。会议强调,集中连片贫困区是未来一段时间内扶贫工作的主战场,稳定解决温饱,尽快达到脱贫致富是扶贫工作的首要目标。至此,集中连片贫困地区就确立了其在新时期扶贫工作中主战场和核心的地位。但是,我们该如何理解和认识集中连片扶贫开发战略的背景和基础,以及实践策略呢?本文尝试解答这些问题。
目前关于集中连片贫困治理的文献并不多,但已呈现快速增长的趋势。根据已有研究的主题及其内容,我们可以将其归结为几个方面:
第一,从财政与科技支持方面对片区扶贫展开的研究。如湖北省财政厅(2012)从完善和科学财政管理与扶贫体系的角度提出了推进集中连片贫困地区扶贫开发的建议,江西省财政厅农业处(2012)结合江西扶贫工作的具体情况,从完善基础设施建设、提升生产生活条件和推动产业发展的角度提出了财政扶贫政策的改进方向;徐荟竹等(2012)通过对375个贫困县的抽样调查,重点分析连片特困区在宏观经济表现、财政政策、金融供给、扶贫贴息贷款运用和农村信用社改革等方面的现状和存在问题。刘冬梅、王元(2012)探讨了科技在片区扶贫中的作用机制和途径。
第二,针对特定片区内部贫困特征、成因、经济社会发展状况和脱贫经验的研究。如,陈厚义(2012)对贵州连片特困区范围内的县域经济社会发展进行了对比研究,得出了不同县的基本竞争力情况。周丕东等(2012)研究了贵州乌蒙山区农村扶贫开发的对策,从基础设施、特色产业、人力资源开发和生态文明等方面提出了对策和建议。财政部农业司扶贫处(2012)通过对滇西边境贫困区的调查展现了当地扶贫开发的成果、当地贫困的特点和贫困的成因,并从水、资金、生态和整合开发等方面提出了发展意见。黄学征等(2011)分析了沂蒙山区通过基础设施、劳务输出、农业产业化和基金互助等途径脱贫致富的经验。王丽(2006)通过对山西吕梁案例的分析揭示了人才资源对地区扶贫开发的重要作用和意义。同样的,陈琦(2012)对武陵山片区的考察指出,人力资本的匮乏是导致该地区农村收入贫困的重要因素。高亚敏(2010)考察了南方山区连片扶贫开发模式,其指出剩余劳动力转移、农村种养结构调整、土地流转和农村社会保障制度的完善等对山区连片贫困的脱贫产生了积极的作用。王震,夏英(2012)以新疆洛浦县连片开发为案例,其认为连片开发模式中资金的整合机制,产业发展、基础设施建设和重点项目扶持及统一管理等机制对于扶贫开发的重要价值和意义。
第三,从理论层面对片区贫困进行类型划分和扶贫模式创新思考的。如,冷志明,雷亿辉(2011)从新区域主义的视角提出了我国连片贫困区扶贫开发应实施产业倾斜、开拓产业空间、推动区域创新网络等措施,而这样的一种分析视角对我们从整体上看待连片贫困区的扶贫开发有诸多的启发。张立群(2012)对连片贫困地区进行了类型的划分,将其分为资源性贫困、生产性贫困、主体性贫困和政策性贫困,在类型划分的基础上提出了针对不同类型的贫困治理对策。李乐为,岑乾明(2011)基于对湘鄂龙山、来凤“双城一体”的观察与思考指出了区域公共品协同供给的模式和路径,并将其视为是区域反贫困的一种新思路。张大维(2011)从生计资本的角度出发考察了武陵山区的贫困治理,其认为该视角为清晰呈现区域贫困状况、成因和治理策略提供了新的视角。蒋辉(2012)梳理武陵山连片贫困区跨域治理的必要性、可行性及存在的问题,并提出“跨域合作、多元协同”的治理模式。匡远配(2011)特殊类型贫困地区扶贫开发的问题,其认为新时期要解决集中连片和特殊类型贫困地区问题,就需要加大对革命老少边地区的扶持力度,形成反贫区域新格局。吕方(2012)研究认为,“连片特困地区”的扶贫开发需要通过体认“连片特困地区”减贫与发展道路独特性,激活“发展想象力”并开创新型的贫困治理模式来实现。
通过对以上文献的分析和整理,我们可以看到:以往研究重点关注特定片区的个性及其治理的地方经验;关注财政和科技等支持手段对片区扶贫的作用;从一定视角下的片区扶贫的理论总结和思考。这些研究在其研究的方向上都进行了挖掘和拓展,但是对于我们而言,集中连片贫困区仍然是模糊的,我们无法建立对其的整体印象。而同时,国家关于集中连片贫困区的战略选择背景和理论基础也无法得知。而这些问题正是本文寻求解答的。
二、集中连片贫困地区的基本介绍
根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》相关内容的规定,按照“全国统筹、区划完整、集中连片、突出重点”的原则,以人均县域GDP、人均县域财政一般预算收入和县域农民人均纯收入等,2007-2009年3年的数据,同时考虑加强和提升对边穷老少地区加大扶贫的力度,国家扶贫部门在全国共划分了11个集中连片贫困地区,加上先前已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州,共14个集中片区(共包含680个县),作为新阶段扶贫攻坚的主战场。贫困监测统计显示,全国14个集中连片特困地区中,农民人均纯收入3331元,仅相当于全国平均水平的一半稍多;在全国综合排名最低的600个县中,有521个在片区内,占86.8%。
这14个片区是:六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、南疆三地州、四省藏区和西藏。其中六盘山区包括61个县,其中有20个民族县,也是革命老区县集中区;秦巴山区主要包括75个县,也是革命老区县集中区;武陵山区包括64个县,其中34个民族县,也是革命老区县集中区;乌蒙山区包括38个县,其中有13个民族县;滇黔桂石漠化区包括80个县,其中有73个民族县;滇西边境山区主要是云南省的56个县,其中46个为民族县;大兴安岭南麓山区包括19个县,其中5个为民族县;燕山—太行山区包括33个县;吕梁山区主要包括20个县,有20个革命老区县;大别山区包括36个县,是革命老区集中地;罗霄山区包括23个县,是革命老区集中地;南疆三地州包括24个县,其中8个是边境县;四省藏区包括77个县,这些都是民族县;西藏地区主要是西藏自治区的74个县级行政单位。
通过上面的内容,我们可以看到,集中连片贫困区往往兼具有老区、边境地区和少数民族地区的特征,而这似乎也证实和映照了在集中连片贫困区内进行协调统筹以治理贫困的战略和思维。同时,在新时期的扶贫战略中,国家将一定的扶贫工作自主权下放给了各省(自治区、直辖市),这样其可根据当地实际情况制定所在地区的扶贫标准。集中连片地区的扶贫攻坚意味着中央和地方财政都将加大投入和支持力度,加强对跨省片区的协同和统筹工作。根据集中连片扶贫开发规划的规定,各省要对所属连片特困地区负总责,在国家的指导下,以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。在做好连片贫困地区贫困工作的基础上,国家对扶贫重点县的支持不会改变,同时将重点县调整的权力下放到了省级政府的手中。
三、集中连片贫困地区贫困状况比较
因为集中连片贫困地区是新近才被作为一个正式的扶贫瞄准与工作单位而提出的,因此此前并没有关于集中连片贫困区扶贫工作的统计资料。我们只能根据连片贫困区内各个行政区的统计数据进行计算。
表1:14个集中连片贫困区2010年宏观统计数据
|
类别(地区) |
面积(k㎡) |
人口(万) |
人均生产 总值(元) |
预算内人均财政 收入(元) |
农民 人均 年纯 收入(元) |
城乡居民储 蓄(亿元) |
人均 储蓄 额度 (元) |
2006年 贫困发 生率 (%) |
新标准下2006贫困发 生率(%) |
|
六盘山 |
15 |
2125.4 |
8323 |
255 |
3037 |
1325 |
6234 |
18.3 |
67.5 |
|
秦巴山 |
22 |
3556 |
10354 |
437 |
3454 |
2798 |
7868 |
9.5 |
52.7 |
|
武陵山 |
10 |
3418.9 |
9032 |
450 |
3347 |
2231 |
6525 |
9 |
49.1 |
|
乌蒙山 |
10.7 |
2287 |
7220 |
467 |
3209 |
905.7 |
3960 |
23.3 |
72.5 |
|
滇黔桂石漠化 |
22.8 |
2935.2 |
8231 |
471 |
3279 |
1349.6 |
4598 |
18.5 |
65.5 |
|
滇西边境山区 |
0.2 |
1521 |
9156 |
573 |
2936 |
918.7 |
6040 |
17.2 |
63 |
|
大兴安岭南麓山区 |
11 |
706.7 |
1154 |
396 |
3228 |
369.2 |
5224 |
9.7 |
52.1 |
|
燕山太行山区 |
9.3 |
1097.5 |
11924 |
487 |
3160 |
1187 |
10815 |
8.7 |
49.1 |
|
吕梁山 |
3.6 |
402.8 |
9861 |
365 |
2742 |
254 |
6306 |
13.3 |
62.6 |
|
大别山 |
6.7 |
3657.3 |
9016 |
280 |
4229 |
2193.8 |
5998 |
12 |
54.1 |
|
罗霄山 |
5.2 |
1105.4 |
10031 |
604 |
3518 |
939.3 |
8497 |
5 |
34 |
|
南疆三地州 |
44.1 |
635.8 |
7837 |
433 |
3183 |
288.9 |
4544 |
35.8 |
82.9 |
|
四省藏 |
88.7 |
525 |
17943 |
10343 |
3057 |
450.8 |
8587 |
16.3 |
46.8 |
|
西藏 |
120.2 |
290 |
15221 |
10379 |
4253 |
226.4 |
7807 |
19 |
61.5 |
(注:表中数据大部分来源于《2011中国农村贫困监测报告》,经过整理和计算后获得)
1、集中连片贫困区的经济特征
通过上面表1中的数据,我们可以得出:14个集中连片贫困地区在地域面积上共达到了369.5万平方公里,其占据了我国国土面积的1/3以上,如此庞大地域范围内的中国新时期集中连片扶贫攻坚计划将是中国扶贫工作面临的巨大考验和挑战。从人口数量来看,14个片区内的总人口达到2.4264亿人口,尽管这其中还包括片区内的城镇人口,但是这些人口中60%到70%的比例是农村人口,这也就意味着有1亿多的贫困人口集中分布在14个连片区域内。若我们使用人均生产总值GDP衡量片区经济发展水平的话,我们可以看到,14个片区内经济发展水平最低的三个是:乌蒙山区、南疆三地州、滇黔桂石漠化区。若以预算内人均财政收入为标准的话,其最低的三个地区是:六盘山区、大别山区和吕梁山区。地方预算内财政收入与地方贫困治理的财政资金投入力度直接相关,人均低水平的财政收入一定是会制约地方在治理贫困问题上的路径和效果。最后,我们从区域内农村人均年纯收入进行比较的话,我们会发现:吕梁山区、滇西边境山区和六盘山区在14个集中连片贫困区内农民年人均纯收入最低的。这告诉我们14个集中连片贫困区的扶贫攻坚难度是不同的。
2、集中连片贫困区的贫困状况
同样的,我们还可以通过上面表1内容看到,人均储蓄余额是衡量该地区家庭财富拥有量的一个重要指标,比较14个片区的数值后,我们会发现:乌蒙山区、南疆三地州和滇黔桂石漠化区是片区中人均储蓄额度最低的三个区域。但是这与区域贫困发生率并不是完全一致的。2006年,南疆三地州、乌蒙山区和西藏地区是贫困发生率最高;而若是以新标准下2006年片区贫困发生率为标准的话,贫困发生率最高的前三个地区分别是:南疆三地州、乌蒙山区和六盘山区。尽管滇黔桂石漠化区的人均储蓄额度降低,但是其贫困发生率并不是很高,这说明不同区域内人们对储蓄的态度和消费习惯是不同的。据笔者在全国多个省份的驻村调查发现,北方省份的村庄人们的储蓄热情比南方更高,而中西部地区人们的储蓄热情也比东部和南部沿海地区人们的储蓄热情要高。我们能够通过14个片区内贫困发生率的高低来对不同片区的扶贫攻坚工作进行衡量和监测,同时这些数据也提供了中央财政资金支持扶贫开发工作的差异化顺序和重点偏向。
我们对14个集中连片贫困区的基本情况有了认识和了解之后,我们还需要将其放置在全国的背景下来进行认识和理解,如此我们才能够获得其在中国扶贫工作中的位置和角色。
表2:2010年不同类型口径下贫困数据统计
|
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贫困发生率(%) |
贫困人口(万) |
贫困人口5内年均减少数量(万) |
农民人均纯收入(元) |
|
扶贫工作重点县 |
8.3 |
1693 |
283.4 |
3273 |
|
少数民族扶贫 开发工作重点县 |
10.5 |
675.7 |
137.3 |
3131 |
|
革命老区 |
8.3 |
362.4 |
57 |
3190 |
|
边境扶贫县 |
13 |
83.1 |
15.8 |
2967 |
|
全国情况 |
2.8 |
2688 |
7000 |
5919 |
(注:表中数据大部分来源于《2011中国农村贫困监测报告》,经过整理和计算后获得)
从表2数据可知,在老少边穷地区内,边境贫困县和少数民族扶贫工作重点县的贫困发生率是最高的,接下来就是革命老区和扶贫工作重点县。老少边穷地区作为特殊类型的贫困地区,其在中国扶贫开发的过程中尽管减少了大量的贫困人口,但是其贫困人口的绝对比例仍居于较高的位置。这也在客观上说明了老少边穷地区脱贫致富的难度可能更加巨大。而14个集中连片贫困区的划定实际上则是包含了老少边穷等特殊类型贫困地区,这样的设想是为了能够在区域开发和扶贫攻坚上探索出高效和适用的扶贫开发路径。从不同统计口径下农民人均年纯收入的情况看,边境扶贫县的情况是最差的,其也与其他类型扶贫统计口径下农民人均年纯收入有着明显的差距,这也意味着边境扶贫县是中国农村贫困类型中最为困难的一类。在14个集中连片贫困开发地区中,滇西边境山区、南疆三地州和西藏地区正是边境扶贫县的主要聚集地,对边境县的扶持就需要加大对以上三地区的支持。
3、连片贫困地区的主要生态特征
从集中连片地区所处的生态区划特征看,其都是出于国家设定的重点生态区范围内。如,六盘山区和南疆三地州出于西北草原荒漠化防治区;秦巴山区、武陵山区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、大别山区和罗霄山区都属于重要森林生态功能区;乌蒙山区和滇黔桂石漠化区属于西南石漠化防治区;四省藏区和西藏地区则分别部分属于或是属于青藏高原江河水源涵养区。无论这些集中连片贫困区属于哪个生态功能区,他们都面临着生态系统脆弱、土地贫瘠、地质灾害高发、水土流失严重、水旱灾害频发等生态特征。生态环境的脆弱性也增加了这些地区脱贫的难度,而新时期的贫困治理则是需要大力关注这些的。
对集中连片贫困区总体生态特征的了解和认识,加上其所属生态功能区域内对其生态功能的定位,我们就可以发现:贫困与生态环境之间是具有较高相关性的,多数连片贫困区都在生态脆弱区内,同时西部大开发和东北振兴“十二五”规划对其的定位也限制了其经济开发和产业发展,而是要将生态保护作为区域发展工作的重要内容。如此集中连片贫困区的扶贫攻坚必须与区域的生态与环境工作一致和协调起来。
四、集中连片扶贫开发的客观条件与理论基础
(一)、现实基础
14个集中连片贫困区的划定是依据中国贫困人口在地域上的集中分布为基础的,而将集中连片贫困区作为新阶段扶贫工作的主战场则是对以往扶贫工作的总结和继承。中国扶贫工作的经验概括地说,主要是:“整合力量,连片开发;集中攻坚,综合治理” [5]。上世纪80年代的集中连片贫困治理规划受财力和管理能力的限制,集中连片贫困区被扶贫工作重点县替代。三十多年的扶贫开发工作取得了巨大成绩,但区域发展不平衡和扶贫工作成效区域差异的问题变得更加严重和棘手。在一些基础条件差,生态环境脆弱,自然灾害频发和社会事业发展缓慢的地方,依然固守着其贫困的状态,而且出现了贫困恶性循环。在这种状况下,为了平衡区域的扶贫工作进程并集中力量解决连片地区的贫困问题,就重新制定了集中连片扶贫开发的战略。
集中连片贫困地区的脱贫致富是中国建设小康社会的必要途径,也是共同富裕的内在要求。集中连片贫困地区中涉及众多的老少边穷地区,因此扶贫开发对地区稳定、民族团结、领土稳固、社会和谐和生态安全都有重要意义。[6]中国扶贫工作过去30年所取得的成绩使得我国绝对贫困人口数量大大下降,而如今的中国绝对贫困人口在地理分布上呈现出了“大分散和小集中”的态势。遗留下来的未脱贫人口用贫困的顽固性向人们证明,这部分地区和人口的脱贫工作是最具有挑战性的。而与此相应的是,中国经济长时间的快速发展为中央政府集中治理连片贫困区的贫困问题提供了财力和保障。新时期的扶贫开发纲要要求,中国财政专项扶贫资金的新增部分(每年约50—60亿)主要用于集中连片区的扶贫开发;与此同时,并不减小对扶贫工作重点县、贫困村的支持力度。总体而言,新时期内,西部贫困地区,少数民族贫困地区、边境地区和革命老区将是扶贫资金倾斜的对象。
(二)、理论基础
1、新区域主义
集中连片扶贫攻坚的工作思路体现了扶贫工作的区域主义思维,而西方区域研究的理论进展则为我国集中连片扶贫开发提供了有益的启发。区域研究始于西方的地理学领域,其迅速发展是在经济地理学领域,随着研究的不断拓展就产生了带有“新区域主义”导向的政策和理论。[7]新区域主义的主要主张是与区域主义相对的,在新区域主义诞生之前,西方经济与社会发展中的主要思想和理论分别是凯恩斯的政府干预主义和市场自由主义,但随着两者在社会与经济危机面前的无力,人们开始寻求新的理论工作和政策指导。“新区域主义”认为经济和社会发展的基础是生产技术和组织的变化,区域发展必须要形成自己的竞争力。[8]新区域主义希望在国家干预和市场自由调节之外走出第三条道路,也就是将区域发展和区域政策的重点放置在地区财富积累,地区内部力量的整合与动员和区域比较优势和竞争力的培育。[9]新区域主义提倡区域发展要注重:开拓新产业空间,强化地方经济中的合作,要营造创新和不断学习的氛围,要做好发展的制度支持和保障。[10]从这里看,集中连片贫困区的发展要注意产业升级和新兴产业的发展,加强区域协同和经济合作,增强学习和创新能力,建构地方发展的制度环境与设施。
2、人力资本理论
人力资本理论,是由美国学者舒尔茨在经济学界提出。舒尔茨认为人力资本对经济发展的正向作用要比物质资本更加重要。丹尼森和舒尔茨的类似研究发现:1929~1957年间,学校教育对经济增长的贡献达到20~21%,这超过了物质资本对经济增长的贡献。[11]因此要发展经济就要加强人力资本的投资,要从教育、保健和劳动力流动方面来做好人力资本投资。[12]贫困首先是贫困者人力资本的贫乏。之后,人力资本就成为了资本类型当中非常关键的一种,其也在政策层面引起了极大的反响。人力资本的培育和积累被很多国家都提到了非常重要的位置,而人力资本的投资也为这些国家的经济发展做出了贡献。[13]从减贫的国际视角来看,贫困地域或是贫困人口发展的最大障碍来自于人力资本的不足和匮乏。故此,中国的减贫工作不仅要重视物质层面的扶持,同时也应加强对贫困者人力资本的培育和积累,要在人口素质和自我发展能力方面给予更多关注。[14]而集中连片贫困区对教育、医疗和培训工作的强调和重视正是对人力资本理论的实践。2010年全国扶贫工作重点县7—15岁儿童在校率达到了97.7%,这是值得肯定的成绩。但是随着学生教育费用的不断提高,教育开支成为了农民负担较重的一块。2010年,平均家庭当年生活支出的4.3%是一个小学生当年的教育费用,而家庭生活开支的12.7%则为初中生的教育费用。[15]且这个比例在近几年出现了逐步上升的趋势。因而,集中连片贫困区的教育扶持和投资不可懈怠。
3、空间贫困理论
空间贫困理论主要关注贫困地区和人口的空间分布以及空间与贫困之间的内在关系。20世纪末,贫困的空间分布首先为世界银行的贫困研究项目所关注,这种理论导向下的研究将贫困人口在全球各个角落的分布情况制成了分布图。20世纪50年代,Harris和Myrdal对区域经济发展状况与区域地理位置关系的研究发现,地域的欠发达或是无发展状态与其在整个区域内所处的地理位置紧密相关。[16] [17]对中国南方4省1985-1990年农村收入与消费数据的分析使得Jalan和Ravallion发现,农村家庭的收入与消费消长情况与地理资本间有明显的相关关系,地理资本的缺失会导致人口出现发展领域的“空间贫困陷阱”。[18]联合国粮农组织首次将地理信息系统技术应用到了空间与发展即贫困与地理环境间的关系分析中,也推进了空间贫困理论的新发展。根据相关文献,空间贫困的研究集中在三块:一是贫困与地理空间位置的紧密关系,二是贫困地图的绘制与建立,三是相应的政策建议。[19]空间与贫困的内在关系已经得到了研究者的一致同意。不过,有研究认为,空间在贫困的发生与发展中具有决定性和支配性作用。[20]这似乎是有点夸张的说法,不过也足以让我们看到,空间与贫困的内在关联是多么的紧密。Ravallion和Wodon对孟加拉农村贫困的研究发现,地理性或者说是空间位置指标才是衡量贫困的更加适宜和有效的指标,住所和生活地的内在不足是贫困出现的关键因素。[21]正是如此,注重空间和地域特征的集中连片扶贫开发才具有十分重要的价值。地区差距和城乡差距是中国经济社会发展中众所周知的事实,而这恰恰暴露出空间在中国贫困问题上的重要作用。[22] 地理空间和地域空间禀赋的不同意味着不同地区的农户所面临的社会与自然风险不同,同时其生计的脆弱性程度也不同,而脆弱性与高风险则往往呈现出空间上的集聚。[23]张晓旭和冯宗宪的研究证明了地区人均收入与地理位置间的相关关系,并指出中国农村贫困与空间地理密切相关。[24]空间贫困理论强调加强地区基础设施建设,加强扶贫搬迁和小城镇建设,提高农业补贴并降低生产风险。
4、生计资本理论
研究者认为,社会排斥、脆弱性和可持续性生计资本是贫困研究领域的三种主要的分析框架。[25]而最为新近的就是可持续生计资本分析框架。从集中连片特殊困难地区的贫困治理看,生计资本理论及其分析框架可以提供有益的分析思路和实践方案。[26]可持续生计资本理论及其分析框架的形成得益于阿玛蒂亚·森等人对生计概念的创制和开拓,以及贫困治理方案研究。[27]尽管在初期,可持续生计的内涵十分多元和混乱,但后来人们的认识逐渐统一了。人们一致认可的定义是:生活所需的能力、资产和活动构成了生计;如果该生计状况能应对风险和冲击并可以恢复到正常状态,最后其还能够不过度消息自然资源和能量的基础上优化其能力和资产,这种生计状态就是可持续生计。[28]可持续生计英国国际发展部研究和实践的基础上发展为一种分析框架并最终被人们广泛认可。可持续生计分析框架关注:家庭脆弱性的变动趋势,受冲击的状况及其后果;政策和制度对生计资本的调整和影响及其两者间的反馈。[29]生计资本的多寡和类型对人们选择空间的大小和可使用路径的多少具有关键性作用,其对人们的生活状态幸福与否也有重大影响,资本和资产量和质方面的多样构成可以呈现差异极大的生计状况。[30] 可持续生计资本分析框架可以帮助我们形成一个对贫困人口系统性和多重性的生计策略与思路,以制定和采用实际有效的应对方案。[31]生计资本理论的着重点在于对贫困人口生计资本类型、数量和组合进行评估,生计资本主要包括:自然、物质、金融、人力和社会资本五类。从资本类型看,生计资本希望对人们的资本拥有进行系统提升,关注环境、经济、社会的系统发展,实现物质与精神的双重发展。
5、多元发展理论
随着原有贫困治理方案及其减贫边际效应的弱化,现阶段贫困问题的治理需要转换新的视角。集中连片贫困地区多是自然地理条件和经济社会文化条件复杂性与多元性并存的地区,整齐划一和一刀切的贫困治理方案和政策并不会在不同区域同时获得理想的效果。加上特定地区的生态、民族信仰和社会结构特征,不够科学的治理策略还可能会引发多种风险。 [32]随着国家主体功能区划的设定,加上生态文明建设的要求,集中连片贫困区的扶贫开发面临着多种约束。地域间经济、文化和基础设施等的差异意味着,扶贫攻坚的道路和方案就是多样性的,发展道路也是多元的。多元贫困治理理论也意味着贫困的治理理论与选择也应该是多元和系统的,贫困治理理论的不断变更就是这种现实需要的映射。多元发展理论是相对单中心发展理论提出的,以往的贫困治理坚持的是经济中心主义思维,而新时期的扶贫发展要求走出单一经济主导的发展模式。20世纪末,发展研究领域出现了研究者对新发展观的倡导和广泛研究。新发展观强调:发展除了经济水平的提升,更要关注人类福祉的根本实现。[33] 多元发展理论认为由于地理空间的差异性和特殊性,发展并不没有普世的道路和模式,不同时空组合决定了与地方相适应的发展道路,这种发展道路是多样的,也是复杂的。[34] 多元发展理念启发我们:发展作为一种社会现象和人类的活动,其受时空条件的限制,自然地理环境、历史文化因素、资源基础等都是决定发展方案成功与否的重要指标。[35]正是对这些差异性与多元性的重视,集中连片地区扶贫开发规划实行以省为单位、以县为基础进行制定和实施。
五、余论:现实选择
在新阶段扶贫工作安排下,集中连片扶贫开发已经成为了中国扶贫开发与攻坚工作的主战场,其扶贫攻坚的成败将关系新时期中国扶贫战略与区域发展战略的成败。这是中国第一次将集中连片贫困地区作为扶贫开发的工作单元和瞄准单位,所以在扶贫工作的具体展开与实施过程中还将会遭遇不少的困难和问题。现实选择在于:坚持党的领导和政府对扶贫工作主导,坚持统筹城乡区域发展,坚持社会参与形成扶贫合力,坚持自力更生激发自主发展能力。如此,中国集中连片扶贫开发工作将会进一步减少贫困人口并推动区域发展。
集中连片区的贫困治理的现实选择如下:加强区域开发与产业扶贫的互动发展,区域开发与产业扶贫是相互支持的,没有区域开发的实践就不会有产业发展的基础和空间;加强集中连片贫困区教育支持力度,增强其人力资本基础;改善贫困人口的生存空间,继续实施搬迁扶贫;综合治理贫困,系统提升贫困人口的可持续生计资本;因地制宜,多元发展,制定适合自身片区经济、文化、民族、自然禀赋等条件的扶贫与发展规划。
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