• 摘 要:目前在我国,“土地财政”收入在地方财政总收入中已占有相当比重,很多地方由土地直接或间接带来的税收占预算内收入的四成以上,由土地出让获得的非税收入更占到预算外收入的六成以上。这种“土地财政”形成的原因多种多样,有内因也有外因,其中现行土地制度存在的缺陷是产生“土地财政”的内在根源,我们要破解“土地财政”,就要认识现行土地制度与“土地财政”的内在关联,并由此寻找对策,消除“土地财政”的制度因素。

    关键词:土地制度;土地财政;征地补偿

    一、“土地财政”形成的内在根源分析

    现行土地制度存在的问题与缺陷是形成“土地财政”的内在根源。土地制度是人们在一定社会经济条件下,因土地的归属和利用而产生的有关土地制度的总称,包括土地所有、土地管理、土地使用、土地规划、土地保护、土地征用和土地税收等制度。几十年来,我国的土地制度不断完善,但也存在许多不足,正是这些不足为“土地财政”的形成提供了制度条件。

    (一)土地所有主体的模糊导致国有、集体土地所有权的“虚化”与“残缺”,为“土地财政”的形成提供了制度基础的私有产权。

    1、土地所有权的“虚化”使政府或村官成了土地的实际控制者。我国《土地管理法》规定,“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。由于国有土地的占有、使用、收益、处分权是由县级以上的各级政府行使,而法律又没有对中央与地方政府的权属份额进行清晰界定,这就导致国有土地的具体所有者权属不清。国有土地的所有权实际被地方政府所控制,国有土地就变成了地方土地。

    《宪法》规定农村集体土地所有权的主体为“集体”,但我国过去对集体土地实行乡(镇)、村、村民小组三级管理,这既导致管理权限模糊,也使利益层级化,容易产生矛盾。修改后的《土地管理法》则规定:集体所有的土地由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。这样的规定也使集体土地所有权主体虚置的命运无法避免。这不仅因为不同的法律规定使集体土地所有权的主体不确定,更因为农业生产合作社是以地缘和血缘关系为纽带,而不是以土地产权关系为依据,由它充当集体土地的产权主体就缺乏法律根据。而村民委员会既不是经济实体,也不是农民集体经济组织,更不是原有土地关系的延续,也不能成为集体土地的所有者或所有者的法人代表,它只是土地的经营者与管理者,对土地没有最终支配权。集体土地所有者的“虚化”使集体土地的剩余控制权与索取权不是掌握在集体土地的所有者手中,而被少数几个管理者所掌握,形成“内部人”控制,有关土地的决策不是由全体村民讨论和投票,而是由村长或村委会干部说了算,集体土地所有权就蜕变成少数人

    2、国有土地所有权的“虚化”与集体土地所有权的“残缺”使土地市场完全被地方政府所垄断。国有土地所有权的虚化使国有土地实际被地方政府所控制。国家为了保护耕地,规定集体土地只有经过国家征收后才能改变用途,这就意味农村集体土地所有权有“残缺”,所有者没有通过市场出让土地的权利。农民无法成为独立的土地市场主体,也就难以分享农地转让所获得的高额租金。地方政府就能通过控制集体土地的最终处分权而成为土地的实际所有者,就能完全垄断土地市场,通过征地卖地获得巨大的“价格剪刀差”,这就会大大刺激地方政府利用行政权力大肆征地的欲望,使我国土地征收常处于失控状态。正是由于国有、集体土地所有权的“虚化”或“残缺”使地方政府获得了“借地生财”的基本条件,“土地财政”才应运而生。

    3、土地所有权的“虚化”与“残缺”对地方政府在征地过程中缺乏有效的监督与制约。由于国有土地的占有、使用、收益、处分等权力实际被地方政府掌握,集体土地只有通过征用才能改变用途,征用后的性质已由集体所有变成国有,农民对土地不再拥有所有权,也就难以土地所有者的身份对土地的使用与收益进行监督与制约。在“块块为主”的领导体制下,土地管理部门受当地政府领导,不能对当地政府的土地违法行为进行有效约束。尽管1998年国家把农地转用的审批权集中到国务院和省级人民政府,2004年又对省以下土地实行垂直管理,将土地审批权限和国土部门的人事权限集中到省,这种改革仍未能从根本上遏制地方政府“土地违法”的冲动。因为这种改革仍未改变土地所有者缺位的状况,无法通过所有者对土地的征收征用形成有效监督。实行垂直管理后,人事权虽上收,但财权、物权仍归当地政府,机构和人员管理的“两张皮”也使垂直管理难以落实到位。由于垂直管理并没有把农民享有对土地的完全产权放在首要地位,土地收益对地方政府和土地行政部门的驱动机制仍然存在,引发土地之乱的制度缺陷就没有消除,地方政府仍然会热衷于以地生财,导致“土地财政”愈演愈烈。二)现行土地管理与土地经营不分的行政体制为“土地财政”的形成提供了重要条件

    数十年来,我国已建立一种以用途管制为导向、以土地登记、土地利用、土地市场、土地保护为主要内容的土地管理制度,但这种土地管理制度也不完善,地方政府能够借助土地获得高收入,致使“土地财政”这一怪胎无法根治。

    1、政府既是裁判员又是运动员的身份,使其监督职能难以到位。我国现行土地管理制度中的一个重大缺陷是政府既负责土地管理,又负责国有土地的经营。经营作为市场主体的活动追求的是资产保值增值。政府把经营土地作为其职能,角色发生了错位,成了市场竞争主体。由于它既是公共产品的主要提供者,又是利益集团的代表,公益人和经纪人的双重属性以及土地市场调控者与土地出让受益者的双重角色就使其职能错位,偏重经营,忽视管理服务,当二者产生冲突时,管理职能就会为经营职能让路。正是因制度缺陷使政府具有双重身份,既是裁判员,又是运动员,其自身的监督职能就完全失效,“土地财政”就得不到有效制约。

    2、对土地计划管制的不完善难以遏制地方政府借地生财的内在动力。我国现行的土地管理制度是一种国有与集体地位不平等,城乡分割的二元管理体制,在这种体制下,政府对农业用地改变用途实行严格的行政管制和计划调控。随着城市化进程加快,农业用地在变成工业和城市建设用地的过程中,其价值会几十倍、上百倍的往上翻。由于地方政府垄断了农地征收权,导致土地市场只有一个收购者和供应者,征用多少,什么价格,供应多少、全由政府说了算。农业用地转变为城市建设用地后,不管用于何种途径,都由地方政府统一规划和供应,这就使地方政府成了真正的“地主”。地方政府为追求利益最大化,一方面压低征地价格,降低成本,另一方面又通过拍卖高价出售土地使用权,由此两面获利。正由于地方政府垄断了城市一级土地市场,使经营土地成了一本万利的事,“土地财政”自然难以遏制。

    尽管我国对土地实行严格的计划管制,但由于制定计划、指标的中央与省级政府并没有真正掌握土地,指标要分解到市、县一级,由当地政府配合才能落实到位,这就使市、县政府有条件与上级讨价还价。地方政府通过征地卖地,既能促进经济增长,又可增加财政收入,让领导者的政绩增光,就会以种种托词扩大征地范围,强化“低进高出”的“卖地机制”。

    (三)征收制度中的缺陷助长了地方政府对征地的嗜好与偏爱

    1、对“公共利益”界定不明确,使地方政府能够肆意扩大征地范围。根据法律规定:国家为了公共利益需要可以依照法律规定对集体土地实行征用。但法律又未对“公共利益”做出明确解释,这就为政府借“公众利益”之名行谋利之实在法理上开了方便之门。在实际操作中,“公共利益”往往成了地方政府违法征地的“挡箭牌”,掌握行政权力的地方政府就打着“公共利益”的旗号,凭借国家权力强行征地,甚至一些经营性用地也以“公共利益”的名义来征收。

    2、过低的土地补偿标准使地方政府能够从征收与出卖中获取巨大的土地价差。按照现行的《土地管理法》规定,政府征地要按照被征用土地的原用途给予补偿,土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6倍至10倍,安置补助费为该耕地被征用前3年平均产值的4倍至6倍,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍的上限。修改后的补偿费虽然较以往有所提高,但由于其依据是被征用土地的原用途,在农村地区就是指农业收益,与二、三产业相比,我国农业生产效益明显偏低,这就导致征地补偿费也偏低。由于土地是一种稀缺资源,地方政府将低价获得的土地一转手,就能获得巨大的地价差额,就更助长了地方政府对土地征收的嗜好与偏爱。

    3、不规范的征地程序,导致政府的征地行为难以受到制约。我国法律赋予地方政府征用集体土地的权力,但法律对政府的征地行为在程序上缺乏有效制约。根据《土地管理法》规定,征地方案先由政府确定,然后张榜公告、征求被征地集体组织和农民的意见。这样的征地补偿方案就不是由独立产权主体通过协商来确定,而是由政府单方面决定,农民基本上没有谈判和讨价还价的余地。在这种强制征收的制度安排下,政府的强势行为就缺乏程序上的有效制约,就容易导致权力滥用。

    (四)分配关系的不合理,催生了地方政府极大的征地卖地热情

    土地财政并不是我国独有的经济现象。但其他国家是通过对存量土地征收物业税、房产税等方式来创造财政收入。而我国主要是依靠增量土地,即通过征地卖地来创造财政收入,我国之所以会形成这样一种方式,与我国现行土地收益分配制度的不完善也有直接联系。一是土地批租制使地方政府能够透支财政收入,让圈地运动愈演愈烈。目前我国的土地转让是借鉴香港的作法,采取的是批租制。由于政府出售的是土地4070年的使用权,而非土地所有权,获得的土地出让金本质上是一种地租,采用土地批租制,实际是把土地4070年的地租收入一次性收取。这是典型的寅吃卯粮,透支未来4070年内的地租收入,容易诱发地方政府的短期行为。一些领导者为把未来几十年的地租收入都转变成自己任期内的财政收入,给自己的政绩增光,便会积极征地卖地,造成“土地财政”的畸形发展。二是土地收益分配地方占大头,使地方政府对征地有强烈的冲动。地租是土地所有权在经济上的实现,由于我国农村集体土地只有通过征用变为国家所有后才能进入市场流通,因而依据我国法律,土地增值收益都归政府所有。其中新增建设用地的有偿使用费由中央和地方分享,30%上缴中央财政,70%留给地方政府。城镇土地使用税50%上缴中央财政,50%留给地方。由于土地转让收入中的大头留在地方,在现行“分灶吃饭”的财政体制下,地方政府要改变财政捉襟见肘的状况,自然对“卖地”有极大热情,于是纷纷打出“经营城市”的旗号,在“经营土地”这一冠冕堂皇的口号下,地方政府成了最大的开发商,卖地生财成了他们自觉的追求和强烈的利益选择,这也是催生土地财政的一个重要因素。

    (五)现行土地财税制度使政府成了高地价的受益者,形成了促使政府征地扩张的内在机制

    根据我国现行的财税制度,地方政府是高地价的直接受益者。地方政府通过出让土地,既能直接获得土地出让金,增加预算外收入,通过企业特别是房地产企业进行土地开发,又可增加房地产税和建筑税等预算内收入,这种循环效应大大强化了土地财政的内在动能。对地方政府来说,较低的补偿标准与较高的出让价格使经营土地有很大的利润空间。这种土地财税制度就使地方政府从征地卖地中获得了一种利益激励,必然导致地方政府非法圈地、盲目征地等违法行为产生。

    二、破解“土地财政”难题的有效途径与治本之策

    正是由于现行土地制度存在种种缺陷,为“土地财政”的形成提供了制度条件,我们要破解“土地财政”的困局,必须从完善土地制度入手,消除“土地财政”产生的内在根源。要改变国有、集体土地所有权“虚化”和集体土地所有权“残缺”的问题,就要建立权属清晰的土地产权制度。首先,要明晰产权主体,国有土地实行政府分级所有,要明确划分中央与地方各级政府作为所有者代表的职权。对集体土地要以村民代表会议作为所有权代表,并将集体经济组织转化为企业型合作经济组织,引入现代企业治理机制,解决土地产权的“内部人”控制问题。要赋予集体土地使用者对土地占有、使用、收益、继承、转让的完整产权,用“土地持有产权”替代“土地承包经营权”,允许农民享有土地租赁、继承、质押、入股、转让等权利,使土地产权明晰到各级政府、集体和农民个人名下,在法律上得到确认与规范。其次,理清权益关系,要

    (一)完善土地所有权制度,建立权属清晰的土地产权制度

    允许集体土地进入市场,让政府、集体和农民分享土地增值所带来的收益。再次,权利关系要明确。对土地与地上、地下的自然资源的产权关系要予以明确,使收益与成本能在不同资源开发利用过程中得到合理补偿。这样,就能有效解决土地所有权的“虚化”与“残缺”问题,既维护农民的财产权,又抑制地方政府过度经营土地的行为,为破解“土地财政”创造条件。第四,允许集体土地在一定条件下进入市场,只要其符合规划与相关法规,不经过征用也可以转让,价格由市场确定,打破城乡二元分割的土地产权制度,使农村集体土地获得与国有土地同地、同价、同权的平等地位,这不仅能减少土地交易中的腐败,从源头上抑制“土地财政”的形成,还能建立合理的土地产权转让价格机制,让农民分享城市发展的成果。

    (二)完善土地征收制度,对政府征收征用土地加以严格规范

    1、明确“公共利益”的范围。严格限定国家征地的条件。由于公共利益的范围非常宽泛,内涵有很大的不确定性,不同的人对同一土地征收是否符合公共利益也可能作出不同判断,这就使政府能巧立名目,扩大征地范围。要破除“土地财政”,就要通过法律严格界定“公共利益”的内涵,即它必须是基于“公共工程”和“紧急需要”。若法律不能通过正面列举法对其加以界定,也可采取反面排除法,即凡是以营利为目的的土地开发都不在公共利益之列,以避免政府将“公共利益”作为滥用职权大肆征地的工具与借口,使人们能对公益性用地与经营性用地加以严格区分。

    2、完善征收征用程序,严格约束政府征地的权力。征地过程若缺乏正当的程序保障,就容易导致政府滥用职权。由于公共利益的受益人往往是不特定的多数,通过法定程序来确保“公共利益”正当就比单纯界定“公共利益”的范围显得更为重要。要规范政府的征地行为,需要通过法律设定政府征地的程序与步骤,如征地前要召开听证会;要实行“两公告一登记”;要让农民参与征地活动的全过程;要邀请多方代表参与听征,通过议事程序解决是否体现多数人利益的问题,等等。同时还要规定,即便出于公共利益,政府也应在征地前先与土地所有者协商,尽量通过市场购买,只有在对方拒绝协商或在合理期限内协商无果时,政府才可以依法直接征收。这样,才能对政府的征地行为形成有效制约。

    3、完善土地征收补偿制度,切实保护被征用土地所有者的权益。首先要建立公平的补偿机制。征地不是强取豪夺,政府不但要按照城乡建设用地的市场价格进行补偿,还要建立国有和集体土地使用权平等的权能体系,为集体土地平等进入市场提供条件。其次,要提高土地出让金的补偿标准,使被征地的农民与农民集体能获得合理补偿。再次,要根据不同类型的土地进行补偿,对纯公益性项目用地,仍由国家统征后拨付,但应提高土地补偿标准。对开发性项目用地,要引入谈判机制,使农民和农民集体获得的补偿符合土地级差和市场增值原理。

    (三)完善土地收支管理制度,从制度上弱化地方政府“以地生财”的冲动

    要从法律和体制层面消除“土地财政”的负外部效应,就要完善土地收支管理制度,弱化地方政府“以地生财”的冲动。首先要废除批租制,实行土地出让金分期支付制度,改变地方政府寅吃卯粮的“透支卖地”行为。要变批租制为年租制,实行土地出让金逐年收取,使在任领导不能通过大量卖地迅速增加财政收入,新上任者也不会急着通过卖地大干快上,从而遏制地方政府急功近利的卖地行为。其次,要完善土地增值分享机制。要废除集体土地“溢价完全归公”的规定,农民集体和农民作为土地所有者也应分享土地增值带来的收益。要重新划定中央与地方对土地出让金的分成比例,减少地方的土地出让金留成,以消弭地方政府不遗余力抬高地价的欲求。再次,要严格执行“收支两条线”的规定,土地出让金要进入财政预算,减少其在预算外而成为地方政府随意支取的“零花钱”现象。要明确规定土地出让金必需用于补偿农民的支出比例,并将这一比例定在比较高的幅度上。最后,要进行土地税制改革,尽快实行土地出让收入的“费改税”,并设计历届政府可常年分享的财产税,如物业税、房产税、资源税等地方税种,使地方政府拥有与事权相匹配的永续的收入来源,既解决地方因土地出让金收入改革而减少财政收入的问题,也能遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为。

    (四)完善土地管理制度,强化国土资源部门的监管职能观调控的职责。

    1、成立“土地国资委”, 完善土地管理机构。改革政府机构,成立国有土地资产管理委员会,分离政府经营土地的职能,由其作为专门负责管理国有土地的机构,主要是制定相关的法规政策,运用地租杠杆对土地进行调节,而国土资源管理部门主要行使监督权,以在政府内部形成一套有关土地决策、执行与监督权适度分离的权力体系与管理体制。同时成立国有土地开发公司作为市场主体,接受政府的调控和监管,按照市场规则经营国有土地,并负有保值增值的责任,必要时也承担一定的参与宏观调控的职责。这样,就能改变政府既是“裁判员”,又是“运动员”的角色,就能大大强化政府的土地监管职能。

    2、转变土地管理职能,从服务政绩转向服务民生。要强化国土管理部门的监管职能,不仅要改变其集土地管理与土地经营于一身的行政体制,改变其在土地管理上政企不分,与民争利的状况,还要求其转变土地管理职能,由过去的服务政绩转向服务民主。如过去服务政绩,注重的是经济增长,而征地卖地既能增加财政收入,又能抬高地价,让房地产业有虚高的“业绩”,作为土地资源的监管部门就会对地方政府滥用职权大肆卖地的行为睁一只眼,闭一只眼。而要服务民生,就要积极行使职能,对各种违法征地,损害农民利益的行为进行查处,为被征地的农民维护合法权益提供服务与保护。这样,就有利于规范土地市场,使其由土地交易的直接参与者转变为秩序维护者和纠纷裁决者。

    3、完善管理方式,由指标管制转向规划管制。在加强加强对土地宏观调控的同时,改变管理方式,由过去以行政手段为主转向以法律手段为主,由过去偏重微观的具体指标转向注重宏观的总体规划,变指标管制为规划管理。要按照工业、农业、商业、居住、绿化等不同功能制定土地利用总体规划和城乡分级规划,并通过法定程序上升为国家意志,地方政府征地不能突破规划,也不能随意修改规划。这样,国家既能通过规划实现利益的再分配,实现私人土地财产权与公共利益的平衡,又能依靠规划的总量控制和中央与省政府对土地用途变更的严格审批,使土地滥征滥用的现象得到有效控制。

    4、健全管理体制,使土地垂直管理制度更加规范有效。第一,要理顺中央与地方的土地管理职能,要强化土地问责制,加大中央对地方政府在土地违法上的查处力度;要建立土地重大案件专项报告制度和土地督察制度,中央派监察员到各地巡视,监察员只对总督察负责,不隶属地方,发现问题立即上报,这就能强化中央对地方政府的监管。第二,要进一步明确中央与地方的土地收益分配关系,削弱地方与中央的讨价还价能力,弱化其因土地收益带来的利益驱动。第三,要理顺国土资源管理部门人、财、物与事权的关系,只有实现人权、财权和事权的完全统一,才能对地方政府的土地违法行为形成强有力的约束。第四,要完善土地执法中的协作机制,加强土地行政主管部门与相关职能部门的沟通,共同促使土地市场形成自律与约束机制,引导农地按耕地保护的要求合理流转。第五,要尽快理顺乡镇基层土地管理部门与土地垂直管理体制的关系,明确乡镇土管所的地位与作用,充分发挥其事前监督的作用。第六、各级国土资源管理部门要完善自身的管理制度,加强市场监管,对各种土地违法案件要严格查处;对已经规划为农业用地的土地在改变用途时要加强监管,不允许随意转让。第七,中央与省国土管理部门要严格审批,既要严格限定每年征用农地的总额,又要严格限定每年各地土地批租的数额,防止无限量批租土地。要通过限制供地数额来限制地方政府组织“土地财政”收入的能力,从源头上遏制乱征地行为的发生。

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