摘要: 农民工是我国工业化时期制度建构的产物,这些制度包括户籍制度、劳动就业制度、土地制度等,其中土地制度对农民工的产生和发展具有根本性的影响: 首先,宪法中对农民土地权利的限制(不享有所有权,经营权受限) ,使得农民不得作为独立的有财产的个体进入市场,而只能向市场提供自己的劳动力; 其次,农地流转受限,宪法中的征地条款对征地的限制作用有限,造成了农民工的弱势地位。因此,农民工问题在一定程度上可以归结为农地权利的扩充和归还问题。
关键词: 农民工; 土地制度; 宪法; 征收征用
农民工是当下分布行业、分布地域最广泛的群体之一。有关农民工的讨论和研究涉及学科遍及人口学、社会学、政治学、法学、经济学等等。对于农民工的产生,学者们通常将其描述为“改革开放以来随着我国社会经济体制和社会经济结构的双重转型而出现的一个群体”[1],认为农民工是社会发展到一定阶段、历史的产物,并通常将其放在工业化、城市化时期“农村剩余劳动力转移”的语境下来理解,将这种工业化初期的劳动力转移看作是历史规律,我国当前的农民工现象只是在重复发达国家已经经历过的移民潮。这些观点是从历史角度对农民工的产生和发展做出的一种解释。但是,我国的农民工现象除了与发达国家在工业化初期的农业劳动力转移具有一定的共性之外,还具有自己的个性。即我国这种大规模的农民工流动现象是独特的,是我国工业化过程中的特有现象,是特定时期特定结构的产物。
一、农民工是制度建构的产物
关于“农民工是制度建构的产物”,可以说是学界的共识。一提到农民工就不难联想到与之相关的户籍制度、劳动就业制度、教育制度、社会保障制度等等,这些制度不仅催生了农民工,更导致了农民工问题愈演愈烈。尤其是一直为学界所诟病的户籍制度,几乎被认为是农民工问题的罪魁祸首,很多学者甚至认为只要取消了户籍制度,就能解决当前的农民工问题。[2-3]陈映芳《农民工:制度安排与身份认同》中就指出,农民工是制度安排的结果,其中“受到广泛、严厉批判的城乡二元户籍制度之所以被推行、被维持,首先是政府的需求……对现有户籍制的制度依赖,使得政府缺少取消二元分割的户籍制的内在驱动力”。这些论述虽然带有一定的结构功能论色彩,但也确实在一定程度上解释了农民工问题的实质。同时,也有学者反对将农民工的产生以及农民工问题完全归结于户籍制度。王小章在《从“存在”到“承认”—公民权视野下的农民工问题》一文中,就列举出了将农民工问题与户籍制度之间的关系本质化的种种弊端。其中之一就是“将农民工的户籍身份看作是其在城市社会中之劣势地位的根本原因,……在很大程度上遮蔽了其他制度性因素,而这些因素与户籍制度、与农民工的户籍身份实际上并没有必然的联系”。笔者对此深表赞同。本文即将探讨的便是农村土地制度—一个与户籍制度并无多少关系的因素,对农民工现象的产生以及农民工问题的发展所产生的影响。
现阶段大规模的农民工流动状况是我们国家特殊制度建构的结果。这些制度既包括之前提到的种种,也包括没有提到的,如土地制度,是多种制度的综合作用。没有哪种制度单独作用而产生了农民工群体、导致了农民工问题。当然也就不存在哪一种制度的改变或者废除,可以根本解决农民工问题。如果非要说有哪种制度比其他制度对农民工群体和农民工问题影响更大的话,那也是土地制度而非户籍制度。如同王小章在《从“存在”到“承认”》中所主张的,当前与城市户籍相关联的以往看似丰厚的福利等内容也几乎已经消失殆尽,现如今的城镇户籍与农村户籍相较而言,也早已失去了计划经济时期的巨大诱惑性。而土地制度,无论对于农村还是城市,都有巨大的影响。这些从失地农民和城市拆迁的利益受损市民身上不难看出。我国特殊的农村土地制度,对于农民工群体的产生和农民工问题的发展更是具有特殊的意义。
二、农民工的产生与土地制度的关系
农民工脱身于农民,是农民的一部分。农民离不开土地,农民与土地之间存在着天然的联系。所以,农民工也必然与土地制度息息相关。社会学家埃列博说过,“整个人类的历史就是一部土地斗争史,”其间斗争的方式、斗争的主体和斗争的对象却是多种多样,不一而足的[4]。依此,可以在一定意义上将农民和农民工视为持续的土地斗争史中的斗争主体之一,而农民工群体的产生和发展历程,可以说是我国土地制度变迁的影像。本文以下的分析内容将以现行宪法及其修正案中的相关规定来体现我国土地制度及变化,并以此为视角,论述其对农民工产生和发展的影响。
(一) 土地制度是农民工群体产生的基础
宪法是我国根本大法,国家根本问题和基本制度都在宪法中体现,土地制度也不例外。我国现行宪法中关于土地制度的表述虽然不多,但是定下了我国土地制度的基调,为之后的相关法律、政策规定指明了方向。我国现行宪法是1982 年颁布实施的,俗称“八二宪法”。当时虽然是十一届三中全会之后,改革开放的思路已经确立,但仍是计划经济时期,而社会主义的特点之一就是公有制的实施,这些都在宪法中的土地制度上得到了体现。“八二宪法”沿袭1954 年宪法①,仍将财产分为生产资料和生活资料,对生产资料实行的是当然的社会主义公有制。并且“八二宪法”第六条第一款规定生产资料公有制的主体有二: 一是全民,一是集体。前者是国家享有所有权,后者为集体( 主要是农民集体) 享有所有权。这一规定排除了个人对生产资料的所有权,也基本决定了我国农民之于土地的命运。
作为当然的生产资料,土地也当然实行的是社会主义公有制,其所有权主体也分为全民和集体。现行宪法第十条中的前两款对此作了专门规定: “城市的土地属于国家所有”。“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山属于集体所有”。这一关于土地所有权的基本规定至今没有修改过。根据这一规定,农民个人对于土地是没有所有权的,农村土地的所有权主体由之前的人民公社集体,改为了现在的“农民集体”所有。这里的“农民集体”是个虚置概念,即不存在“农民集体”的合法、实在的代表者。我国当前“各法律在明确‘农民集体’的集体土地所有权之主体地位时,又另行规定了集体土地所有权的行使主体”②。之所以如此,显然是因为“农民集体”不能行使其所有权权能。就“‘农民集体’一方面是集体土地所有权(之法律规定) 主体,另一方面又不能作为土地所有权的行使主体直接对土地进行经营、管理而言,这些相关规定本身就违反了所有权的法律原则”[5]。
不仅关于农村土地所有权的立法不合乎法律逻辑,农民个人不享有土地所有权的情形也不符合现实逻辑。众所周知,在我国尤其是允许人口自由流动之前,土地是农民安身立命之本,农民的所有生活来源和生活保障都来自于土地,离开土地,农民无法生活。可以想见,在计划经济时期,即使没有户籍制度,仅凭借城市严格的劳动用工制度和农村的土地制度,就会将农民牢牢地拴在土地上,其大规模流动基本不可能形成。原因是: 在城市,就业岗位采取严格的行政配置方式,由政府严密掌握,除了升学、就业、参军等极少数途径外,外来农民根本无法获得城市中的就业资源,更别说在城市中拥有一席之地; 在农村,一个农民只有在自己出生的地方才享有耕种一份土地的权利,除非婚嫁等缘由,外来农民也很难在出生地以外的其他农村集体获得维持生活的土地。这样“前不能进、后无法退”的情形,足以使农民乖乖地生活在出生的村集体内。既不会出现城乡之间的农民流动,也不会出现农村内部的农民迁移。所以说,在计划经济时期,土地制度与户籍制度一道实现了控制农民进城,保障城市工业发展的目标。
随着市场经济体制的确立,劳动力的配置也摆脱了之前的行政计划模式,为农民进城工作提供了可能性,但这并非产生农民工群体的根本原因。一定程度上,推动农民进城务工的根本原因是土地权利的缺失。这一论断的形成可以从以下两个方面来解释:
第一,农民个人不享有生产资料所有权,不仅不能作为真正意义上的经济主体进入市场,而且“无财产即无人格”,在法律上也得不到应有的权益保障。英国法律史学家亨利·梅因曾在其著作《古代法》中指出,“所有进步社会的运动,到此处为止,是一个‘从身份到契约’的运动”[6]。这就是著名的“从身份到契约”论断: “身份”是以家族血缘为基础,“契约”则是以自由的个人财产所有为基础的。同样,我国农民“从身份到契约”之自由的实现,“取决于农地法律制度的革新,只有农地得以盘活、农民可以根据市场规则自由处分自己的土地上权利的时候,才意味着农民以财产的自由获得了身份的自由”。[5]显然,我国当前的农民还远未实现“从身份到契约”的转变,他们还远未摆脱身份的限制,没有摆脱土地的束缚和“生而为农”的身份烙印。因此,即使当他们进城务工以后,“农民”的身份与他们仍是如影随行,被称为“农民工”。
第二,如马克思主义经典理论中论述的,在资本主义制度下,生产资料与劳动力的所有权相分离,其中占有劳动力的雇佣工人原先也多是农民,他们沦为雇佣工人,按马克思的分析是由两个条件决定的,一是本身不占有任何生产资料; 二是拥有人身自由,能自由支配自己的劳动力。用马克思的上述理论同样可以解释农民工的产生: 首先我国宪法对农村土地所有权主体— “农民集体”的虚置使农民个人不仅不能享受到所有权,连经营权都要受到种种限制,所以这满足了马克思的农民沦为雇佣工人的第一个条件; 其次,在计划经济时期,由于严格的户籍制度,农民不能自由支配自己的劳动力于农业之外的领域,而这种限制自由的制度一旦改变,当农民可以依据市场经济原则来配置自己的劳动力时,马克思论述的第二个条件得到了满足,此时,农民就更多地将其劳动力投入到了农业之外的二三产业中,随即出现了农民工。
(二) 土地制度变革与农民工问题的产生
1. 农民享有的土地权利具有不完全性。“八二宪法”颁布实施至今,共进行了四次修正(如下表所示) 。从这些修正案内容可以看出我国经济、土地制度的演变过程: 从计划经济到市场经济、从公有制经济到非公有制经济、从土地的完全不可转让到有条件转让等等。随着经济的市场化、私有化的发展,土地制度在继续贯彻公有制的前提下,使用权等其他权能也逐渐由严格转向松动。如修正案第二条规定,“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。另外,修正案第十五条对农村集体土地的承包经营模式进行了规定,但农民享有的土地权利并没有太大变动。直到十七届三种全会提出“土地承包经营权流转”③,标志着农村土地制度的一大进步。但实践表明,作为正式制度的“土地承包经营权流转”模式已远远不能满足农村土地流转的需要。有学者通过实际调研,“发现很多富有新意、卓有成效的农地流转模式,可谓五花八门、不一而足,其中有的行走于法的边缘,有的甚至践行于法外之域”[5]。由此可见,农民已有的土地权利不能适应市场经济的需要并及时得到调整,不仅有碍农业生产的发展,更为农民工问题的产生与发展埋下了隐患。
2. 农民享有的土地权利具有不确定性。如表1 所示,关于宪法中的征地规定,将我国2004 年宪法修正案第二十条修改前后的内容对比可见,新行的宪法条文增加了对土地“征收”和“补偿”的条款。由于城市土地本身已是属于国家所有,谈不上“收”的问题,所以本条修正案中的“土地征收”主要针对的是农村土地。这也表明我国的集体土地所有权是从属于全民土地所有权的,即在一定条件之下,农村的土地所有权主体是可以由“农民集体”转化为“国家”的。从宪法内容来看,“一定条件”主要包括以下三个方面的内容:
一是为了公共利益的需要。迄今为止,对“公共利益”一词,不仅在不同国家的土地征收规定中没有具体统一的解释,就在我国范围之内的各部法律对“公共利益”也是简单引用,并未明确界定。如现行《土地管理法》第二条第四款规定: “国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在该法分则的有关章节中却没有对“公共利益”的范围进行界定或说明,给法律的具体适用造成了困难。由于在各相关法律规定中对这一术语的语焉不详,导致“公共利益”和宪法中的征地条款本身都广受学界批评。甚至在实践中看来,“公共利益”的规定并没有起到限制征地,保护农民土地权的作用; 而是相反,在某些时候为征地行为的正当性提供了依据。使“公共利益”成为了某些个人或集团攫取个体私利的借口。
二是依照法律规定。“依照法律规定”作为宪法规定的征地条件之一,有过于简单之嫌。首先它忽视了对“正当程序原则”的规定。程序公正是实体公正的前提,尤其是当前征地纠纷频发,多数可归因为程序正当的缺乏。“土地征收征用的正当程序原则并未在我国作为一项宪法性原则确立起来,这减弱了对国家权力的制约,也使土地被征收征用人的权利很难在相关法律法规中得到保护”[7]。其次,“依照法律规定”这一条件也未明确司法救济手段。“无救济即无权利”,法律保护公民权利的途径就是司法救济,但在公民利益最容易受到侵害的征地条款中却对司法救济未予明确规定,导致有关征地在法律规定和实践中都更侧重行政救济而非司法救济,使征地过程中的利益受损方所能得到的法律保护大打折扣。因此,有学者建议,宪法中的征地条款中应补充“可向法院提起诉讼”之类规定。
三是给予补偿。从之前宪法中的征地条款无“补偿”规定,到第二十条宪法修正案出台后的“并给予补偿”规定,一定程度上平衡了享有征地权的主体和土地所有者之间的利益,本身已是一种进步。但是,相对公正、合理的补偿目标,这一规定显然还远远不够。对比美国宪法1791 年通过的《权利法案》④中的第五条规定: “(任何人) 未经正当法律程序,不得被剥夺生命、自由和财产。未经公正赔偿,私有财产不得充做公用”。两者对于正当程序和公正补(赔) 偿的规定的严厉程度不可同日而语。“公正赔偿”在美国宪法中是财产征收的必要条件,而我国的“给予补偿”规定更像是被征地方得到的额外施舍。
从以上分析不难看出,虽然宪法的征地条款对征地条件做出了限定,但是这些限定条款缺乏应有的明确性和严谨性,不能很好地发挥应有的限制作用。通常“宪法的一个基本功能就是为国家权利和公民权利划定界限,以限制和防范国家权力的无限膨胀及其对公民权利的侵越,为公民的人权提供平等的保障”[7]。但是,在征地规定中,宪法的上述功能显然没有实现。
三、总结
综上所述,如果说限制农民对土地的权利,为农民工的产生打下了基础的话,则宪法中对土地征收征用的规定,使农民丧失掉了对抗公权力的最后一道屏障。导致失地农民更进一步靠近马克思笔下的雇佣工人; 导致这些农民工应有的合法权利不能得到保障,已有的权益又不断受到侵犯。从这个意义上来讲,导致农民工问题的根本在于针对他们的财产制度尤其是土地制度与市场经济的发展不相适应。所以,对于农民工,不是单纯地解决农民工问题,也不仅是“如何获得市民权的问题”[8],而是归还他们应有的土地权利问题。
注释:
① 建国至今,我国共颁布实施过四部宪法,按其颁布时间来看,分别是1954 年宪法、1975 年宪法、1978 年宪法和1982 年宪法。其中,1975 年宪法和1978 年宪法受到“文化大革命”的影响,内容有失偏颇。所以建国以来真正发挥了宪法作用的是1954 年宪法和1982 年宪法。
② 这些行使主体包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。
③ 土地承包经营权流转,是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
④ 美国宪法的前十条修正案于1789 年9 月25 日提出,1791 年12 月15 日批准,被称为“权利法案”。
参考文献:
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[8] 陈映芳. 农民工: 制度安排与身份认同[J]. 社会学研究,2005( 3) : 119 - 132.