摘要: 基层政权与农民组织的关系配置关乎中国农村的政治稳定和发展。文章通过基层政权与农民组织关系配置的类型,分析论证强农民组织—强基层政权的关系模式是中国基层政治领域中的理想形态,预示了基层政权与农民组织未来的发展趋向。
关键词: 农民组织; 基层政权; 关系配置; 理想模式
在农村地区向现代化发展的过程中,国家与社会的关系问题是一个重要而敏感的问题。农村的发展需要国家的干预、帮助和引导。但是国家的过度干预又可能遏制社会的进步,关键问题是掌握适当的尺度。[1]农民组织与基层政权理想关系模式的探讨,仅是理论上一种设想,旨在为现实基层社会中的农民组织与基层政权关系提供一个参考标准,并促成现实关系趋向合理化。由此,引发一个最基本的问题是: 基层政权与基层社会的代表———农民组织合理关系的定位是什么?
一、农民组织与基层政权关系的配置类型
农村在现代化国家的政治中起着举足轻重的作用,“绿色崛起”的性质、农民进入政治体系的方式决定了未来政治发展的道路。农村的角色是可变的: 它或是充当稳定的源泉,或是充当革命的源泉; 农村基层社会的主体———农民在国家政治稳定和政治秩序中发挥着重要的作用。如果农民默认和认同于现存的政治体系,它就为政治体系提供了稳定的基石。倘若农民积极地反对政治体系,它就会成为革命的推行者。[2]建设社会主义新农村的战略实施需要农村地区政治秩序稳定,而农村地区政治秩序稳定取决于国家基层政权与农村基层社会代表———农民组织两个层面的制度设计和制度安排,更取决于两者之间关系的合理分界和合法化。在农村基层社会政治场域中基层政权与农民组织的配置关系出现了四种可能的类型: 弱农民组织—弱基层政权; 弱农民组织—强基层政权; 强农民组织—弱基层政权; 强农民组织—强基层政权。
在构建国家与社会关系的主张上,有学者认为: 转型中的国家与社会关系既非洛克的“市民社会先于或外于国家”,也非黑格尔的“国家高于市民社会”,而应是两者之间的平衡,达成国家与市民社会之间良性的结构性互动。[3]虽然,农民组织与市民社会是两个不同的概念,但上述的论断对研究农村基层政治场域中基层政权与农民组织之间的关系的两点启示在于: 一是中国农村基层社会政治场域中的基层政权与农民组织关系应是良性的互动关系; 二是基层政权与农民组织两者之间应是平衡发展,而非偏重于基层政权与农民组织发展的两个极端。研究农民组织与基层政权的关系类型需要解决的问题是: 什么样的关系配置类型既能保持基层政权与农民组织的良性互动,又能保持基层政权与农民组织之间的平衡发展? 换言之,农民组织与基层政权理想的关系类型是什么?
二、关系类型的配置分析
中国传统上是以农业为主的国家,在其漫长的发展过程形成了一个完全不同与西方的政治社会环境。中国社会的最大特征就是中央高度集权的专制主义空前发达并长期存在,成为农村社会中农民组织发展的障碍。立足于中国独特的政治传统和社会资源,中国社会中的农民社团和个人表现出了对国家的高度依附性和相当的脆弱性。魏斐德等学者认为至清末民初,中国并没有形成独立于国家的市民阶层。[4]白鲁恂则直言: 谈论中国的国家与社会的关系无甚意义。[5]在国家基层政权与农民组织的关系上,有一种误解在于: 组织的力量是可怕的,但问题是,有时候无组织的力量比有组织的力量更为可怕。[6]结果是强基层政权的政治传统延续至今,而农村基层社会出现的农民宗族组织、维护治安组织、农业专业组织等则处于被基层政权支配的位置。弱农民组织-弱基层政权、强农民组织- 弱基层政权的配置关系在中国的政治关系实践中鲜有出现。因为中国历来存在着一个中央集权的政治传统。对中国超大、复杂的农村基层社会来说,农民组织发育不足,国家维持对社会强有力的控制是保持社会稳定的必要前提。弱基层政权-弱农民组织只能导致社会的分崩离析,分散无序的农民个体总是在历经政权变更之后,由新生的国家政权重新组织起来,弱基层政权的局面因新兴的国家政权建设渗透逐步改观为强基层政权。强农民组织-弱基层政权的局面出现往往是由于农民生存出现极端的困难而被迫组织起来对抗国家政权。
弱农民组织—强基层政权的关系配置出现在新中国建立后,并延续至今。国家政权建设中,国家政权下沉至乡镇一级,特别是全能国家下的农村人民公社体制的建立,基层政权的强化建设发挥到了极至,严重遏制了农村社会的活力,农民组织发展失去了必要的组织资源、制度资源、经济资源。农民私人领域也被整合到国家发展的轨道中,基层政权的社会动员是组织农民的主要手段和方式。但是全能基层政权的制度设计所付诸的政治运动,并没有为农民所接受。安徽凤阳农民私下发生的土地分包表明农民开始与全能基层政权进行了分离。家庭承包责任制和市场经济的确立,使农民获得经济上的独立,政治体制上的分权改革为农村基层社会注入新的活力,利益多样化的农民个体在宽松的制度空间里着手建立自己的组织。农民组织在市场经济和全球化的背景下逐渐成长起来,并以集体的力量实现与周围政治环境的互动,为维护和实现自身的利益与基层政权进行博弈,对基层政权形成监督和制约,在农村基层社会中实践社会主义民主。新生的农民组织极其脆弱,且对基层政权存有很大的依赖。但对全能国家湮没社会声音的局面来说,弱农民组织-强基层政权的格局形成毕竟是社会的一个进步。这意味着国家开始从部分的社会领域退出,农民组织填补了基层政权退让的真空地带,在基层社会治理中发挥着重要的作用。弱农民组织-强基层政权是基层社会场域中的现实,但不是农民组织与基层政权关系中的理想模式。原因在于: ( 1) 农业生产存在天然的和市场的风险,专业化的农民组织可以降低农业生产成本,促进农业的产业化经营,增加农民的收入,为繁荣农村经济和进行社会主义新农村建设奠定基础。( 2) 压力型体制下的基层政权一直是农村社会矛盾的焦点,变通地执行国家的法律和政策是基层政权的生存之道,讨伐基层政权和改革基层政权的呼声不断,弱化的农民组织无以对基层政权形成有力的监督和制约,以致基层政权的依法行政变得任重而道远。( 3) 转型社会中的农民群体出现了严重的阶层分化,原子化的农民若不以组织的形式重新结合,在合法权益遭受侵害时,无力维护自己的合法权益,无序分散的农民需要一定的组织形式进行整合。( 4) 农民组织是农民活动的重要载体,是农民进行政治参与的通道。在培养农民的政治意识和政治技能、提高农民的社会治理能力上,农民组织可以发挥重要的作用。( 5) 丰富农民群众的精神文化生活,激发基层社会的活力,增进基层社会成员间的相互了解和团结,培养农民健康向上的情操,提高农民的素质都期待着农民文化组织活动在新农村建设中有所作为。
三、理想模式的理论论证
1. 弱化基层政权的弊端
未来基层政权的走向,学者们表达了各自的观点。概言之,意见大多倾向虚化或撤消基层政权,实行乡镇或村民的自治。但削弱或撤消基层政权需考虑到下列情况: ( 1) 中国是后发外生型现代化国家,基层政权在维护农村基层社会稳定和汲取现代化发展资源上发挥了重要的作用。取消基层政权的设置,而农民组织发育不完全,广袤的中国政治领域易引发政治波动。( 2) 基层政权是依法设立,削弱和取消也要依法定程序进行,政治体系依法变革需要一个过程。中国农村基层社会情况各异,弱化或取消基层政权的民主表决需要更长的时间加以研究和讨论。取消农村基层政权的设置,城市基层政权如何处置? 基层政权的处置需要整体设计和考虑。( 3) 基于行政管理的幅度考虑,一个县要管理上百个农村村民委员会,加之现代社会人员流动频繁,公共事务增多,县政的构想或弱化、取消乡镇的构想是否切实可行? ( 4) 农村基层社会的社会治安、水系调整、计划生育等事务还要依赖基层政权的管理,尽管基层政权存在诸如机构臃肿、人浮于事、干群关系紧张、三乱、侵犯农民利益等行为,但现代化的国家发展把政治稳定作为首要的价值,基层政权的不道德行为得到容忍,基层政权的改革趋向成为政治民主渐进发展的理性选择。弱化或撤消基层政权的考虑体现在三点: 一是自古皇权不下县的政治传统; 二是基层政权种种不端的行政行为; 三是撤消始作俑者以消除发展中的矛盾。
2. 强化基层政权的路径选择
瑞典学者冈纳·谬尔达尔在考察南亚地区贫困的问题时发现,软弱的国家政权导致政治决策无法执行,国家意志难以贯彻,因而难以摆脱贫穷落后的状态。[7]相比而言,保留并改革基层政权,依法强化并规范基层政权是一条符合中国国情的发展路径。更有利于维持农村基层社会的稳定,保障经济的迅速发展,有利于加强国家对农村社会的整合,密切农民与国家之间的联系,且符合农民对强国家的政治心理认同。但基层政权的设置不是越多越好,管得越细越好。国民政府的国家政权向农村基层社会的渗透被证明是成功的,破坏了乡村社会的传统,引发了基层社会秩序混乱,引发农民反抗。温铁军在接受媒体采访时曾说过: 小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的乡镇政府。高额的行政成本分摊到农民个体,易于引发农民与基层政权之间的矛盾,反而削弱了基层政权在农民中的威信,并导致基层政权的治理资源流失,社会治理能力下降。改革基层政权势在必行,具体设计可考虑为: ( 1) 加大撤并乡镇。扩大基层政权的区域范围和管理人口,降低行政成本,保持现代化行政管理幅度合理。( 2) 精简政府机构。我国乡级需要财政供养的人员约1 316. 2 万人( 不包括不在编人员) ,机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40% 左右。[8]基层政权的机构设置和人员配置需由法律加以规定,理顺基层政权上下左右之间的关系,做到职能部门运转自如。( 3)转变政府职能。加强基层政权的干部教育,提高干部素质,顺应市场经济的发展需要,实现管理型政府向服务型政府的转变,重塑基层政权干部形象。( 4) 完善人员待遇。增加国家财政拨款,稳定的人事福利待遇是基层政权中工作人员规范工作的必要条件,也是预防三乱、减少干群冲突的重要经济调节手段。( 5) 提高治理能力。基层政权必须与时俱进,变无为为有治,顺应农村社会新的发展形势,妥善协调基层社会中多方利益关系,在公共事务的处理中发挥不可缺或的作用。强基层政权是国家稳定的基石,是国家与农民之间连接的桥梁,是国家管理重要的组成部分。在农村物质文明、精神文明、政治文明建设中发挥着重要的作用。[9]
3. 农民组织发展的依据
农村基层社会的政治稳定与政治发展取决于农民组织与基层政权两者的相互关系,强基层政权的极端———全能的基层政权———人民公社体制已经被历史证明不符合中国发展的实际,弱农民组织-强基层政权是当今中国农村基层政治场域的发展现状,虽有利于国家的稳定,但在发展之中存在诸多矛盾。发展农民组织的心态,既包含了学者们对农民组织的未来希望,也包含了对基层政权冲击的担忧。但是,无论历史和现实都可以证明,农民组织并不必然是一个革命的组织,在更多的国家和地区,在更多的时间里是社会利益整合组织和维持秩序组织,中国革命带来的强大的社会记忆,使人们忘却农民组织更多的是社会整合组织的事实。[10]根源于社会而又背离社会的国家只能是无本之木。
农民组织的类型研究表明: 农民综合组织( 如村民委员会) 、农民的专业经济组织( 如辣椒协会) 、农民的文化组织( 如农民龙舟协会) 等在农村综合管理、社会治安、发展经济、丰富文化、协调农村中的利益关系诸多方面发挥着重要作用,对抗性农民组织、非法宗教组织和宗族组织的负作用值得警惕。放任或抑制农民组织的管理策略并不是实现基层社会政治稳定的良策,完全排斥农民组织的做法可能加速农民组织与基层政权的分离。农民组织是否成为革命的工具,取决于农民组织对现行政治体系的认同,取决于现行政治体系与农民组织之间的互动关系。除却农民组织的经济功用、文化传承功用,强化农民组织的政治功效在于: ( 1)协调国家与农民的关系。形成对基层政权的制约力量,促成基层政权的依法行政和道德自律。( 2) 充当利益整合的工具。在与基层政权互动的过程中,整合农民利益,表达农民多样的利益要求,以农民组织为活动形式,实现有序政治参与,才能维护社会政治秩序稳定。( 3) 协调农民与市场的关系。以组织的形式连接分散的个体,壮大了农民群体的力量,并有助于维护和实现市场经济中农民群体合法的权利。( 4) 实践民主生活的载体。农民组织易于造就农民政治生活的常规化,使得政治技能得以训练,政治意识得以加强,社会治理能力和协调能力在实践中得以提高。在农民组织与基层政权的关系配置中,偏重任何一方实践上都不利于政治稳定与发展。
4. 理想模式的论证
只有强农民组织- 强基层政权的关系配置才能实现两者互动的平衡,既能维护国家的权威和保持国家对社会的适度控制,又能激发农村基层社会主体的活力,实现“官民合作”的治理局面。强化的农民组织在与强化的基层政权保持良好的互动关系,并对其产生政治认同的情况下,不会成为政治不稳定的根源,而是利益整合工具、吸纳分散的农民个体进入组织管道进行有序政治参与的工具、配合基层政权实现官民共治和协调多方利益的工具。强农民组织-强基层政权关系配置是基层社会政治场域中的理想模式,也是乡村治理中国家与社会互动关系的努力方向。
改革并强化基层政权的同时加强农民组织化的建设,应该是未来农村基层政治领域的发展趋向。
参考文献:
[1]张乐天.告别理想: 人民公社制度研究[M]. 上海: 上海人民出版社,2005.
[2]( 美) 塞缪尔·亨廷顿. 变革社会中的政治秩序[M]. 北京: 华夏出版社,1988.
[3]邓正来.市民社会与国家———学理上的分野与两种构架[A].邓正来. 国家与社会: 中国市民社会研究[C]. 北京: 北京大学出版社,2008.
[4]邓正来.国家与社会———中国市民社会研究的研究引论[A].邓正来. 国家与市民社会: 一种社会理论的研究路径[C]. 上海:上海人民出版社,2006.
[5]Lucain W. Pye: The State and the Individual[J]. China Quarterly,127,Sept,1991,p. 443.
[6]孙立平.社会结构转型: 中近期的趋势与问题[A]. 转型与断裂———改革以来中国社会结构变迁[C]. 北京: 清华大学出版社,2005.
[7]( 瑞典) 冈纳·谬尔达尔. 亚洲的戏剧: 对一些国家贫困问题的研究[M]. 北京: 中国经济出版社,1992.
[8]数字“三农”[J]. 决策咨询,2003,( 5) : 10.
[9]侯保疆.中国乡镇管理研究[M]. 北京: 中国社会科学出版社,2006.
[10]于建嵘.我为什么主张重建农民协会? [J]. 中国社会导刊,2004,( 1) : 28 - 29.