• [摘要]:村干部是农村集体林权制度改革的主要组织者和执行者,对林权改革影响的评估具有较强权威性。本文通过对陕西省4县84个村干部的问卷调查和深入访谈,对林权改革政策实践及其影响进行分析发现:林改对林农的增收作用有限,但林权意识逐渐觉醒;林改消解村集体组织的经济基础,但促进村级民主进程的发展;林改改善了干群关系,但村庄社会稳定问题突出。林权改革的影响是多面向、复杂的,既要关注它在产权和经济层面的作用,也必须考察在基层实践的政治社会效应。在此基础上还提出若干改进建议。

    [关键词]:产权改革;集体林权;制度执行;村干部视角;影响评估

        一、研究的背景和视角

        作为中国土地制度改革重要内容的新一轮集体林权制度改革(简称林权改革或林改)“与土地家庭承包经营一样,具有重要而深远的历史意义” [1] 。林改政策及其实践是国家意志和政府能力在乡土社会的直接贯彻和生动展现。随着林改深入推进,林权改革研究不仅引起政策研究者高度关注,也已成为社会学、经济学、管理学和政治学等诸多学科学者的研究兴趣,林改研究的内容和主题也在不断更替和持续拓展。探讨林改这项涉及农村公共资源产权制度重要变革所产生和引发的影响已成为该领域近年来的一项重要研究议题。

        然而,林权改革是利大于弊还是弊大于利?林权改革到底产生何种影响?对此,一时间众说纷纭。有的认为“中国集体林权制度改革是世界林业史上最大规模、最具影响、最有成效的改革。” [2] 有学者指出,林改后不少林区大面积种植速生商品林,造成天然林和生态多样性的减损。[3][4]有的主张“林改不仅促进了林业生产的发展和林业产出的提升,而且促进了新农村建设的整体进程,包括农村集体收入增收,村庄的民主化进程加快等。”[5]另有不少人发现,林改使林区县乡财政性收入减少,给基层组织管理和公共服务能力建设造成较大困难。[6] 甚至有人认为,林改导致村庄社会关系出现恶化,村落共同体瓦解的可能性增加,严重冲击乡村治理的开展。[7]这些争论还在持续,难以形成比较统一意见,将影响未来政策走向。之所以有如此纷纭的观点,主要是由于这些研究要么基于某种价值理念,要么根据制度创新经验,要么以若干个案而展开,相关的实证研究不足。除此以外,既有研究大多从“政府”和“政策”立场出发,缺少从“农村”和“基层”立场出发,没有把“从上往下看”和“从下往上看”的视角有机结合起来,也缺乏对“所以然”的深度挖掘。

        由于村干部是新一轮林权改革实践的主要组织者、执行者。无论是林改政策的有效执行,还是配套政策的全面推进都需要他们积极参与和认真组织。村干部对林改政策基层实践和执行情况有着更深刻感受和较为全面认识。相对于书斋里的学者,他们的意见和判断通常更为现实可行和客观准确,可以更全面和更好地理解这一政策运行中存在的问题并提出有价值的政策建议。因此,从村干部视角对林改这项重要的农村政策实践及其影响评价进行研究具有理论价值和现实意义。

         二、样本的基本情况

        2010年7-8月,笔者组织课题组部分成员对陕西省首批10个林改试点县当中的4个县开展调研,向村干部发放问卷160份,收回问卷120份,获得84份有效问卷。样本村所在的4个县分别为宁陕、太白、西乡和洋县,均已完成明晰集体山林产权任务。每个样本县选择3个不同经济发展水平的镇(乡),每个镇(乡)随机选择3—5个村庄调研。调查问卷的内容主要涉及林改实践的进展情况、存在问题、产生的影响及对完善林改的建议。为弥补问卷调查的不足,还与当地乡村干部进行座谈或半结构式访谈,并运用查阅文献资料等方法,以确保本项研究的科学性。

        表1  样本结构(略)

       在84个样本村(建制村)中,每个村平均有4名村干部,平均人口为1835人,平均户数为498户,平均有6个自然村和11个村民小组。“八山一水一分田”是被调查村庄的典型特征。在84个被调查的村干部中,村支书有40人,占总调查人数的47.6%,村委会主任为21人,占25.9%,其他村干部为23人,占27.4%。 

    三、林权改革影响及其评价

        林改是一项错综复杂的系统工程,其导致和引发的影响是多面向的。本文主要从林改实践的主体——林农,林改实践的主要组织者——村集体组织以及开展林改的微观场域——村庄社会等三个方面加以考察。

        (一)林农:涉林收入有限,但林权意识觉醒

        1、林改对林农增收的作用

        关于林改与农民增收的关系,主流观点是林改后,由于明晰产权、林木价格上涨等因素,林农涉林收入明显增长。例如,广东省8个林业大市“农民人均涉林收入从2009年的1191元增加到今年(2010年)的1833元,增幅达53.9%。” [8] 但是被调查干部认为,受限额采伐指标、占有山林面积少和生态公益林比重大等多种因素制约,林改对林农涉林收入增长的作用十分有限。调查发现,认为林改对林农收入“没有影响”、“不明显”和无法判断的分别占被调查者总数的50%、29.8%和8.3%;只有11.9%村干部认为林改对少数林农增收作用明显,但这些受益人主要是当地经济精英,而不是普通农户。尽管少数人因林改而增收,但他们的受益程度比较有限,每年一般都低于500元。这意味着绝大多数农户并没有获得应有的经济收益,林改在基层社会的经济效益并不显著。

        2、林改后农户的林权意识

        林改对林农增收作用有限,但这项公共政策在农村实践过程不断激发和唤醒农民的林权意识。在问及“与林改前相比,林改后农民的集体林意识有何变化”时,有80.4%的村干部认为“明显增强”或“有所增强”,有15.3%认为“一般”或“没有变化”,只有4.3%认为“反而减弱”。农户林权意识觉醒主要表现在:一是明确认识到集体山林是一份重要生产资料,也是一项生活保障;对林权的认识不再模糊而变得日益清晰,明确知道自家山场的位置及面积,看林护林的意识增强。二是农民的林地利用意识和生计方式发生变化。多数人已不再认为山林是“鸡肋”,只能拣些树枝当薪柴和砍伐家用木材,而开始更多地追求经济利益,努力发展林下经济,个别甚至出现“把山当田耕,把树当菜种”现象。三是农民的土地权利意识显著提升。大多数人已认识到林改后的林地属于集体所有,但林地使用权和林木所有权属于承包户,村委会不能强制农户流转林权。四是对山林收益的预期明显增强。农户大都认为即使现在没有收益,但并不代表以后也如此,不会随便将山林流转他人。农民林权意识觉醒是林改政策实践的结果,也可能对今后农村林业改革,乃至农村经济社会发展产生一定影响。

        (二)村集体组织:经济基础消解,但民主程度提升

         1、林改对村财收入的影响

        “还山、还利于民”是林权改革政策的主旨。在林地面积占有上,林改后由村集体社区统一经营管理的集体山林大幅度减少,通常不超过林地总面积的5%,其他全部承包到户或明晰产权;林业利益分配上,村集体组织与农民从林改前的“集体得大头,个人得小头”转变为林改后“个人得大头,集体得小头”的格局。在问及“林改对村财收入是否产生影响”时,有46.4%的被调查干部认为“收入减少”,认为“收入增长”的只占16.7%(见表2)。即使林改后一些村财收入增长,但往往缺乏持续性。林改初期,一些村委会通过招标拍卖方式将原来由集体统一管理的山林明晰产权,并一次性收取长达30—70年的承包费。这种急功近利的“短视”做法难以持续。调查还发现,林改后所有涉林收费项目全面取消,致使山区乡村基层组织各种林业税费收入也有所减少,也一定程度削弱了村集体组织的经济基础。

        表2  林改对村财收入的影响(略)

        特别需要注意的是,土地联产承包责任制推行后至此次林改前,集体山林作为中国农村的重要公共资源一直都是山区村级组织的主要经济支柱。它在维持基层组织正常运转,举办公益事业与提高农民福利等方面发挥重要作用。任何公共权力的运作都离不开一定的经济基础。正如农村税费改革和农业税废除对于基层组织收入减少而引发“一事一议”等活动难以开展一样,林改后山区村级组织收入减少状况一定程度上也影响了它的组织和动员能力,制约其运作空间,使村级公共品供给和公共服务提供出现“巧妇难为无米之炊”局面。这是林改政策产生和引发影响的重要展现之一,需要引起足够重视。

        2、林改与村级民主进程的发展

        作为涉及广大农民切身利益再分配和再调整的农村产权制度改革,林改政策的贯彻和执行离不开村集体的组织和实施,但由于林改过程至少要持续半年以上,也离不开来村民的参与和支持。林改过程和林改后村民参与村庄公共事务的活跃程度增加。在问及“林权改革对村庄的民主进程有何影响”时,70.2%的被调查干部认为起到了积极作用,只有7.1%的人认为有消极作用(见表3)。林改过程中,村民与村组干部一起投身林改,推选林改理事会,参与林改方案的讨论和制定,一起核实山林权属、面积和四至,发放林权证和调解林权纠纷。除了在村的村民关注此事,那些在外打工经商的人也对林改保持高度关注,展开广泛评论,不少人还专门回家参与林改。此外,中央林改文件明确规定,林改属于村庄重大公共议题,需要实行“村民代表集体决策制”;林改的程序、方案、内容和结果等四个方面都必须向全体村民公开。不少村民为维护自身的林权权益,村民代表出于履行代表职责的需要,都自发认真学习《村民委员会组织法》、《土地承包法》等相关内容。这些形成了强有力的约束,使村干部履职行为和管理行为更加规范。总之,广大村民积极参加民主选举,参与村庄治理,表现出高涨的政治参与热情,很多村庄因林改过程的推进呈现出新气象,村民自治不再流于形式,有力地促进村级民主进程的发展。

        表3  林改对村庄的民主进程的影响(略)

        (三)村庄社会:干群关系改善,但林权纠纷突出

        1、林改对干群关系的影响

        林改不仅对集体组织运作和村级民主进程产生影响,还对村庄内部社会关系产生作用。林改前,村委会掌握着大量的集体山林资源,并受林业利益分配不合理、民主监督机制不健全等各种因素影响,代表村庄管理集体山林的村干部在经营管理林业过程经常出现“损公肥私”之类现象,“暗箱操作”乱卖山林、乱花钱的行为。这一时期村民与村干部之间的关系并不理想,甚至有些紧张。调查结果表明,通过这次林改的开展,他们之间的关系得到明显改善,干群关系较为融洽。只有11.9%的被调查者认为干群关系“变差了”,但有65.5%的人选择“改善了”,认为“没变化”和说不清楚的分别占16.7%和6.0%。

        干群关系得以改善,一方面是因为村干部深入到林改工作一线,走村串户和林农一起同吃、同住和同做林改工作,帮助村民解决实际问题,并坚持公开、公平和公正原则,从而树立较为良好形象;另一方面是由于林改后绝大部分的林权都“落实到户”,铲除了涉林腐败和不公现象的土壤,干群关系得以融洽,村干部在村民中的威信有所提升。

        2、林权纠纷问题日益突出

        林改后的干群关系得到改善,但整个村庄社会关系发生了改变,变得更加复杂,稳定问题凸显。在回答“与林改前相比,林改实践和结果对村民之间关系有何影响”时,认为“改善了”的占41.7%,但有35.7%的村干部认为“变差了”(见表4)。林改后一些村庄出现了凭借自身优势而占有大量山场的林业能人和外来投资者等利益群体,而普通农户大都遭遇社会排斥,山场面积有限。与此同时,林改前一直潜藏着的林权纠纷在确权、分户经营和生态补偿的利益面前逐渐显露出来,呈现上升发展态势。涉及到林农、基层政府、村集体、有关企业等诸多主体的利益调整,林改过程难免爆发各种矛盾纠纷。纠纷的类型既有组织与组织之间的纠纷,也有个体与组织之间的矛盾,但大多数都属于个体与个体之间的纠纷。解决林权纠纷的方式主要不是依靠协商和调解等传统手段,而是越来越多地借助“现代法律”、诉讼等司法手段,致使维持熟人社会的传统被逐渐抛弃。现代性规则冲击下的村庄社会展现出“法律至上”、“利益至上”的情势,原有的乡土秩序和村庄稳定遭遇“危机”,村民之间关系也因此受到影响,变得更加理性和冷漠,而这一定意义上又是导致林权纠纷的重要因素。

        表4 林改实践和结果对村民之间关系影响(略) 

    四、主要结论与政策建议

        (一)若干结论

        对陕西省南部四县84个村干部开展的问卷调查和部分访谈进行分析表明:

        1、林权改革对林农群体具有双重作用。林改实践对所有林农的经济增收作用并不明显,普通林农涉林收入增长十分有限,不能过高和简单地评价林改所取得的经济成效,但是林权改革在客观上已经唤醒和增强大多数农民的林权意识,使之更加清晰、科学和理性,这有可能对今后林业改革和农村经济社会发展产生影响。

        2、林权改革对村级治理产生复杂影响。它使村级组织涉林财政收入较大幅度减少,消解村集体社区的经济基础,进而压缩基层政治组织的运作空间,但是林改过程扩大了村民对村庄公共事务的有效参与,促进民主管理和民主监督的开展,从而在一定程度上拓展村民自治的社会基础,有力推动村级民主进程不断发展。

        3、林权改革对村庄社会产生深刻影响。林改后的干群关系得到明显改善,但是巨变中的村庄日益受到“现代性规则”的冲击,村民之间的和谐关系发生嬗变,日益凸显的林权纠纷问题将威胁村庄社会稳定。农村改革政策及其实践所导致乡村社会结构的改变需要引起应有的重视并及时应对,以避免削弱改革的整体效益。

        4、林权改革的影响不是单向度、简单的,而是多维度、复杂的。作为一项涉及多方利益再调整的农村公共资源产权制度变革,林改不仅对改革的实践主体、政策的执行主体,还对政策实践的基层场域,都产生了不同程度的既有积极作用但也有消极作用的影响。对林改影响评价不能采取“一刀切”的简单化处理方式,而要通盘考虑、区别对待并慎重进行。

        (二)政策启示

        1、完善林改执行制度,采取多种举措,促进广大林农增收致富。农民能否从林改中受益是检验改革成败的重要衡量标准。林改后大多数林农受益有限一定程度上与林改政策执行出现偏差有关联。要严格限制外来资本大量进入集体林改,确保广大农民在山场拍卖竞标中获得公平竞争机会,拥有更多属于自己的山场。针对林改后农民林权意识觉醒及其行为、预期和需求所发生的微妙变化,制度供给者要及时回应和满足。要因势利导并采取各种举措,落实和完善林改各项配套政策,使广大农民获得更多涉林收入,充分实现林改经济绩效。

        2、调整林改政策导向,增强集体经济实力,维持村集体高效运行。当前以农民为本位和保障农民利益为导向的林改政策相对于以往具有很大进步性。但不能顾此失彼,忽视农民生产、生活所在基层组织的村社权利。建议保留更高比例(10%—15%)的山林归集体组织统一经营管理,以壮大村集体经济,维持村级组织有效运转;各级政府要加大对山区农村财政转移支付力度,以确保基层组织可以提供更多公共品和基本服务,从而提升村庄整体福利。

        3、构建和谐人际关系,积极化解林权纠纷,确保村庄社会稳定。相关部门和基层干部要认真引导村民正确看待由于市场经济等因素所带来的人与人之间的差距。做好承包大户的思想工作,使其让出部分山林分给无山林或山林少的农户。建议通过“预期均山”方式对山场进行调整。林权纠纷要本着互谅互让、尊重历史的原则,更多采用乡土社会的调解方式,尽量避免司法诉讼手段;同时完善纠纷调处机制,确保村庄社会稳定。

        五、余论

        新一轮林权改革既是当前中国农村改革的热点问题,也是学界充满争议的话题。开展林改影响评价需要关注包括政策实践者农民和政策主要执行者村干部等多方主体的所思所想,但如何科学评价林改的影响是一项具有挑战性工作。作为一项错综复杂的系统工程,林权改革往往牵一发而动全身。“嵌入”乡土社会的国家农村政策对基层社会通常具有强有力的塑造力量,使之与政策预期发生某种程度偏离。公共政策执行的结果往往是在破解既有问题后还可能引发新的问题出现,进而对改革实践产生较为复杂影响。“在世界上的任何一种政治制度下,政治学的大部分是经济学,经济学的大部分是政治学” [9] ,对农村公共资源产权制度改革的认识和评价不能只关注其在产权和经济效应层面所取得的成效,也必须考察它在政治社会层面可能产生和引发的各种效应。包括林地制度在内的土地制度是中国农村的基础性制度,对它改革不能只着眼提高土地的要素利用效率,还要考虑农村社会组织结构的稳定。本研究虽然着重从村干部的视野考察了林改政策实践对林农、村集体组织和村庄社会所带来和引发的影响并有所发现,但它还只能算是一项初步探索。比如受各种因素制约,本研究的样本数量较为有限,可能引发代表性和科学性的怀疑,尽管作者做了相应弥补措施;本研究主要关注林改的经济、政治和社会效应,而尚未考察林改对生态环境的影响。需要指出的是,由于此次林改是对中国山区农村集体山林公共资源,也是农民重要生产资料所开展的产权制度性变革,改革所涉及的地域广阔、人口众多和情势复杂,并且林改实践的时间还比较短,作为一项渐进式改革,林改的最终成效和各方面影响还有待进一步观察。但是探讨包括农村产权制度改革在内公共政策对村落社会变迁和村庄社会的形塑作用,仍将是今后值得关注的重要课题。这是因为对一种经济现象/事实的政治社会学研究,与对一种政治现象/事实的经济学研究同等重要。

    [参考文献]

    [1].温家宝:《高度重视林业的改革和发展》,《求是》2009年第16期,第3~4页  

    [2].参见《国际专家评点集体林权制度改革》,《农民日报》2011-03-12,第4版

    [3].王铭铭:《林权改革:莫把森林当蔬菜》,《广州日报》2006-08-21,第6版

    [4].蔡晶晶:《社会—生态系统视野下的集体林权制度改革:一个新的政策框架》,《学术月刊》2011年第12期,第79~86页

    [5].王新清:《集体林权制度改革绩效与配套改革问题》,《林业经济》2006年第6期,第15~18页

    [6].孔凡斌:《集体林权制度改革对林区县乡财政性收入影响评价》,《林业科学》2009年第9期,第120~129页

    [7].何得桂:《集体林权制度改革对乡村治理影响研究》,《地方财政研究》2009年第8期,第55~61页

    [8].黄应来:《广东林改4300万农民受惠》,《南方日报》2010-12-10,第1版

    [9].[美]巴里·克拉克:《政治经济学:比较的观点(第二版)》,王询译,北京:经济科学出版社,2001年第4页

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