【摘要】农村劳动力转移既是我国经济社会发展到一定阶段的产物,也是农村劳动力理性选择的结果。回顾建国以来我国农村劳动力转移的历史变迁,发现只有顺应历史潮流,客观地制定适合经济社会发展需要的战略,不断完善经济体制,建立劳动力有序转移的户籍政策,才能实现农村剩余劳动力有序转移,积极地推进工业化和城市化进程,实现统筹城乡社会发展。
【关键词】发展战略; 经济体制; 户籍政策; 农村劳动力转移
农村劳动力向非农产业转移、农村人口向城市转移是经济社会发展的必然规律。回顾建国后我国农村劳动力转移历程,对现阶段做好农村劳动力有序转移具有一定的理论和现实意义。
一、建国后我国农村劳动力转移的历史演进
农村劳动力转移是任何一个发展中国家在现代化道路上不可回避的问题。由于特殊的国情,我国的经济发展战略、经济体制和户籍政策对农村劳动力转移的流向和速度产生重大影响,也影响着工业化、城市化的发展进程。本文从“发展战略———经济体制———户籍政策”的框架,探讨建国以来我国农村劳动力转移的历史轨迹。
(一) 改革开放前农村劳动力转移情况
第一阶段( 1949 ~ 1957 年) : 自由迁徙阶段。建国初期,为满足快速推进工业化和大规模的城市建设对劳动力的需求,国家采取比较自由的迁移政策,大量农村劳动力可以自行流动到城市,到工矿企业等部门就业。在三年国民经济恢复后,我国开始实行“一五”计划,带动全国工业建设快速发展,这又迎来了大量农村劳动力转移到城市。这一阶段我国对人口迁徙管理较为粗放,只要办理相应手续,居民户口可自由迁移。1949 ~ 1957年,全国城市人口由5 765万人增加到9 949万人,增长72. 6%,这是我国户口迁移最活跃的时期之一。迁移流向是农村迁往城镇与内地农村迁往边疆地区的传统迁移路线同时并存,迁移方式是有组织计划型的宏观迁移和自发式市场配置型迁移两种形式兼而有之。[1]
这一阶段影响劳动力流动的发展战略是选择以重工业优先发展为特征的赶超型发展战略准备阶段。这一发展战略的核心是试图通过优先发展重工业,超高速实现国家的工业化。经济体制是多种经济成分并存、计划与市场共同发挥作用的经济体制向单一公有制和计划经济的经济体制过渡阶段。户籍政策实行“自由迁移”的政策,允许城乡居民在城乡之间或城镇之间自由迁移,一般不加以限制。总体看,这一阶段经济恢复重建和大力发展重工业、建设工业新城,引发了较大规模的农村劳动力转移。虽然规模较大,但总体上还是适应经济发展和社会变迁的要求,并与之形成良性互动。经济体制和户籍政策基本适应经济发展战略的要求。
第二阶段( 1958 ~ 1977 年) : 严格控制阶段。随着社会主义基本制度在我国的初步确立和“一五”计划的完成,以及优先发展重工业的赶超战略的大力推行,第二产业提供就业机会的速度明显减缓,吸纳农村剩余劳动力也比较有限,而城镇劳动适龄人口又呈增长的势头。因此,政府将“自由迁移”的人口政策调整为控制城市人口规模的政策,城市企业从农村招工和农村劳动力在城市发展受到严格限制。以1958 年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志,严格限制农村人口向城市迁移的城乡分割的二元体制就此形成。1963 年,以是否拥有计划供应商品粮为依据,把户口划分为“非农业户口”和“农业户口”。严格的城市户口管理和粮食供应制度共同作用下,农民不能自由流入城市。
这一阶段影响劳动力流动的发展战略是实施并不断强化以重工业优先发展为特征的赶超型发展战略。这种重工业的优先发展战略克服了发展中国家工业化初期的资本积累不足与有效需求不足两大难题,在较低的国民收入水平上实现了较高的工业化水平,建立起比较完整的工业体系。但这种战略不仅造成了农业生产长期低速增长,也使农业内部的剩余劳动力不断积累,农村失业严重,从而使我国二元经济结构特征更加突出。[2]户籍政策的特点是“控制户口迁移”的政策取代“自由迁移”的政策,逐步建立起极严格的城乡分割的户籍管理制度体系。
(二) 改革开放后农村劳动力转移情况
改革开放以来,我国农村剩余劳动力转移大致可以划分为三个阶段,农村剩余劳动力转移经历了从“有条件的控制流动”到“公平流动”的过渡。
第一阶段( 1978 ~ 1991 年) : 有条件的控制流动阶段。我国的经济体制改革从农村开始,农村实行家庭联产承包责任制后,调动了农民的生产积极性,使农业产出大幅增加,使广大农民由从事农业的单一经营向多种经营转变。随着改革的不断推进,城镇经济和乡镇企业得到迅速发展,城镇就业机会不断增加,吸纳了大量的农村剩余劳动力。1984 年,我国确立了乡镇企业在国民经济中的重要地位,并在政策、资金、税收等方面给予大力支持,乡镇企业发展进入全新的历史时期,农村剩余劳动力转移也进入“黄金时期”。大批农村剩余劳动力采取“离土不离乡”的农村劳动力转移模式,到乡镇企业就业。随着乡镇企业的迅速崛起,国民经济结构已由改革前的城市工业、农村农业二元结构转变为城市工业、农村工业、农村农业相结合的新型经济结构。创办乡镇企业是探索农村工业化、城镇化的有效形式,也是此阶段我国农村劳动力转移的一条重要捷径。农村劳动力转移出现了以乡镇企业发展为主渠道的第一次民工潮。在这个阶段,为防止农村劳动力盲目向城市流动,政府从减轻城市压力、更好地维护社会稳定大局出发,采取一些有针对性的措施,制定了临时务工许可证和就业登记制度,对进城务工农民实行有效控制和严格管理。因此,有条件的控制流动是这一阶段最明显的特征。
这一阶段影响劳动力流动的发展战略是从优先发展重工业的赶超战略向利用资源禀赋的比较优势发展战略转变。该战略通过发挥资源禀赋,大力发展劳动密集型产业,吸纳更多的农村剩余劳动力,提高农村居民收入。经济体制是社会主义市场经济体制萌芽和摸索期,是从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的探索阶段。市场主体从以前的单一公有制,逐步过渡到以公有制为主体、多种所有制经济成分共同发展的格局,个体、私营、外资经济得到一定程度的发展。户籍政策主要体现在允许符合条件的农民自备口粮到“集镇”落户,乡镇之间、城乡之间公民迁徙初步放开,城乡二元结构已经出现松动,城乡居民生活水平的差距逐渐缩小,城乡关系得到了改善,城乡二元分割矛盾得到一定程度的缓解。这一阶段,发展战略的重新选择和经济体制的变革共同触动了户籍政策的相应调整,三者在良性互动中发展。
第二阶段( 1992 ~ 2000 年) : 规范流动、转移阶段。1992 年,中共十四大召开,正式确立我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,改革进入一个新的历史发展阶段。国家鼓励、支持和引导乡镇企业和民营经济发展,提出统筹城乡劳动力就业,大力支持农村剩余劳动力向工业等非农产业和城镇转移。从1998 年开始,我国农产品实现丰年有余、大多数农产品由短缺到相对过剩的转变。为应对有效需求严重不足困境,国家实施了积极的财政政策以扩大内需,我国农村剩余劳动力转移进入一个新的发展阶段,由乡镇企业转移为主渠道逐步向建立要素市场、加速城镇化建设、扩大基础设施建设、治理生态环境等多渠道转移。随着改革的不断深入,市场主体构成日益多元化,市场通过尚不完善的市场机制对资源配置发挥基础性作用,投资再次成为带动经济增长的主要动力,由外资经济带动形成的出口导向型企业有了较快发展成为这一时期经济发展的显著特征。至此,全国性的大规模人口流动以前所未有的速度和规模迅速发展,农村劳动力转移迅速从短线流动转变为以中长线流动为主,农村剩余劳动力转移从“离土不离乡”向“离土又离乡”的模式转变,从短期滞留向较长期居留转变,出现农村剩余劳动力跨区域、大规模转移。这一阶段,农村剩余劳动力转移的主要特征表现为农民进城规模大、劳动力转移增速快,形成了一个持续发展的跨省、跨地区流动的第二次“民工潮”。[3]
这一阶段影响劳动力流动的发展战略是遵循比较优势的发展战略。在比较优势的发展战略下,市场在资源配置中的地位得到加强,资本、劳动力以及其他要素可以自由流动,就业机会得到充分发掘。经济体制体现为逐步完成了从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,经济体制改革取得历史性的突破,初步建立了社会主义市场经济体制,确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这一时期,户籍政策主要体现在城市户籍的指标控制随着全国范围内粮票流通的终止和粮油市场价格的放开而放松,明确“具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源”为基本落户条件,相继出台了城市暂住人口管理办法,以暂住证作为农民进城后的代用户口,放宽户口迁移限制的户籍管理制度,打破了禁止农民迁徙城市的坚冰。初步形成城乡互动的良好机制,农村劳动力转移比较顺畅。这个阶段,成功转型的经济体制强化了比较优势的发展战略的实施,加快了户籍政策调整步伐。
第三阶段( 2000 年以后) : 公平流动、转移阶段。随着我国加入世贸组织,全方位、多层次、宽领域的开放格局形成并进一步得到加强。同时,香港回归后,港澳台制造业开始向珠三角、长三角等沿海地区大规模转移,优质基础设施、廉价劳动力和巨大消费潜力使我国沿海地区成为国际制造业转移的重点承接地,这些因素都促成了第三次“民工潮”的出现。为了促进大规模农村剩余劳动力有序转移,国家取消了就业上的城乡分离的用工制度,建立了公平竞争、城乡统一的劳动力市场,给农民工创造了合理、有序流动的就业环境,极大促进了农民工社会地位的不断提升。农村剩余劳动力转移开始出现了由盲目型向目标型转变,由自发型向政府引导型转变,由无技能、低素质向技能型、高素质转变,流动的区域由过去的少数几个省区扩展到全国各省区,由过去以长三角、
珠三角地区为主向全方位和跨国流动。农村剩余劳动力转移已成为城市带动农村、工业带动农业、发达地区带动欠发达地区的有效实现形式。政府在促进农村剩余劳动力转移、拓宽农民增收渠道方面,下大力气统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的劳动力市场,初步实现农民工与城镇居民同等享受劳动报酬、公共卫生、住房租购等待遇,改善农民工劳动生产条件,保障劳动生产安全,扩大农民工养老保险、工伤保险、医疗保险等覆盖面。我国进入了城乡统筹发展的新阶段,公平流动、转移是这一阶段的主要特征。
这一阶段影响劳动力流动的发展战略是新型工业化发展战略。新型工业化是我国2l 世纪经济发展和工业化发展战略的新选择和重新定位。这一战略强调发挥人力资源优势,不断提高工业劳动者技能素质,为经济发展方式转变、产业结构调整和新型工业化战略实施提供人力资源保障。经济体制表现为社会主义市场经济体制进一步完善,改革不断推进并向纵深发展,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度不断得到巩固。市场机制对资源配置的基础性作用显著增强。统一开放、竞争有序的现代市场体系初步形成并不断完善。逐步建立促进经济社会可持续发展的机制。户籍政策主要体现在继续放宽对户口迁移的限制。国务院批准小城镇户籍制度改革在全国全面推开,各地纷纷进行“取消指标限制、实行准入制度”、“打破城乡界限,实行城乡户口登记一体化”等户籍改革。随着户籍制度改革不断推进,阻碍农村劳动力转移的体制和机制等因素逐步化解,为农村剩余劳动力在城乡之间合理、有序流动和劳动力市场一体化的建立创造了良好的环境,也使我国农村劳动力转移进入了一个新的发展阶段。这一阶段通过深化体制改革,创造劳动力转移的公平环境,促进农村劳动力转移并融入当地社会。发展战略、经济体制和户籍政策在比较高的层次上实现了良性互动。[4]
二、启示
回顾建国后在发展战略、经济体制和户籍政策不断调整背景下我国劳动力转移的过程,对今后加快工业化、城市化发展步伐,实现农村劳动力有序转移具有一定启示。
(一) 尊重客观规律,制定符合国情的经济发展战略
一个后进工业化发展国家要摆脱落后局面,必须制定符合国情、适应时代变迁的经济发展战略。经济发展战略的制定和实施要尊重客观规律,特别是要遵循生产力发展规律。应清醒、冷静、客观认识国情,充分考虑我国资源、人口、技术和历史文化等方面的实际情况,把握我国所处的历史阶段和发展水平,特别要认清制约我国经济社会发展的不利因素。只有制定了符合本国国情、有客观依据、正确的经济发展战略,才会促进经济社会协调发展和人民生活水平不断提高。[5]
(二) 不断完善经济体制,创造适合劳动力转移的体制环境
农村剩余劳动力向城镇的转移,有利于劳动力资源合理优化配置,缓解结构型劳动力不足或劳动力过剩的矛盾,提高地域的边际生产效益。改革开放以来,在计划经济向市场经济转变的过程中,人口流动起到至关重要的推动作用。人口流动促成了全国统一的劳动力市场的形成,使劳动力资源得到优化配置,促进了市场经济的发展。来自农村的流动人口,不仅满足了城镇经济发展的劳动力需求,为流入地的经济社会发展做出了巨大贡献,而且农民工返乡后又增强了流出地的经济实力。[6]因此,要以统筹城乡发展为契机,打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限,消除农民工进城的歧视性政策,建立城乡统一的劳动就业制度,创造促进劳动力转移的体制环境。
(三) 适时调整户籍政策,促进经济社会协调发展
应推进户籍制度改革,让那些长期在城市生活和工作并具备一定条件的农村劳动力融入城市。目前,户籍制度改革之所以在一些大城市还难以有较大突破,是由于户籍制度本身附加了种种社会保障功能,改革户籍制度就意味着相关主体的利益重新调整。可以通过放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民,逐步实行城乡统一的户籍管理制度,促进经济社会协调发展。[7]
【参考文献】
[1]刘贵山. 1949 年以来中国户籍制度演变述评[J]. 天津行政学院学报,2008,(10) .
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[4]王文章. 论20 世纪50 年代中国激进发展战略不断演进的根源[J]. 求实,2009,(2) .
[5]韩康. 对中国经济发展战略问题的再认识[J]. 新视野,2003,(5) .
[6]张英红. 户籍制度的历史回溯与改革前瞻[J]. 宁夏社会科学,2002,(3) .
[7]冯邦彦,段晋苑. 移民限制下我国人口城乡迁移轨迹研究[J]. 暨南学报( 哲学社会科学版) ,2010,(3) .