• 摘 要:当前我国农村公共服务供给凸显供需结构失衡、非均衡化与非对称性、主体错位与渠道单一等现实困境。其主要根源于城乡二元割裂的服务理念、自上而下的服务决策体制、单一格局的服务主体、对服务过程的监督乏力以及服务方式的制度安排不合理。为此,我国应该牢固树立均等化的服务理念;构建双向互动的服务决策体制;营造四位一体的服务主体体系;建立健全对服务过程的监督制度;优化服务方式的制度安排。 

    关键词:公共服务供给,现实困境,成因解析,制度创新 

    近年来,在社会主义新农村建设过程中,我国政府加大了农村公共服务资金的投入力度,由此,农村公共服务供给效率得到了提高、供给结构得到了优化。但总体说来,农村公共服务资金投入增长速度仍滞后于总体财政支出增长速度,公共服务供给速度仍滞后于整体经济增长速度,公共服务供给数量和质量仍滞后于农村居民的现实需求。这些现实问题严重制约了农村现代化的发展。究其缘由,主要是相关制度设计的缺失与不合理。为此,我们应该从公共服务理念、公共服务决策体制、公共服务主体体系、公共服务供给过程的监督制度以及公共服务的制度安排等五个维度对农村公共服务供给进行制度创新。 

    一、农村公共服务供给的现实困境 

    (一)农村公共服务供给呈现供需结构失衡现状 

    1.农村公共服务供给的整体不足。这种不足主要表现为以下四个方面。(1)农业基础设施供给不足。如农业机械化水平偏低,交通和通讯设施落后;许多地方的水利设施因维修经费短缺,丧失了抗灾抗旱的基本功能。(2)农业科技资金投入不足。从多年农业财政支出的结构来看,农业生产和农村水利气象等部门的事业费和基本建设支出占了财政的九成左右,而农业科技三项费用所占比重还不到一成。(3)农村(尤其是贫困地区)义务教育经费投入不足。(4)公共卫生医疗供给不足,质量相对低下。农村公共卫生基础设施不齐全,公共卫生资源利用率低下,公共卫生医疗服务依赖于收费,农民看不起病的问题仍然比较突出。 

    2.农村公共服务供给的相对过剩。农村公共服务的供给不仅在总量上短缺,而且在结构上也失衡。具体表现为,农村公共服务供给存在两重两轻的现象:重、重。形如看得见、摸得着的公共服务,关系到地方政府官员政治利益,政府官员对此相当热衷,致使供给趋于过剩,而对一些公共服务,地方政府缺乏积极性,造成供给缺位。对于公共服务,地方政府容易说服农民进行成本分担,通过向农民摊派的方式筹集资金进行建设;而公共服务不具有竞争性排他性,农民一般没有投资的积极性,因而地方政府往往希冀上级政府的财政拨款,存在明显的等、要、靠思想。 

    (二)农村公共服务供给呈现非均衡化与非对称性 

    1.农村公共服务供给呈现非均衡化。(1)公共服务供给的城乡间非均衡化。在城市,实行的是以政府为主导的公共服务供给制度,公共服务无论从质量上还是数量上都绝对优越于农村;在农村,实行的是以乡民为主的自给自足型公共服务供给制度,农民生产、生活所需的公共产品很大程度上是由农民自己负担。(2)公共服务供给的区域间非均衡化。由于地缘差异因素,我国农村各地区的经济和社会发展不平衡。市场经济发达、乡镇企业多和财源丰裕的东南部沿海地区,政府的财政收入充足,政府能够提供较多的公共服务;而资源条件相对落后、交通不便、乡镇企业少的中西部地区,政府的财政投入不足,公共服务供给呈现短缺的现象。(3)公共服务供给的群体间非均衡化。我国公共服务还存在着受益群体的不均衡,社会弱势群体在医疗保障、社会福利及公共教育等方面受到了严重的不公正待遇。 

    2.农村公共服务供给凸显非对称性。农村公共基础设施的建设经费主要靠农民自行解决,国家仅给予适当补助,农村出现了各种各样的由农民集资、捐资搞公共基础设施建设的现象。农民要为其所享受的各种公共服务分担成本,这种服务模式凸显农民成本分担与收益分享的非对称性。近十年来,城乡投资反差逐年加大:1996—2005年由0.31下降到0.181,农村投资占总投资份额由23.3%下降到15.2%(屈群苹,2007)。从全国范围来看,2005年城乡居民收入的相对差距为3.221,绝对差距为7328元,农村居民的纳税能力明显弱于城市居民,但农村居民的相对税费负担却高于城市居民。 

    (三)农村公共服务的供给主体错位、渠道单一 

    1.农村公共服务供给主体错位,责任不清。根据公共财政理论,农村的公共服务应该由政府免费提供,对于公共服务而言,市场机制可以发挥一定的作用。但由于公共服务的基础性和外溢性特征,政府在提供公共服务时仍然应该发挥主导作用。依据公共服务覆盖范围的大小,公共服务又可分为全国性的公共服务和地方性的公共服务。一般说来,中央政府主要负担全国性的公共服务,地方政府主要负担地方性的公共服务。然而,中央政府与地方政府在农村公共服务供给的责任界定不尽合理。特别是在农村税费改革后,中央及各级地方政府实行财政包干,农村的公共产品除电网改造等大型项目外,国家把其余的农村公共产品供给的责任转交给了县乡政府,而县乡财政存在大量亏空的同时又承担了过多的公共服务职能,许多本应由中央和省级政府承担的公共产品和公共服务却由县乡基层政府承担。本应由政府提供的公共服务或由政府与农民共同负担的公共服务,却往往由乡民承担。这样,导致农村公共服务供给严重短缺,远不能满足乡民的需求。 

    2.农村公共服务供给的渠道单一,无法满足农民多样性的需求。当前农民的消费水平和消费习惯都不尽相同,对公共服务的需求呈现多样性。由于私人投资受政府政策和产权界定的影响,难以大规模进入农村公共服务供给领域。政府仍是较为单一的供给主体,同时受决策目标和资金的限制,政府提供公共服务的数量有限、质量不高,难以满足乡民对公共服务多样性、高质量的需求。正如世界银行所言:在许多国家中,基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”①正是这种单一、狭窄的供给渠道,导致农村公共服务组织结构和功能尚不完善:一方面,政府和村集体提供的公共服务严重不足;另一方面,非政府组织为农村提供的公共服务十分有限。 

    二、农村公共服务供给困境的成因解析 

    (一)城乡二元公共服务理念的长期制约 

    建国以来,我国长期实行城乡分割的二元发展模式,形成了城市和乡村不均衡的公共产品供给体制和基本制度。城市所需要的公共产品是由政府财政包揽供给,所需的资金由财政预算安排;而政府对农村所需要的公共产品提供较少,许多服务都要由农村基层负责提供,由农民承担其费用支出。结果造成区域经济发展不平衡、资源配置不合理、社会分配不公平;加之基层政府职能转变不到位,少数基层干部观念滞后、不作为,使广大农村和农民很难充分享受到公共服务的阳光。总体说来,我国农村公共服务供给呈现一种非公平公正性与非均衡化并存的态势,就是因为我国公共服务提供者长期持有这种以农补工、城市优位的非公平公正和非均衡供给理念造成的。客观地说,城乡二元供给模式在一定程度上反映了当时国家公共服务供给的价值取向和具体政策选择。 

    (二)自上而下公共服务决策体制的相对偏颇 

    长期以来,我国各级政府是农村公共服务供给的唯一合法主体,实行自上而下的公共服务决策机制,政府以行政计划替代农民意愿,以精英设计替代农民参与,忽视乡民的需求与偏好,农民在这一领域基本上失去了表达公共服务真实意愿的话语权,在一定程度上只能被动地接受。结果导致公共服务供给变成了政府生产什么,农民就消费什么;生产多少,农民就消费多少,农民的影响极为有限。自上而下公共服务供给决策机制的强制性、统一性,造成了我国农村公共服务总量不足,供给严重偏离需求,不能真实反映乡村社区内部成员的需要。事实上,政府提供什么公共服务,怎么提供,应先听取民众的意见,以民众意愿作为第一价值取向,开拓民众参与公共服务决策的渠道,让民众参与公共服务决策方案的制定,实现上情下达、下情上传,这样既能扩大政府服务的公益性影响,又是提高政府服务质量和效率的制度保证。 

    (三)政府单中心服务主体格局的缺憾 

    在传统公共服务供给模式下,我国政府同时扮演了服务的提供者、安排者和生产者三重角色,忽视了服务提供和服务生产相分离的可能性与必要性。这种供给模式不可避免地造成了严重的资源浪费、效率低下、服务成本不断提高等弊端。随着农村经济的发展、农民自主意识的增强,农民对公共服务的需求表现出多层次性、多样性;同时,公共服务具有规模效应大、资金数量投入多、周期较长等特点,这决定了由政府全面提供是不明智的,会给政府背上沉重的财政负担。事实上,政府在国家经济和社会发展中的中心地位不是靠直接提供公共服务来体现的,而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利的做法注定是要失败的,政府只能依靠市场,为市场提供条件,并通过有效的公共政策支持市场运作,这样才能实现真正的发展和繁荣,并改善人民福利。”② 

    (四)公共服务供给过程的监督机制乏力 

    我国应该通过法律法规的形式,规范和保障各级政府对农业和农村建设的投入,对于在农村中实施的公共服务的项目、内容、进程、目标及其资金保障等予以明确的规定,对于各级政府部门提供公共服务的质量与数量进行有效的监督,以实现公共服务的阳光普照农村。从监督的广度和深度来看,民众监督应该是提高政府公共服务水平的主要渠道,因为农民来自基层,更加了解基层民众的服务需求,他们在充分表达自身利益需求的基础上,通过论坛、公共质询、行政咨询等制度达成共识,为政府制定服务政策提供依据,使政府决策兼顾公民意志,确保政策能够代表公共利益。从法理角度来看,对政府公共服务进行监督是公民的权利和义务,民众监督可以克服许多问题和弊端,从而保证公共服务的高水平。可是,从实践来看,民众对于政府公共服务的监督职能仍然难以充分发挥:一方面,在于公共服务产品的难以测定,导致民众很难做出准确的判断;另一方面,最为关键的因素在于民众对于政府公共服务监督的渠道不畅通,监督的民主功能不健全。 

    (五)公共服务供给方式的制度安排不合理 

    在高度集中的计划经济体制下,农村公共服务主要依靠政府通过行政权力的运作来提供,这是一种源自于外在干预的行政权力机制,这种机制突出以政府为主体、以权力运作方式为手段的服务模式。政府不仅制定公共服务决策,而且还亲自提供或生产公共服务,政府既是裁判员,又是运动员。事实上,一个国家或地区公共服务供给能力取决于两个主要变量:一是经济能力;二是公共服务供给方式的制度安排。目前我国农村公共服务领域出现的问题,主要根源在于缺乏合理的服务供给方式的制度安排,如同美国政府再造大师奥斯本(Osborne)断言:今天我们政府失败的主要之处,不是在目的而在手段。”③“真正的问题不在于人类是否由自私的动机所左右,而在于找到一套制度,从而使人类能够根据自己的选择以及决定其普遍行为的动机,尽可能地为满足他人的需要贡献力量因此,要解决我国农村公共服务供给问题,关键在于选择恰当的公共服务的制度安排。政府除了在有限的领域内直接生产公共服务之外,更多地应该合理利用其他灵活、有效的制度安排。 

    三、农村公共服务供给困境的破解 

    (一)牢固树立公平公正与均衡供给的服务理念 

    党的十七大报告明确提出,缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化。所谓公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务,具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面内容(江明融,2006)。公共服务均等化理念体现了以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排,这应成为各级政府的执政理念。我国政府在推动各项改革时,政府理所当然要分担公众消费风险,解决不均等化问题,这也是政府的职责所在。实现基本公共服务均等化,不是强迫公众接受均等的结果,而是让公众自由选择政府提供的公共服务,即人们可以接受也可以不接受。同时,公共服务均等化也不是限定于各个区域的特定群体,而是以自由流动为基础的。因此,农村公共服务者在今后服务供给中要牢固树立公平公正和均衡供给的服务理念。 

    (二)构建自上而下自下而上双向互动的服务决策体制 

    我国要转变现行自上而下单一向度的公共服务决策机制,尽力培育自下而上的公共服务决策机制,从而实现自上而下自下而上双向互动的决策机制。政府提供的公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求,是衡量农村公共服务供给有效性的重要标准。因此,农村公共服务供给改革需要不断推进农村基层民主制度建设,完善农村公共服务投资决策程序,实现农村公共服务投资决策程序由自上而下自下而上转变,建立体现广大农民对公共服务需求意愿的需求表达机制。农村公共服务供给的决策过程应该建立在农民自身积极参与的基础之上,使农民的服务需求能够得到充分反映。逐步确立依据农民、农村的内部需求来决定公共服务投资范围和投资方向的制度,建立由内部需求决定公共服务供给的机制。此外,税费改革过程中,农村公益事业筹资一事一议制度的实施,也是农民正确表达公共服务需求意愿的一种切实有效的方法。因此,变革自上而下的供给体制,建立自下而上的新供给制度更能体现农民的真实需求,使农村公共服务的供给更有效。 

    (三)营造政府、非政府组织、市场与农民四位一体的服务主体体系 

    我国政府应该将服务的提供(或称安排)职能与生产职能分离,通过各种制度安排让非政府组织、私人部门和市民集体共同参与公共服务的供给,完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制。在以政府为主导的框架内,充分发挥市场、社会的力量,形成公共服务供给主体多元化的格局,最终形成政府、非政府组织、市场与公民组织四位一体的服务主体体系。在四位一体的服务主体格局中,应该着力厘定和划分彼此之间的服务职能与服务范围。(1)政府部门。公共安全、生态保护、基础教育和公共卫生服务等公共服务的供给,属于市场失灵或市场不能有效配置资源的领域,应由中央和省级政府来直接提供;地方政府主要负责提供那些与本地区的农业、农村和乡民相关的公共物品,如区域性的道路交通、农田水利建设等。(2)非政府部门。农村各种非政府组织也是农村公共服务提供主体之一,他们可以提供收益界限清晰、可以排他性收费的公共服务,起到协助政府推动公众福利、社会保障、文化教育、科学技术、文艺体育、环境保护等方面的作用。非政府组织弥补了市场和政府各自的不足。(3)私人部门。私人部门可以促进竞争,提高服务效率;有利于解决农村基础性项目的资金短缺;有利于扩大农村公共服务品种,繁荣农村科技文化等事业。私人部门可提供一些产权归属明确、能够市场化运作和排他性收费的公共服务,如小型水利设施建设、用水、煤气等问题。(4)村民组织。村民组织可以提供村落范围内的公共产品和服务,如村内道路维护、水利维修或与村民生产、生活密切相关的产品和服务。 

    (四)建立健全对农村公共服务供给过程的监督制度 

    在农村公共服务供给过程中,建立健全农民监督服务提供者提供服务的制度和渠道至关重要。通过强化对公共服务供给的监督,杜绝权力腐败行为,防止服务供给不到位、不合理现象的发生。首先,加强对公共服务决策机制的监督,完善决策的监督制度,明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。其次,规范服务问责制的操作程序,加大社会透明度,完善社情民意沟通渠道,扩大公众在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权。再次,完善政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度,健全政府公共服务绩效管理和评估体系,强化各级政府公共服务的责任,形成科学的公共服务分工。最后,建立一套系统的考评体系和量化指标,对地方政府的公共服务的经济社会效益进行考察和评价。如对于重大的基础设施建设,要从项目的立项审查、项目的跟踪督办直至项目的验收考核进行全程的监督管理,对达不到考评体系的人员要追究行政责任甚至法律责任,同时增加公共资源使用的透明度,定期将收支情况公之于众。 

    (五)优化农村公共服务供给方式的制度安排 

    20世纪80年代以来,随着对公共服务生产职能与安排职能的区分共识,农村公共服务供给的项目化、市场化和简单化催生了多样化的供给方式,如合同外包、特许经营等。美国公共服务市场化大师E·s·萨瓦斯(周志忍译,2002)认为,政府在提供公共产品和服务可以采取以下不同的市场分权策略,包括政府服务、政府出售、政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、自由市场、志愿服务和自我服务等形式。它们基本上涵盖了现有的服务供给方式。我国学者杨宏山认为,诸如社会保障制度、义务教育制度、公共卫生和医疗救助制度等纯公共服务是属于政府提供的底线公共服务,底线公共服务是维护人的尊严与促进社会合作的基础性公共服务,这些服务应该由政府通过直接供给的方式提供,这是政府的份内责任。而一些准公共服务,诸如用水、煤气、交通等则可以通过使用者付费制、合同外包等方式,由市场或者乡民集体来供给。在农村公共服务供给过程中到底采取哪一种或者哪几种服务供给方式,关键取决于具体公共服务的性质与特征。从国内外公共服务供给的实践经验来看,绝大部分国家更加推崇多元供给方式,其核心是将原来由政府直接从事生产和供给的服务分散交由企业、非营利组织甚至个人和政府共同承担,从而构成一个多元、混合、高效的供给体制。

     

        文章来源:《改革与战略》

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