农村集体土地被征收后,补偿款和其他利益如何分配,是关系农民能否过上“不低于原有生活水平”的关键问题,也是矛盾发生的主因。近年来,南方农村报就征地后利益谁来分、分给谁、怎么分,长远利益和眼前利益的矛盾如何处理,分完后村民和村庄如何发展等问题多次进行报道,力图寻找解决良策。
记者调查发现,无论专家学者,还是被征地村民、参与征地工作的官员,主流的观点都认为,解决这一系列问题的关键在于充分尊重村民意愿和自主权,并且须以法律和制度来保障这一权利。不少学者认为,这是征地制度改革的方向。
擅权
村官擅自做主遭抨击
在分配征地款、集体留用地开发等过程中,出现了村官挪用、贪污征地款,利益分配不合理等诸多问题。
尽管激烈冲突早已成为记忆,但佛山市顺德区龙江镇左滩村部分村民,对半年前发生在村里的一场让这个平静的村庄深陷冲突和分裂之中的土地争议还是难以忘怀。
2012年6月25日,为了协调左滩村一块土地的使用问题,龙江镇政府组织在左滩村委会召开村股东会议。会上,部分村民情绪激动,会议受到干扰无法按议程正常进行。随后,现场200多名村民将试图离开的村委会主任和一名副主任堵在一辆中巴车内,直到9个多小时后公安机关赶来相助,两人才得以脱身。
“村民之所以这样做,是因为村委会未经村民同意,私自将村里一块集体留用地卖掉了。”左滩村村民贺志文告诉南方农村报记者,村民对村委会的处置方式强烈不满。
2012年6月7日,有左滩村民在顺德区发展规划和统计局官方网站上发现一则题为《关于左滩商业办公楼项目立项前公示》的消息。该消息称,佛山市尚基置业投资有限公司计划从今年11月开始,分三期在该村108亩土地上建一栋商业办公楼,该工程总投入超过2.7亿元,公示时间为5个工作日。
贺志文说,村民一查才发现这块108亩的农地早在几年前就被批准为该村的“集体建设用地”(即国家征收农村集体土地后,按实际征收土地面积的一定比例,作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地)。2006年11月21日被村委会“租”给了一个私人老板,租赁期限为50年,“租出去的时候,并没有召开村民代表大会和股东大会讨论。”
这一系列发现让部分村民心生疑惑,再加上只有5个工作日的“公示时间”,更让他们感到时间紧迫。于是,部分村民自发到左滩村委会和龙江镇府“讨要说法”,但一直得不到满意的答复,直至本文开头一幕的发生。
左滩村的问题,实际上是当前部分农村征地后利益分配问题的典型。广东省社科院区域竞争力研究中心主任丁力认为,在分配征地款、集体留用地开发等过程中,村官挪用、贪污征地款,利益分配不合理等问题层出不穷。这一方面是因为村务不公开,村干部缺乏监督;另一方面则是由于在利益分配过程中,村民参与不足,村民意见无法得到充分尊重。
安置
安置机制存在不足
对于很多农民来说,失地也意味着失业,生活没了依靠,生计就成了问题。这一普遍存在的问题使得征地安置问题显得尤为重要。
“村里的地差不多被征完了,很多村民‘失业’了。”2012年10月20日,清远市清新县山塘镇低地村委会村民张先生告诉记者,自己当了几十年农民,但自从3年前家里最后一块土地被征收,2年前用完那笔数目不大的征地款后,就只能靠打零工维持家庭基本生活。
张先生的经历并非个案。
2009年11月19日,茂名市财×新城小区大门右侧一间尚未装修的店铺里,几位妇女围坐在一起打扑克,还不时地扫一眼门前的大路——这条路是所有装修材料通向小区的必经之路。
“那些就是‘楼霸’。”财×新城业主廖女士指了指打扑克的几位妇女,轻声告诉记者,该小区就是用她们村的地建起来的,由于土地被征收,这些村民失去生计,便依靠强行帮小区业主搞“搬运”赚点生活费。实际上,他们收费标准远高于市场价,而且有些东西业主根本不用村民搬运。
目前,对于很多农民来说,失地也意味着失业,生活没了依靠,生计就成了问题。这一普遍存在的问题使得征地后的安置问题显得尤为重要。
据统计,广东省失地农民约有300万人,其中很多人在花完征地款后“脱富返贫”。为了安置好失地农民,广东省将他们纳入社会养老保障体系。同时,采取解决就业、留地发展等方式解决农民失地后的生计问题。
丁力认为,合理解决失地农民的安置问题,是征地利益分配机制中最重要的部分,这不仅需要政府解决好社保、培训就业,也要农民改变观念,不做“主动失业”的“食利”者,用好征地款和留用地,自谋发展新路。
规矩
法律法规缺失横生纠纷
征地收益分配纠纷主要是因为目前的法律法规的空白,政策上也没有相关规定。
事实上,现阶段法律法规不健全,也是征地安置产生诸多问题的根源之一。
2011年6月初的一天上午,揭阳某村一块120亩的土地上,出现了令路人驻足的一幕:东边,十几个人正抬着菩萨举行“拜地神”奠基仪式;西边,另一群人也在举行相同活动。当仪式进行到一半时,双方爆发了冲突。
该村一村民告诉记者,当天搞奠基仪式的两批人,一是该村第一村小组组织的村民,另一批是某房地产开发公司组织的村民。
据村民介绍,围绕这块土地的开发,村委会引进了前述房地产公司,第一村小组引进了另一家公司,二者给这块地的报价相差超亿元。村委会虽然承认这块地属于第一村小组,但认为如何开发需要村集体来决定,而第一村小组却认为,既然这块土地属于村小组,那么如何开发应该自己来做主。
对于该村的问题,一位长期从事“三农”研究的专家指出,虽然土地属于村小组,但村小组并不是独立法人,土地开发应在村委会的监督指导下进行,至于收益如何分配则应充分尊重村小组的意见。其认为,出现类似纠纷主要是因为目前的法律法规的空白,政策上也没有相关规定。
分配
尊重村民意愿是基础
面对征地中利益分配的诸多问题,不同的村庄采取了不同的解决方式,有的村庄发生了剧烈的冲突,有的村庄却得到合理解决。不同结局的最重要因素,关键在于是否尊重村民的意愿和自主权。
2009年,因为修建江肇高速公路,佛山市高明区杨和镇河东居委会独洲村获得了一笔空前巨大的征地款。然而,由于在分配方案上发生了分歧,部分村民发起了罢免村官程序。
一位知情村民介绍,300多人的独洲村存在部分非农业户口,村小组以“都是独洲户口”为由,主张所有村民享受同样待遇,而部分村民则以“农业户口要承担相应责任”为由,主张农业户口领取全额补偿,非农户口则领取一半。双方协商无果,最后部分村民决定联名罢免村官。
与独洲村围绕利益分配发生矛盾不同,连州市高车墩村采取了不同的处理方式,获得了村民认同。
2007年,连州市修建环城路征用高车墩村80亩土地,征地补偿款达107万元。如何使用这笔巨款,成为高车墩村干部群众热议的话题。
村干部欧阳移旺认为:“土地是集体的,土地福利要使每个村民受益。”他说。近几年,周边不少村庄都有征地,征地款分掉后,不少村民很快就花掉了,征地款既没让集体办成事,也没让村民真正富起来。于是,他倡议把这笔资金用于村庄建设。他的建议受到了大家的拥护,最后支付给被征地农户的资金是37万元,而留在集体账户的资金为70万元。
为了用好这笔钱,村里做的第一件事就是完善财务公开制度,并定时在村中张榜公布账目,还规定若要提取集体账户资金,须全体村干部盖章。
在完善监管制度的前提下,该村2008年投入13万元把1.5公里的泥路修筑成6米宽的水泥路,将全村巷道硬底化;2009年投入15万元新建篮球场、水埠头;2010年投入15万元新建一个1000平方米的公园,还装修了文化室;2011年投入4万元搞了三面光水渠800米,200多亩农田受益。连续的建设,让村里面貌焕然一新,给村民生产生活提供了更好的条件。
对比独洲村和高车墩村处置征地款的作法,广东社科院丁力教授指出,征地补偿款的处置问题很复杂,要解决目前出现的诸多问题,出台任何措施都必须“充分尊重村民的意愿”。
征地收益的分配应尊重农民意愿,由农民自主决定而不是由政府操刀。 □CFP 供图
■ 对话专家
广东省社科院区域竞争力研究中心主任丁力——
征地收益分配
应有明确规定
南农:在征地利益分配环节,当前主要存在哪些问题?
丁力:我认为主要存在三类问题,一是征地款发放的问题,如有些地方出现的村干部贪污、挪用征地款等;二是征地后安置的问题,如有些地方失地农民生活得不到保障;三是集体留用地开发利用的问题,如有些地方在土地被征收后集体留用地迟迟无法到位,或者到位后在开发中产生种种矛盾等。
南农:您认为产生这些问题的原因是什么?
丁力:有很多方面的原因,但概括来说,我认为主要是政策方面的原因和执行方面的原因。政策方面,当前征地条例存在很多缺陷,如征地补偿标准过低、征地程序不规范、征地法律法规不健全等,这是带来各种问题的主要原因;执行方面,征地后利益分配过程中,普遍存在着缺乏监督、缺乏民主参与的问题。
南农:怎样才能促进征地利益的合理分配?
丁力:首先,中央和地方要从立法上进行明确规范。征地利益应该如何分配,涉及到村集体与村小组的纠纷究竟是村集体多分一点还是村小组多一点,应该有明确的规定。其次,要发挥监督部门的作用,加强对征地款分配的监管。再次,我认为最重要的是要充分尊重村民的意愿,在征地后利益分配、土地开发等方面,充分发挥农村民主决策、民主监督机制的作用,避免或解决各种矛盾。
■ 报道回望
征地款分配由村民大会决定
南方农村报2009年4月21日报道了佛山高明区独洲村农业户口村民反对非农户口村民享同等待遇,要求罢免村官一事。当地政府以罢免理由不成立为由否决了村民的要求。
对此,广东省农业厅一官员认为,“这类矛盾应按照村民自治的办法来解决,要充分尊重村民的意愿。”根据《广东省农村集体经济组织管理规定》有关规定,农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项,必须提交成员大会讨论决定。像独洲村这样未成立集体经济组织的村庄,应按照村民自治的办法,首先将分配方案提交相应的理事会进行表决,再召开村民会议进行投票表决。
■ 制度改革猜想
农民和土地
同步城市化
联系这次集体土地征收补偿条例的出台,北京大学法学院教授王锡锌表示,未来土地制度分配的趋势,是不单单给农民补偿现金,更要让失地农民有保障,让农民与土地一起实现城市化。
王锡锌表示,土地征收补偿制度修改,有两个基本的原则必须遵守。首先,要保证被征地的农民生活水平不下降,有发展。其次,要通过机制反映出来对农民倾斜利益。“未来土地的城市化应该与农民的城市化同步。因为土地对农民来说不光是一种资源,还是一种生产资料,还有社保功能,要考虑解决农民失去土地之后的培训、就业、社保等,不能在征地后,将所有人员安置问题甩给社会。”
中国社科院研究员党国英也认为,征地收益分配,不可避免涉及失地农民的社会保障问题。政府一定要拿出部分征地收益给失地农民上保险,也要将就业安置等问题通盘考虑,把征地“红利”更多让给农民。