•     土地是农民的命根子。在工业化、城镇化的浪潮下,农民却不得不一次又一次面对失地之痛。一次性“打发”的单纯经济补偿征地模式,使得农民无法公平分享土地资本化后的升值收益,实际上被甩出了工业化、城镇化的进程。这种看得见的不公,引起农民普遍不满,诱发很多矛盾。
        近年来,不少地方改变了“一锤子”买卖的做法,找到了一些让农民持久合理地分享土地增值收益的办法,比如土地入股、留用地等。这些征地安置补偿方式尽管还不成熟,却代表今后征地制度变革的一个方向。
    土地入股,村民欢心
        与以往一般征地模式中征地方与农民零和博弈的利益关系不同,鱼梁坑村的土地征用找到了一条征地方与农民“双赢”的利益共生途径——土地入股。这种在当地首创的方式得到了阳春市和河赶镇官方的大力支持,也曾一度引起媒体关注。
      2005年,阳春市河跋镇凌霄村委会鱼梁坑村90余亩土地在凌霄岩景区扩建中被征用。自己的土地会不会成为景区扩建的廉价牺牲品?村民们开始时充满担忧和怀疑,但是最终的结果却是皆大欢喜。
      “这回,咱们不用一次性卖地,用土地入股搞旅游,甜头大着呢。”鱼梁坑村村民小组长雷天福兴奋地说。
      与以往一般征地模式中征地方与农民零和博弈的利益关系不同,鱼梁坑村的土地征用找到了一条征地方与农民“双赢”的利益共生途径——土地入股。这种在当地首创的方式得到了阳春市和河跋镇官方的大力支持,也曾一度引起媒体关注。
      按照协议,鱼梁坑村将毗邻凌霄岩景区的90多亩土地集体入股,土地入股期限50年。
      协议规定,玛琪公司从2005年6月起,从凌霄岩景区门票收入中,每张门票收益提取1.5元给鱼梁坑村,再由村集体分配给村民。每年门票总体分成不足13万元的,按13万元支付给鱼梁坑村;实际门票分成收入超过13万元的,按实际款项支付。
      土地入股仅半年,由玛琪公司支付的门票“红利”即达到了13.6万元,村民们开始尝到了土地入股换来的甜头。
      实践证明,土地入股的方式广受欢迎。2006年,在东源县仙塘镇徐洞村富民工业园的建设过程中,徐洞村委会就选择了土地入股的征地补偿方式。
      2005年,长年在外经商的杜贵平当选为徐洞村村主任。上任伊始,苦于村庄没什么资源可供开发利用的杜贵平发现上届班子留下一个村级工业园获批的文件。
      “因为没有钱,这个工业园一直没建起来。”杜贵平表示,眼看着3年的建设期限就要到期了,如果不尽早建设起来,文件就过期了。
      “尽管政府批给了我们30万平方米地皮,但是具体征地却必须由我们自己来做。”工业园经理杜爱民反映,最后村委新班子选择了土地入股的方式,通过农民入股的方式来征收土地。
      “当时我们的想法就是,土地是徐洞村的,入股也只是给徐洞村民,没有给外人,这样利益还是在村民手中。”杜贵平表示,之前就听说过东莞、深圳等地征地过程中有土地入股的方式,就借鉴了过来。他说,这么做一是为了村庄利益不外流,二是因为当时建立工业园确实比较缺钱。
    “把土地集中起来,搞一个工业园,这是好事,大家自然都很支持。”尽管目前工业园发展中遇到了很多问题,一位对现状不满的村民仍然如此评价当初的征地补偿方式。
    留用地
    各地开花
      留用地政策在全国各地征地中的广泛推行证明,这一政策受到被征地农民和征地方的欢迎,有利于实现农民长久分享土地资本化后升值的收益。
      从今年开始,顺德征地留用地指标折算货币方式补偿的,补偿标准按30万元/亩执行,同时还可以选择折算等价物业。这是《关于进一步规范顺德区征地留用地实施办法的意见》实施后,顺德区农民将得到的一大实惠。
      在单纯的经济补偿方式不能满足农民需求的背景下,广东省在2010年出台了《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》第一条表明出台的出发点是“为深入推进征地制度改革,多方式妥善安置被征地农民……”
      《办法》所称的征收农村集体经济组织土地所需的留用地(下称留用地),是指国家征收农村集体土地后,按实际征收土地面积的一定比例,作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%至15%安排。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。这一办法的出台意味着广东在全省推广留用地的做法,肯定了留用地对改善被征地农民境遇的作用。
      留用地制度并非广东省首创,早在1999年浙江省杭州市就开始尝试留用地政策。在鼓励招商引资政策的带动下,杭州市留用地的发展曾经一度创造辉煌。2012年8月27日,杭州市主城区珊瑚沙村的一块留用地拍出了8.3亿元,这可能创下农村留用地的一个记录。
      今年,海南省也出台征地安置留用地管理办法规定,“按征收土地面积的一定比例安排给被征地农村集体经济组织,用于保障被征地农民生产生活的建设用地”。
    留用地政策在全国各地征地中的广泛推行证明,这一政策受到被征地农民和征地方的欢迎,有利于实现农民长久分享土地资本化后升值的收益。
    分享收益,面临瓶颈
        与单一的经济补偿相比,土地入股和留用地政策都适当照顾了被征地农民的长远利益,同时也给农民提供了一个多样化的选择机会。而只有多样化的可供选择模式,才能最大程度地避免农民的利益受损。
      除了留用地外,各地探索实现农民分享土地增值收益的方式还有很多,这无疑是一个好趋势。但这些方式普遍存在难持续、难推广的问题,需要继续改进。
      以广东的土地入股为例,上世纪90年代,土地入股的“南海模式”引起外界关注后,很快在珠三角地区推开。但是,二十年左右的时间里,广东的土地入股模式还是主要局限在珠三角范围内,而且还面临利用效率不高,增值面临上升瓶颈的问题。
      “征地安置补偿政策一般都是县政府作出的,我们很少去探索什么模式。”粤北地区某县国土局负责人表示。而实际上,相对于没有话语权的经济补偿而言,农民倒是乐意选择土地入股的方式。遗憾的是,政府并没有给予他们这种选择的机会。
      阳春市凌霄岩风景区扩建过程中一开始采用了土地入股模式,曾引来周围农民的艳羡。
    数年之后,在凌霄村的凌霄岩、石巷、木碌迳、老屋墩几个自然村的征地中,村民也纷纷要求土地入股,但是政府仅同意以被征地的10%按比例入股,这引起当地群众的强烈不满。
      土地入股之后,也并非一劳永逸。因为股份制后期的运作一旦出现管理漏洞,常常面临一些纷争。《中国改革》记者2008年调查发现,在辉煌的背后,土地入股制度开始遭遇种种问题,农民要求退股的声音越来越大。
      同样,东源县徐洞村工业园在实施土地入股后,因管理不善,一度遭到很多村民的抱怨和质疑。工业园经理杜爱民解释,主要是因为工业园董事长由村委会主任兼任,不仅存在董事长因村委换届导致人选不稳定的问题,而且村委会由于欠账,还经常拿工业园的利润去填窟窿。
      “工业园建好后的确没能按照我们最初设想的那样顺利运行,但我仍觉得土地入股的理念是好的,毕竟土地还在农民手里。”现任村主任杜贵平说。
      不过,土地入股也并不是适合所有项目。2006年1月22日,广东省交通厅原本拟在韶关至江西赣州、东莞至惠州高速公路(东莞段)进行土地入股试点。但对被征地农民进行的民意测验结果表明,58%的村民不接受“土地入股”,试点工作只好放弃。
      留用地在实际利用中同样也存在种种问题——留用地指标被村干部擅自买卖、留用地偏远难以开发等问题时有发生。另外,在发达地区,留用地承诺兑现难也是常有的事。曾有媒体报道,广州农村土地征用留用地历史欠账有75%未兑现。
    不论如何,问题并不能掩盖探索的积极意义。相比单一的经济补偿而言,土地入股和留用地政策都适当照顾了被征地农民的长远利益,同时也给农民提供了一个多样化的选择机会。而只有多样化的可供选择模式,才能最大程度地避免农民的利益受损。
    ■专家评点
    农民自愿
    方能公平
      著名三农专家、中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英表示,农村集体土地被征收之后,一般都是被用作建设用地,这就产生了土地增值的归属问题。征用农民的土地所产生的级差收益应该归农民,还是归政府,成为一个有很大争议的问题。
      他说,任何公正性都是相对的,只要交易双方当时是自愿的,里面没有强制因素,这种交易就是公平的。因此,土地征收不论方式如何变化,都应该遵守市场定价的原则,允许讨价还价,双方自愿交易。
      党国英认为,不论是土地入股,还是留用地政策,其实都可看做交易的一个条件,“关键还是把选择权交给农民,让他自己去选择,这样在自愿的、多样化选择前提下,土地征收后不论是升值还是贬值,双方都没有意见。”
    ■制度改革猜想
    农民分享
    增值收益
      有专家指出,此次集体土地征收补偿条例或将大幅提高征地补偿款,“应该会提高到现在补偿值的至少10倍”,但一次性提高征地补偿并不能从根本上解决问题。在失去赖以生存的土地资源,又缺乏其他基本生存技能的情况下,农民依旧面临坐吃山空的问题。同时,转型农民创业的成本和风险也在悄然增加,一旦盲目投资创业失败,很难从头再来。
      国务院发展研究中心农村部部长徐小青说,在现行征地制度下,农民被排斥在土地增值收益分配体系之外,无法公平分享土地资本化后的升值收益。
      因此,让农民分享土地增值的收益,分享土地资本化的红利成为学界的共识。
      “农民失去了土地之后,如果没有别的劳动技能,单靠比较低的补偿,生活难以为继。”中央党校教授谢春涛认为,怎么样使农民在征地过程中获得更多收益是今后政策要关注的问题。
      中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田说,必须改变“一锤子”买卖的思维,让农民持久合理地分享土地增值收益。
    ■报道回望
    农民抗议
    不让入股
      2009年12月24日,南方农村报报道了清远飞来湖建设征地问题。此次征地,每亩补偿不超过6万元,加上其他支出成本不过每亩28万元,而其市场价高达每亩200万。也就是说,每亩土地将为政府带来近170万元的纯收益。由于农民无法没有享受到土地增值的收益,在飞来湖项目动工之际,上百村民前往工地抗议。
    2012年6月26日,南方农村报报道了,五一长假期间连南县三排镇“千年瑶寨”风景区的南岗村村民在入股景区要求得不到回复的情况下,堵住景区门口,致使游客和车辆无法出入的事件。当天,当地以涉嫌“妨碍公共秩序”等拘留了数名村民。

  • 责任编辑:zhujingtao
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