[摘要]工业化高速扩张不仅为高速工业化村带来了人口、资金、信息、产业等要素,也带来了各类社会问题。这些社会问题的本质是在高速工业化发展过程中,利益需求与利益回应之间的断裂。随着市场化和城市化的深度推进,中国农村问题必须有根本解决的长久之计。我们要迈向这样的城市化道路:土地产权清晰化;传统产业升级为现代产业,农民进入现代产业就业体系;农村隐形公共财政公开化,农村公共服务市政化。
[关键词]高速工业化村 社会管理 农村管理体制 公共服务
2011年,受有关部门委托,笔者与团队成员对身处南部经济发达省份的W村有关社会问题进行了调查。我们希望通过此项调查,了解高速工业化地区村级社会管理存在的问题,分析其问题症结;在此基础上,以W村为案例,对类似高速工业化村的村级社会管理工作提出针对性建议,构建可行的社会管理模式。
需求与匮乏:W村存在的社会问题
对W村来说,其工业化程度的高速扩张不仅带来了人口、资金、信息、产业等要素,也带来了各类社会问题。结合调查结果,我们将W村存在的社会问题归结为“五个匮乏”。
治安状况不佳,居民安全感偏低。数据表明,超过20%的居民对治安表示不满意。与个人生活比较,居民对治安表示不满的比例要高很多。从纵向比较来看,多半的居民认为治安状况在近一两年来并没有变化,部分居民甚至认为更差了。调查也表明,几乎所有居民都曾遇到过各类治安问题。遇到最多的依次是入屋盗窃、抢劫抢夺、汽车摩托车被盗,赌博、诈骗、公共场所扒窃,黑社会犯罪也有一定比例。居民反映,110有时打不通,即使打通了,警察也要半个小时才赶到出事地点,觉得“警察也信不过了”。
基础设施破败,社区环境质量不高。一是市政道路通行能力较差。人行道普遍设置简陋,极少路段铺设人行道砖,部分道路甚至未设置人行道,人车分流效果较差。二是排水系统设计落后。W村的排水系统均为雨污合流设计,部分道路两侧设置排水沟,沿线检查井均为水泥混凝土盖,已无法正常使用。三是道路配套设施不完善。在市政管理所普查的28条道路中,均未设置消防设施。除W村大道等设置绿化带外,其余道路均未设置绿化带。四是许多公共设备没有得到有效维护。例如路灯,很多已经坏掉;垃圾箱被破坏,没有得到有效的修理;垃圾堆在路旁许久,也没有得到及时清理。另一个更重要的问题是文化设施缺乏,比如公园、体育设施、图书馆、电影院等,居民业余生活单调。
正规就业机会不多,外来务工人员二代多成游民。W村产业以牛仔纺织业为主,这种单一的产业结构所带来的问题是:其一,行业利润普遍偏低,就业机会不稳定。比如,由于整体经济形势不好,2011年初迄今,W村所在镇的牛仔裤生产线停工了一半,大大减少了本地就业机会。其二,由于行业利润低,企业主会尽量在工资以及福利待遇方面降低成本,导致企业雇员不稳定。其三,现有就业主力军——外来务工人员二代——大多有父母支持,不愿意从事辛苦工作,因此倾向于不正规就业,成为“打散工族”,并变成某种意义上的游民。其四,年轻的外来务工人员二代无人看管,很容易受外界诱惑并参与各类聚众滋事事件。
本地人与外地人沟通不足,彼此隔阂。W村有7000本地人,50000外地人,属于典型的人口倒挂村。调查显示,W村有近一半的人认为本地人与外地人“关系不好”,造成此现象的一个原因在于本地人与外地人互动不足。外地人基本上在厂房工作,作息时间的不确定导致其不便其与他人交流,他们与本地人为数不多的交流多发生在收租等经营性场合,较少私人互动。另一个原因在于外地人存在的相对剥夺感。这种剥夺感首先体现在收入以及收入渠道的差异性上。比如外地人一般在工厂打工获得偏低收入,而本地人则通常通过收租而获得较高利润。其次还体现在村庄有关设施与服务使用的差异性上。比如,村里的菜市场铺位,本地人免费使用,外地人则需缴纳一定费用才可以使用。在这种情况下,外地人大多对W村没有归属感,甚至多有埋怨。
政社互动少,居民对政府信任度偏低。在W村,居民与政府打交道机会较少。一方面,较多公共服务职能都是由村来完成(比如通过联防队),在村里的职能部门较少;除了工商、计生、警察等部门,居民在日常生活中很少与其他政府部门接触,而这些部门也经常是“有事或收费才上门”、居民对他们通常能躲则躲。另一方面,政府与居民的日常性协商机制、居民的参与机制也较缺乏,居民对政府信任度普遍偏低,潜存不满。
发展与断裂:W村社会问题症结
W村各类社会问题的本质是:在高速工业化发展过程中,利益需求与利益回应之间的断裂。本文将这种断裂具体归纳为:
村民自治与农村传统秩序之间的断裂。农村实行村民自治,是一件具有深远意义的大事。但是作为全新的、基于现代民主理念的一种制度安排,村民自治与固有的农村传统秩序衔接仓促。我国传统农村社会,由宗法关系、宗教关系和财产关系确定了社会认同纽带,形成了一定权威结构。而在1949年后,农村社会秩序本质上是一种通过外部强制力来进行的秩序维护模式。1998年实行村民自治之后,要在很短的时间内将这种模式转变为以农民的现代民主意识为基础的村民自治模式,显然是困难的。如果农村没有做好准备,就会产生各种秩序失范。一方面,由于公共权力在农村后退,村民自治组织的权威通常要花很长时间才能建立,于是村民自治在为农村发展增加活力的同时,也打开了一个“潘多拉盒子”,农村各种力量(宗族的、地下组织的,等等)开始粉墨登场。另一方面,在有限的农村资源分配中,各种力量很可能会基于各自立场而展开博弈。在这种博弈中,如果没有建立权威核心的话,农村很可能会陷入失管状态;或者如果建立了有效的权威核心,而这种权威没有得到有效监管的话,也会产生大量自治权异化问题,无法做到“集体事务共同解决、集体资源共同分配、发展成果共同分享”,进而引发冲突。
而就W村来说,还有另一个问题。那就是,基于村民自治的制度设计,只有具有村民身份的人才能参与W村政治生活,这就限制了外地人利益诉求的表达渠道,滋生相对剥夺感。一旦这些无法表达的利益诉求积压到一定程度,就会带来不可预见的社会冲突。
公共服务供给与公共服务需求之间的断裂。村民自治本质上是一种权利自治,它是指村民在合法权利范围内对特定集体事务进行自我管理,但并非对村庄所有事务进行自我管理。但在实践层面上,村民自治一般会被误读为在村范围内的所有事务都归村来管理,比如各项公共服务也是由村来供给,与政府无关。这种公共服务供给模式在传统农村可能并无问题,但在高速工业化村,比如W村,其人口规模已超过了一个中等城市,就可能会导致大问题。
一方面,政府每年在W村获取超过6000万元的税收收入,而W村的各项公共服务投入却基本上由村来统筹。具体社会管理项目,比如综治维稳、出租屋管理,基本上是依靠村来完成。另一方面,村资源的有限,决定了其能提供的公共服务也有限。W村几乎没有集体企业,全村3000多亩土地只有500多亩有租金收入,根本无力承担庞大的公共服务费用。其一,国家层面众多公共服务依照户籍配置,这意味着W村多数人群被排除在公共服务体系之外,特别是教育、医疗等与生活质量直接相关的公共服务;其二,由于W村要以7000人的收入去管理近50000人的外地人口,其首要问题便是如何分担管理成本,向管理对象(主要是外地人)收取管理费用便成必然。于是,外地人不但无法获得均等公共服务,而且还要被收取很多费用,这些费用收取过后没有透明公开,外地人积怨甚深。
农村管理体制与社会管理任务之间的断裂。在高速工业化过程中,W村积累的社会管理任务越来越多。但是,与其他公共服务供给一样,其社会管理职能仍然是由村委会来承担,具体为:政府职能部门空转,社会管理主要依靠村委会来进行,而村委会则依靠W村治安队来代行大部分政府职能。W村治安队原有职能为治安、防洪、防火,后来逐渐承担了包括车管、城管以及部分的出租屋管理工作等各项不同职能。
政府是公权的代表,村委会是自治权的代表。前者代表所有居民利益,后者代表村民利益。但在这种管理体制下,政府实质上将公权代表的责任让渡给了只是代表村民利益的村委会。当这种让渡没有足够的合法性或被滥用的时候,冲突就可能发生。在调查中,凶、坏、土匪、粗暴管理成为W村外地人形容治安队的常用词。
社会管理手段与社会管理压力之间的断裂。由于自身资源有限,W村也并不存在专业化管理队伍和执法队伍,其管理手段落后,基本上只能进行事项应付性管理,缺乏针对问题而展开的管理制度设计,很多事情只能“头痛医头,脚痛医脚”。调查中发现,W村很多关于管理工作的基础性数据都没有收集,例如出租屋状况、外来人口居住证(暂住证)状况、工商企业经营牌照等等。
由于这些基本的统计工作没有做好,缺乏管理的基础性条件,管理无的放矢,在某种意义上导致整个W村悬空,如同定时炸药桶。
有序与善治:W村社会管理新模式
W村的问题虽然发生在W村,但其症结与解决都不只是W村的问题。我们希望在调研基础上,一方面从症结上通盘考虑,探寻解决W村社会管理问题的关键,另一方面试图找到一些突破口,通过点、线改革带动整体,创建新的社会管理模式,弥合社会断裂,实现高速工业化村社会管理从无序走向有序,从有序走向良序,达成善治。
实现管理理念的深刻转变。一要正确认识农村问题的本质。高速工业化村诸多问题的渊源都来自二元公共服务供给导致的社会隔离。政府行为的基本逻辑应该是:基于公民纳税行为,给公民提供尽可能多而好的公共服务,而这些服务的获得仅与公民身份相关。但是中国农村问题关键在于,建国之初由于生产资料极度匮乏,我国用户籍制度将公共服务供给划分成了两种制度安排:一是与城市土地国家所有相匹配的、针对城镇居民的公共财政型公共服务供给制度,二是与农村土地集体所有相匹配的、针对农村村民的个人支出型或集体支出型公共服务供给制度。个人支出型是指农村的一些公共服务要通过农民自身收入来解决,比如通过个人储蓄来养老;集体支出型是指农村的一些公共服务要通过村集体经济收入来解决,比如建立村治安队。无论是个人收入型还是集体收入型,都意味着农村多数被隔离在公共财政型公共服务供给制度之外。在此情况下,如果村庄资源有限,则必定无法满足农村发展所需要的各类公共服务。对于W村这样的人口倒挂村来说,这不但会导致农民所获公共服务与城镇居民的差异,更会导致本地居民与外地居民所获公共服务的较大差异,并在这些村衍生出经济隔离、社会隔离乃至文化隔离。
二要正确认识农村发展的本质。农村发展的本质,是消除城乡公共服务差异并进一步消除城乡经济隔离、社会隔离和文化隔离。因此,农村发展程度的首要标准,也是城乡公共服务差异的消弭。基于这一观念,保证居住在特定农村区域范围内的居民的基本公共服务,是农村发展的最重要目标,而所谓农村社会稳定、农村经济发展都是发展的手段而不是发展的目标。
三要正确认识农村社会冲突的本质。农村社会冲突的本质是农村不同群体的利益差异,所以社会冲突是一种常态的社会现象。对实际工作来说,重要的不是是否存在冲突,而是能否将这些冲突纳入制度化调节范畴。与此相关,农村社会稳定也不是指没有人发表不同意见、没有人上访、没有人闹事,而是通过一定的法律、制度将冲突控制在合理的范围之内。只有对社会冲突有这样的认识,才不会将所有的社会冲突视为洪水猛兽,才不会给农村社会管理工作带来不必要的压力,不会随意贴上扰乱秩序的标签,也才能更加理性地分析和解决农村尤其是经济先行发展地区的农村在发展过程中的各类冲突。
搭建农村公共事务分类管理框架。一要清晰区分农村不同类型的公共事务。在某种意义上,中国农村已经变成“村庄国家”,尤其是在高速工业化地区的农村,村庄内部存在着异常繁多的公共事务。理顺这些事务的关系,并将其科学分类,是再造农村管理体制的第一步。农村公共事务可以划分为三大类,即经济事务、社会事务和行政事务。
经济事务主要是指农村集体经济发展事务。行政事务是指中央到镇街政层层下达的法定事务,通常包括审批、申请、备案等事务,比如流动人口管理、计划生育管理,等等。社会事务是指针对农村各类社会问题所提供的各类服务与设施。社会事务又分成三类:其一,公益事务。公益事务是指满足全体村民共同需要的服务与设施,例如图书馆、博物馆、公立学校、公立医院、公园以及安全、交通等。其二,福利事务。福利事务是指满足社会弱势群体需要的服务,例如民政救济、养老扶幼、残疾人保护等等。从广义上来看,福利事务也是一种公益事务,但由于福利事务受益者一般是社会特定群体,加上福利事务在我国一直占有特殊的地位,因此我们还是主张把二者分开。其三,互益事务。互益事务是指满足村民互益需要的服务与设施,比如邻里纠纷解决、互帮互助等等。
二要准确划定不同类型公共事务的承接组织。从高速工业化村现有的组织架构来看,经济事务的承担者是经联社(经济社),而行政事务和社会事务,则混合在一起由村委会承担,村委会变成“政社合一”组织。有时候,村委会还承担了实际上的经济事务职能。在这种情况下,村委会变成了“经—政—社三位一体”组织,也变成了农村一级政权。这种三位一体架构,不但会造成村委会不堪重荷而无力承担诸多公共事务,也会导致权力高度集中,腐败层出不穷。
从“政—社—企”功能划分的角度,可以明确农村经济事务承接者是经联社(经济社),农村社会事务承接者是村委会,而农村行政事务承接者则应从村委会剥离,由类似于“行政服务中心”这类的组织来承接。比如W村,其行政服务中心下面就可以专设新居民服务站、工商企业服务站、综治维稳信访中心等三大站。
三要明确党组织的地位。不管是《组织工作条例》还是《组织法》都指出了党在农村的领导地位。但是,党的领导作用是否意味着党要介入到所有领域?或者意味着党支部书记必须是一把手?理清这一问题对实践非常重要。
党的领导作用其实有两个维度:一是政治整合作用,二是社会服务作用。过去我们对党的领导作用的认识只聚焦于政治整合,因此往往会以党支部书记是否是一把手来衡量领导作用的发挥。事实上,农村基层党组织直接面对千百万农民,优质服务比任何宣传更富有说服力。应该尽量扩大党的社会基础,并通过制度设计使得更多社会力量可以通过党内途径参与W村社会管理:一方面,党组织要积极进入到工厂和外来务工人员中去,要推动党领导的工青妇等社会团体加入到村社会管理行列中;另一方面,要发现、吸纳外来务工人员中的党员,鼓励其积极参与党组织生活。
重塑农村公共服务供给机制。首先,要明确公共服务是对居民需求的回应。居民需求所指向的总是某种具体形态的服务,如洁净的街道、清新的空气、完善的社会保障等。对居民需求进行回应,必须要建立健全居民参与机制,增强居民参与能力。这包括两个层面的内容:一是关于公共服务的信息应该通过各种方法让居民知晓;二是建立对居民需求的敏感反应机制,比如居民论坛,使居民需求表达成为公共服务提供中的关键环节。
其次,要多渠道整合农村公共服务资源。在土地仍然充当了农村公共财政功能的时候,对于农村公益事务和福利事务,不能全部交给公共财政去做,但由于土地作为隐性公共财政功能在各地发展不均衡,因此公共财政也绝不能撒手不管。因此,对于农村公益事务和福利事务,应该根据农村集体经济发展、服务的成本与复杂程度、服务人群的受益范围等唯度,建立一个公共财政和村集体经济相互合作的混合供给制度。具体如下:
对于公益事务。一般来说,大型重要的公益事务可由村集体经济与公共财政共同支付或者公共财政单独支付,比如教育、治安、道路;轻型公益事务,比如卫生、环境,则可由村集体经济单独支付。不过在管理和运营上,这些公益事务可以纳入“大市政”范畴,但政府只是负责统筹,相应经费全部由村集体支付。
对于福利事务。雪中送炭的事情可以由村集体经济与公共财政共同支付或者公共财政单独支付,比如孤寡老人养老,而锦上添花的事情则适合由村集体经济支付,比如额度更大的医疗报销。尤其重要的是,除了公共财政和村集体经济,还应该大力倡导农村传统的民间志愿精神,让企业、居民、社会组织参与到农村公共服务的合作提供中来,最大限度整合社会资源。
通过党群组织实现农村社会自转。一要强化党群组织的凝聚力。促进基层党组织、工青妇组织进入到普通居民的生活中,使这些组织真正回到居民身边,关心居民生活,真正成为居民生活不可缺少的一部分。同时吸收优秀成员加入,整合居民力量。W村的工人大多是25岁以下的年轻人,共青团应该在吸纳优秀青年人的基础上,有效地加以引导和组织。一方面为这些青年人提供更多的交流和娱乐机会,一方面加以引导,使他们追求更为健康积极的生活方式。妇女组织也可以在妇女维权、健康卫生等诸多方面为女性提供帮助。而工会组织更应该进入到工人群体中,通过职业帮扶、权利维护等有效的服务帮助工人,改善他们的生存状况。
二要通过项目提升党群组织的专业性。党群组织应该根据自身的组织特点和专业优势,设计指向不同群体或者公共服务问题的具体项目。这些项目,一方面要积极吸收社会力量的参与,另一方面,应贴近各个群体的现实需求。例如工会对解决劳动关系纠纷的参与、共青团对青少年教育和犯罪预防的参与、妇女组织对家庭纠纷与计生问题的参与等等。同时,这些组织应该通过各种项目运作有意识地打破本地村民与外来人员的界限,改变外来人员“我只是住在这”的心态。
制度建设要深入到农村的文化根基中去。中国农村有着独特的行动逻辑和文化心理,费孝通把它称之为熟人社会的差序格局。现代农村尽管面貌焕然一新,但内在秩序依然十分传统:这是一个情、理、法并存的社会,人们通常按照情理而不是法律来辨明是非,采取行动;由于小农经济根深蒂固的影响,农民普遍比较封闭,不善合作,不懂妥协。许多基于现代民主、法制、效率理念所缔造的制度安排对农村来说都是非常陌生的,甚至是相互排斥的异质化体系。就W村这样的高速工业化村而言,一方面,短时间内从外部嵌入的大量纷繁复杂的外生性制度,导致农民无暇根据村落共同体内在的、自然的需要制定相关的村规民约;另一方面,尽管这些制度仍然在不断地被引入,但农民始终没有多大的参与热情,农村治理并没有发生多少实质性改变,而大多涌入的外地人则更是与农村整体治理体系相隔甚远。
事实表明,过多无谓的外生性制度嵌入已经使村民自治背负沉重包袱,在制度的相互抵牾中蹒跚行进,并成为影响农村健康发展的不能承受之重。解决农村各种问题的对策,必须要深入到农村独特的文化心理中去,要将制度建设深入到农村的文化根基中去。
迈向有序与善治的农村社会管理
农村社会管理问题尽管复杂,归根究底都与城乡二元分割有关。这种二元分割,在很大程度上是国家在现代化之初无力支付农村公共服务开支而不得不由农村自谋出路所造成的暂时现象。随着市场化和城市化的深度推进,中国农村问题必须有根本解决的长久之计。中国必须迈向这样的城市化道路:土地产权清晰化;传统产业升级为现代产业,农民进入现代产业就业体系;农村隐形公共财政公开化,农村公共服务市政化。
在此过程中,笔者希望,无论是政府还是社会主流意识都应该给予农村、农民(无论他们定居在哪里)多一些人文关怀,在政策制定上多考虑其实质性利益,以从本质上改变其在重要利益相关制度安排面前“集体失语”的状态。而从未来发展来看,不应该再有农村问题或者农民问题,而应该只有各类不同的社会问题,如此,中国的农村问题才有可能得到真正解决。