中国农村社区主权阶层的历史透视
党的十六大提出统筹城乡发展,开启了破除城乡二元体制的历史进程。党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制,加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局。在统筹城乡发展过程中,土地问题是核心问题之一。实行最严格的耕地保护和节约用地制度,深化土地使用制度改革,维护土地所有者和使用者合法权益,促进城乡统筹发展,是党中央、国务院的重大决策。深刻领会党中央、国务院的决策部署,总结各地实践经验,就统筹城乡发展中的土地问题谈几点认识和思考。
吴柏均
本文对中国各个历史时期的农村社区主权阶层进行了历史性的考察,分析了各时期主权阶层内部构成、形成基础、变迁动因以及实际功能和对社区的影响等。此外,着重讨论了现阶段我国农村社区的权力格局以及发展态势,提出了“新资本阶层”概念,并对此进行了实证分析。
土地及其制度在统筹城乡发展中具有重要作用
吴柏均 1960年生;1985年毕业于南京农业大学农业经济系,获得农学硕士学位;1989年毕业于中国社会科学院研究生院,获得经济学博士学位,现为华东理工大学商学院院长。此文发表于1990年。
土地是民生之本、发展之基、财富之母。土地问题始终与江山社稷和人民福祉息息相关。我们党在革命、建设和改革发展的各个时期,始终把解决土地问题作为中心问题。前不久,胡锦涛总书记在中央政治局第31次集体学习发表的重要讲话中指出:“土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性、根本性的问题,加强和改进土地管理,确保经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。”
本文主要探讨3个问题:(1)在中国农村社会的历史发展过程中,是否存在着这样一个阶层:它控制着农村社区的社会经济和自然资源;它对于社区内部你的政治经济以及其他事务具有一种决定权;在社区中,它拥有一定的名望和权威,因此其政治和经济地位明显地高于社区内其它的阶层。(2)倘若这样的阶层在中国农村社区中客观的存在,这一阶层在中国农村社会以何种形态存在并发展,即它作为一种权利阶层,是独立而完全地存在,还是依附于其他阶层或势力?(3)主权阶层的选择。
一
1.土地作为自然要素,为工业化、城镇化和农业现代化提供了资源保障。
中国的封建社会中,统一的中央集权制政权从制度上规定社会权力单一地集中于中央王朝,社会各领域、各部门、各阶层的各种活动都置于中央王朝的控制之下,从制度上限制和消除了偏异于或对抗于中央的地方独立势力的存在也不允许其它社会阶层所拥有的权利超越中央王朝所规定的限度。
但是,在中国社会实际发展中,社会的权利结果常常不拘于上述纯粹的形态。中央王朝的权利和意志要贯彻和辐射到整个社会,需要一个载体,或者说需要有一个服务于中央王朝、为执行中央政府政策法令而存在的各级地方政府机构及其官僚。这些机关及其成员,在贯彻中央精神的过程中,在技术上不可避免地会出现与中央权力意志相偏差的状况。而且地方各官僚从自身的利益出发,在中央政府政令与其利益发生冲突的时,亦难以绝对地服从、甚至有意识地拒绝接受中央的权利意识。这种制度上规定统一而事实上却偏离于中央皇权的政府各级官僚,构成了中国社会权利结构的第二个层次。每当中央皇权鼎盛,威武弘扬的时期,上述两权力层次在意志和诸事务处理上常常是一致的,这是以第二层次完全地依附于第一层次作为前提而成为事实。但当中央皇权衰落、地方权力极盛之时,第二权力层便力图摆脱中央皇权的控制,甚至进行公开的背板而形成自己独立的权力体系。此权力层与第一权力层次的合一和离散关系构成了中国封建社会的一般权力格局。
第一,建设用地的有效供给,为工业发展和城乡建设提供了承载空间。土地资源的开发利用在一定程度上决定着城乡的布局、规模、结构和形态等发展特征。充分发挥土地调控职能,通过统筹安排土地供应总量、结构、布局和时序,保障经济社会发展合理用地,坚持有保有压差别化供地,促进产业结构调整和区域协调发展。仅1997—2010年,全国共批准新增建设用地8000多万亩,其中“十一五”期间,平均每年新增建设用地700万亩左右。
在这样的社会权利格局中,农村社区内部权力的分配和变动,既受到社会总权力关系及其变化的影响和约束,但又有其独特的规定性和异于上述两权力层的权力内涵和结构状态。究其原因:(1)尽管在庞大的官僚队伍,中央政府以及地方各级政府机构对于农村社会的控制,仍只能做到原则上和大体上的控制,对于农村社区内部的具体事务,有时甚至是重大的政治经济事务,并不是政府及其官僚所能控制和处置的。(2)农村社区中,除了社区成员与政府官员发生关系外,成员之间还彼此发生关系而产生大量平民事务。这些事务的决定和处置习惯上由社区内部的成员来进行,故形成了特有的社区平民事务处置权。(3)社区内存在着政府的基层组织,这些组织既可以认为是政府的一个基层政权组织,亦可以认为是社区内部的平民组织而有别于一般的政府机构。它们作为政府与社区之间的中介组织,其履行的职责和管理内容具有很强的社区性。而且其成员亦常由本社区产生。因此,这种社区内部独特的权利系统构成了中国社会权利结构的第三个层次。
第二,耕地的严格保护,为我国粮食安全和“八连增”奠定了重要物质基础。改革开放以来,我国始终把严格保护耕地、保障国家粮食安全作为土地管理的首要任务。仅 1997—2010年,通过严格实施土地用途管制,执行建设占用耕地占补平衡政策,强化土地遥感动态监测,从严格控制农用地特别是耕地转为建设用地,建设占用耕地每年控制在320万亩左右。
在此权利层次中,权力在各阶层的分配具有很大的差异。舍去具体的分类,最终可以把诸阶层概括地归结为权力操纵阶层和被权利操纵阶层。其中权力操纵阶层正是本文所要分析的对象。
在诸社区阶层中,地主阶层有着特殊地位和远大于其它阶层的权力拥有。地主阶层之所以居于这样的权利地位,其关键在于:(1)统一的中央集权制国家的建立,使较多地拥有农村经济资源的新生地主阶层,凭借其经济势力,在无强大竞争力量以左右社会经济的地主阶层,其政治经济利益与政府利益在根本上是一致的。其发展一般不会构成对政府存在的威胁,而相反地它们是封建的中央集权制度的政府得以存在和发展的基础。这反过来促进中央王朝为地主阶层取得在农村社会中的特殊地位提供条件。如制定了佃户户籍编入地主户籍等等旨在确定地主阶层地位、拉大阶层间权力差异的法律条文。(2)在中国农村社区中,地主作为一个阶层,其成员不仅仅是较多土地占有者的集合。它作为一个群体,以土地为纽带或者床,连系了、容纳了从地方政府官僚到私营商人等种种具有不同职业和政治经济背景的社会分子,是社会诸拥有一定经济实力成员在农村社区的混合体。这既决定了地主接触社会关系的复杂性和活动范围的广泛性;也决定了地主阶层在与政府及社区外其他阶层发生关系时容易周旋和应付。
具体的分析地主阶级阶层在农村社区的权力拥有程度及行为表现,则在不同的时期,地主阶层内部充任社区主权阶层的仅是其中的一个部分。如以整个中国封建社会作为考察时期,则可把充任农村社区主权阶层的地主阶层粗略地划分为两种类型。
第三,实施农村土地整治,开展城乡建设用地增减挂钩试点,搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台。通过“田、水、路、林、村”综合整理和土地复垦开发,建设农村土地整治10个省(区)示范,实施10个土地整治重大工程,每年补充耕地500多万亩,改造和建设高标准农田2000多万亩。不但适应了城乡统筹发展对建设用地的调整与需求,而且大大提高了耕地质量,改善了农村生产生活条件,优化了用地布局和结构,增加了农民收入。
1庶民地主。这一类地主大部分是社区中本土生长的,其社会经济活动常局限于社区范围内。其身份一般为平民。他们去的社区的主权地位,常常是在社会变迁的周期性循环中适逢旧王朝的破灭,社区内原有的垄断的政治经济势力被摧毁或被削弱,特别是原有侵入农村社区的外部政治势力被涤清以及农村资源(尤其是地主)被重新分配,整个社区的旧秩序已破坏新秩序尚在建设中,在这种状态下,通过生产性激烈及经济性手段取得较多社区土地等经济资源的庶民地主,其经济势力不断得到扩张。他们的势力增长,一方面与新王朝政府稳定的政局、发展经济的意向和政策不相矛盾;其行为又恰与这一政府政策相吻合,故此时期庶民地主常受到政府的扶持;另一方面由于社区外政治经济势力对社区控制已随旧王朝的逝去而削弱或萎缩,故社区内庶民地主的阶级阶级势力扩张和权力增长一般较为顺利,很少有外在或内在的因素压制、干扰。
分析庶民地主的主权行为和地位变动,有几个特点较为明显。(1)其主权地位建立于中央集权政府对于社会各区域、各部门、各阶层的有效管理和严格控制基础之上。故这一类型地主在社区中行使主权常在王朝初建和昌盛时期,一旦中央王朝权力衰落,庶民地主也将受到社区外各种势力的冲击和排挤,其地位随之而动摇。(2)这类地主在社区中权力的拥有和行使有众多因素的限制。一方面其主权行为直接受到政府的监督,特别是受到地方政府的约束;另一方面,其其主权地位取得一般一句于自身经济实力。它不可能完全的取代传统的社区政治和习惯势力。因此,总体上说,庶民地主作为农村社区的主权阶层,其主权性并不完全。它是在政府干预和社区内传统政治与习惯势力限制下来控制社区的。
2.土地作为经济要素,为经济社会发展提供了资产、资本支撑。
2 缙绅地主。其构成分子有些原来与农村社区没有直接联系,而是通过购买、掠夺或被分封土地渗入社区;有些原本就源于农村社区,或为庶民地主,或为其它有身份、有经济实力的居民,他们通过试举、捐官、联姻等待途径取得社区外的政治权势,凭借此种势力再以官僚、权贵身份重返故里,扩大或获取社区主权势力。
第一,土地为工业化、城镇化发展提供了发展资本。土地具有使用价值和交换价值。我国于1988年开始实行土地有偿使用制度,实现土地从无偿到有偿,从资源到资产、资本形态的转换,将土地功能从传统生产功能拓展到资本功能,为城乡建设发展提供大量土地收益,被人们公认为“第二财政”。仅“十一五”期间,全国土地出让收入每年达到1.49万亿元。巨额土地收益支撑着城市基础设施、保障性住房建设和教育等方面,有力促进了工业化、城镇化进程。
缙绅地主侵入农村社区,扩充自己势力,充当社区主权者,一方面是其原有社区外政治、经济和军事权力的延伸和演化;另一方面,其在农村社区主权地位的确立,同时亦是削弱庶民地主的权力、并把庶民地主置于其控制之下的结果。着两类型地主之间的权力关系一般表现为一种替代关系。缙绅地主在农村社区能够成为主权阶层,出厂时在王朝后期,特别是在中央政府控制社会的权力衰弱,地方豪强争雄之时。在此期间,地方政府及其官僚常常形成一种与中央王朝及其皇室成员相抗衡的势力,而中央政府核心层则对于地方割据势力的种种违背朝廷行为,无法进行有效干预和制止,故大量政府官员及其他拥有地方政治、经济势力的土绅,在势力扩大中把触角延伸到农村社区。
与庶民地主的比较,缙绅地主作为主权阶层,有其独特性:(1)缙绅地址与社区外各级政府及其官僚有密切关系,他们常常也是地方的一种政治势力。这类地主对于社区的控制盒事务的操作,或者说其主权程度,远较庶民地主为大,对于社区的控制方式也常采用政治强权手段。(2)缙绅地主对于农村社区的侵入,其主要目的是获取生产资料与财富,它对于资源的利用过程以及社区经济发展事务并不关心。因此,其权力行为呈现出很强的外在性、掠夺性,而不表现为内在性、建设性。
缙绅地主也表现出与庶民地主相同的特性,即其主权性并不完全。历史上,从未有过缙绅地主完全独立控制社区和长期控制社区的局面。这一方面是王朝更替的频繁决定了缙绅地主社区外依靠力量的不稳定,从而决定了其在社区中权力的不稳定。他们难以有一个建立完整权力体系的时间和条件。另一方面由于缙绅地主权力基础在社区之外,其在社区中权力的行使更加受到社区内部习惯势力的抵抗,从而使此阶层不能在社区各领域进行细致的、有效的控制;此外,次接触对社区控制目的的经济掠夺性,亦使其权力行使带有较大的局限。
第二,土地为“三农”和新农村建设提供了发展资本。随着土地出让收入的逐年增加,支出范围也逐步拓宽,经历了由用于城市基础设施建设和土地开发到保民生和重点向“三农”倾斜的过程,土地出让收益用于“三农”支出的比重逐年提高。一是不低于土地出让收益的15%用于农业土地开发;二是土地出让收益的10%用于农田水利建设;三是部分出让收益用于农村基础设施建设;四是每年的新增建设用地土地有偿使用费,按照因素法分配各地,专项用于土地整治和耕地开发;五是每年征收的耕地占用税,征地部门或单位缴纳的土地开垦费也用于耕地保护和占补平衡。
纵观整个中国封建社会农村社区的权力结构,不同构成分子组成的主权操纵者从未获得完全意义的主权地位,故我称这类阶层为“准主权阶层”。
第三,土地及其制度改革推动了我国改革开放和社会主义市场经济体制的建立。土地、劳动力、资本等要素整体构建了社会主义市场经济体制的基础。农村包产到户的推行,拉开了我国改革的大幕。运用土地的级差效益有效实施了旧城改造、新区开发、国企改制、“退二进三”和住房制度等改革。
二
新中国成立结束了分裂与混乱的社会局面,社会开始有秩序运行。经过进行生产关系的革命和财富的重新分配,农村社区土地制度和权力结构发生了根本性的变化。旧的政治经济势力被摧毁,社区经济资源和财富重新分配并使之平均化,从根本上动摇和瓦解了地主作为农村社区主权阶层的地位。其中就社区内各阶层的政治地位而言,社区原有阶层间的政治地位来了个倒置,地位最低的贫雇农开始活跃在社区政治舞台。成为当时农村社区中拥有最大权利的阶层。但事实上贫雇农远远不能以自身的力量对农村社区的政治经济及其他事务进行管理和控制。他们的经济实力、管理能力以及威望与充任社区主权阶层所应具备的条件尚相差甚远。他们所拥有的仅是一种政治权势,一种外在的、由政府赐予的权势。这是中国社会发展史上一个非常特殊的时期。它为结束中国农村社区主权阶层由庶民地主——缙绅地主交替充、任循环往复的历史迈出了根本性的一步。尽管此时期农村社区真正的新主权阶层尚不明确,但从旧的社区权力格局向新的社区权力格局进行实质性转变的态势则是清晰的。
土地改革结束后,随着农村土改工作组的撤离,政府对于农村的控制也日益放松,农民开始在新的土地关系下从事生产活动。但农村社区发展方式很快就出现一个大的转折。出于城市发展和工业化对农村产品(特别是粮食)和资金的迫切需要以及政治意识的影响。政府又以行政手段强化对农村社区的控制。具体以农业生产合作化的运动、垄断农产品购销、以资产、收益平均化抑制社区内阶层的分化等手段加以实现。到人民公社体制的建立,此变革运动最终形成了农村社区新权力结构。在三年所有、队为基础的人民公社规范体制形成后,农村社区内的阶层趋于简单化。社区居民从现象到本质都可归纳为两个阶层的集合。我称之为公社劳动者阶层与公社管理者阶层。
3.土地作为社会要素,为社会基本制度和社会管理提供了重要社会组织支撑。
公社劳动者阶层不仅包括农业与非农业生产部门直接生产者,同时也包括教育、卫生等服务性部门职工。在制度的规定与理论意义上,劳动者阶层共同占有和管理公社一切资源,拥有
第一,我国实行社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利制度。土地国有制与土地集体所有制并存,奠定了我国基本的社会关系和生产关系,既符合我国的国情,也体现了社会主义制度的优越性。
对人民公社体制下权力关系的分析,常由于对农村政治经济体制及公社内各阶层地位、关系的评估标准和价值观不一而产生质的差异,这是在政体与权力分析中难以避免的。这里需要强调,本文对公社体制下主权阶层的分析,不作意识形态的过多考虑,而是对诸社区阶层在权力结构中的实际地位进行功能性分析。
第二,土地是农民的基本生产资料和社会保障。在农村社会保障体系尚未健全的情况下,土地对农民所承担的福利和社会保障功能要远远重于它的生产经营功能。《土地管理法》以保护农民的土地财产为核心,明确了农民集体所有土地产权代表,农村集体土地三级所有,即乡(镇)农民集体所有、村农民集体所有、村民小组农民集体所有,这是农村长期得以稳定的制度基础。
处理公社内部一切事务的权力。公社权力归于劳动者。公社的管理者也归劳动者所有,服务于劳动者。不过,公社的实践和公社的制度与理论有着一种实质性的差异。公社历史表明,农村生产力的低下、政府对于公社政治经济及一切事务的严格控制、劳动者对扩大了的家庭
第三,土地是农村社会基层组织建设的重要载体。在我国社会主义制度下,土地及其制度不仅是推进“三化”的重要载体和重要资本,土地的制度设计直接关系到我国农村集体经济组织、农村社会结构和农村基层政权建设,是我国基层组织建设和社会管理的重要物质支撑。
体制(公社)的依附性和缺乏管理水平与主权意识,使公社劳动者阶层不能对公社事务进行
管理和操作,法律规定给劳动者的权利流于阶层之外。劳动者除了按照公社计划和管理者的要求进行生产活动外,无权过问公社事务。与此同时,一些公社管理者由公仆异化为主宰,社区主权操作于公社管理者之手。
4.土地作为生态要素,是生态保护与建设的重要组成部分。
若以公社行政区域而论,公社管理者阶层包括公社(乡、镇)与大队(村)两级管理者,若以较大农村社区而论,则又包括了县及其派出机构区的管理者。其干部构成大致又可分为二类:(1)由政府直接任命和派遣的干部。他们包括了公社党、政、经济机构的主要干部和专职干部。如公社党委书记、专职委员及其它政府专职干部。(2)农村社区本土产生,由政府任命的干部。包括一部分所谓“半脱产”干部,即为公社党、政府、经济机构的业务干部;
大队党支部书记、大队长、会计、妇联主任等。在公社体制中,管理者阶层对一切政治经济事务及社员人身进行管理和控制。具体言之,这种控制在生产过程中表现为管理者阶层监督、甚至强使生产单位及其劳动者按照政府的计划目标(包括种植作物的种类、种植面积及产量目标)来安排生产;在分配方面,管理者阶层履行保证生产者完成产品上交任务的职责,并对生产单位产品与收益分配进行行政性干预。同时,管理者阶层对于社区土地利用、水利整治、公共建筑及重要的社区发展项目拥有计划决定权;此外,很长时期内,管理者阶层还严格控制了社区居民的就业与流动,并在政治与意识形态方面对居民进行约束。总之,在公社体制下,管理者阶层实际拥有了生产的决定权、产品的分配权、劳动者的安置权、社区诸事务的处理权以及在政治意识形态上进行控制的权力。他们在社区中的主权地位是比较确定的。
公社管理者阶层作为社区的主权阶层,在实际的权力行使中,常呈现两种状态:一是其意志在许多事务与场合中不能代表劳动者阶层意志,其行为也常与劳动者利益相冲突;二是受上级政府权力的约束,管理者阶层并不能完全以自己意志和动机来操纵社区。导致这种凌驾于社区劳动者之上又依附于上级政府权力行为的因素很多,主要的则在于:(1)公社管理者由政府任命,而不是由社区劳动者选举产生。他们事实上(制度上也是如此)是作为政府的代表行使权力。在社区事务处理中,一旦发生政府利益与劳动者利益不相一致情况,公社管理者受组织原则纪律上级政府的直接命令以及后文讲述的其自身利益的约束,常背起本社区劳动者利益以保证政府达到目的和利益不受损失。(2)公社体制下,管理者阶层的薪金由政府支付或由社区规定固定的报酬和补贴,故其收入与社区经济发展、劳动者收益没有直接关系。社区内部缺乏对管理者阶层物质利益的制约机理。即使此阶层对社区的管理、控制行为侵犯了劳动者阶层利益,但对其自身不会引起相应的损害。(3)公社体制下,管理者政绩考核指标通常是考察其对上级政府政策、任务的执行和完成情况,其执行好坏直接影响到个人升迁和地位的稳定。相反的,社区内居民的生活水平提高、福利改善及资源的有效利用并不作为其政绩的考核指标。这在本质上决定了管理者阶层与社区利益关系的松散性。(4)新中国成立以来,中央政府及地方各级政府对于农村社区的控制始终是严格而有效的。公社管理者阶层行使其权力,只能在执行政府法令、政策及服从上级领导意志情况下,才有其实际权力的发挥(本质上管理者阶层只能依赖政府的权力才能获得真正的权力和稳定自己的地位)。
第一,土地本身就是一个生态系统,是万物生存、生活、繁育的基础。土地在调节气候、净化美化环境、维持生态多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要作用。近年来,通过恢复工矿废弃地生态功能,加强退化土地防治,巩固生态退耕成果,努力构建生态良好的土地利用格局。
上述分析表明了公社管理者阶层在控制社区同时,自身也受到各级政府的控制,它在社区中的主权拥有并不完全。此外,它还缺乏完全依附于它的社区劳动者阶层基础和独立的经济基础。
三
第二,土地是历史文化传承的重要载体。城市和乡村是人类经济社会活动的聚集地,建筑是文化传承的载体,民居是乡风民俗的象征符号,土地的变迁见证了我国城镇和农村发展的历史,也传承了我国淳朴、宝贵的民俗民风,承载着厚重的历史文化。多年来,在城市建设、旧城改造、村镇整治过程中,注重统筹安排城乡土地利用空间布局,重视对历史文化名城、古村落和古民宅的保护,保护土地原有的风貌和农耕文化,保护和延续历史文化地区的格局、空间形态和风貌特色。
始于70年代末的农村经济改革,随着农村新经济政策实施,政府对农村社区的控制有较大的松动。它导致了农村政治经济与各个方面的变革。其中社区权力结构也发生了变化,社区劳动者阶层在生产、分配、流通等经济活动中以及迁徙等人身自由方面获取了部分的权力。但迄今为止,改革只是政府对于农村社区控制方式的改变,并不意味着政府权力的削弱和放弃。改革中,公社管理者阶层逐渐演变为乡村行政管理者阶层,其权利确有削弱,其原有一部分权力现已向劳动者阶层转移。但这种权力转移还在很少的限度内发生,未改变传统的两阶层权力格局,劳动者阶层在社区中的权力总体上仍极为有限。这里,政府对于土地资源的严格控制、生产计划和产品收购制度的不彻底改革,决定了社区劳动者阶层不可能凭藉传统的经济活动改变自身的地位,摆脱传统权力层的束缚,也不可能依靠传统经济从本阶层中孕育出新的权力阶层。
综上所述,不难看出:土地是资源、资产、资本的综合体,具有自然、经济、社会和生态等多种属性,是推进工业化城镇化和农业现代化发展的重要基础,是统筹城乡发展的重要载体,也是促进城乡和谐稳定的重要保障。
与此同时,近几年来农村乡镇企业及其它非农产业的迅速发展,形成了一种农村新经济,它正在改变农村的政治经济和权力结构。其中就权力结构言,这一变革中,乡镇企业及其它非农产业组织的企业家和经理正在形成为一个独立的阶层,我称之为“新资本阶层”。
“新资本阶层”从所有制角度考察、包括了乡镇企业管理者、私营企业主和个体工商业主等。
土地及其制度改革在统筹城乡发展中的积极探索和实践
上述3类不同成分新资本阶层在农村社区的权力关系变化中,充当的角色各有不同。以下主要对私营企业主和乡镇企业管理进行分析。
私营企业主构成比较单一,其经济的资本属性也比较明确。乡镇企业管理者的构成则由于企业的经济形式和经营方式的不同而归结为三类:(1)企业由乡(镇)或村筹建,全部资产归集体所有,企业直接隶属于乡政府或村民委员会,并受乡村行政领导。企业经营者管理者直接由乡、村行政任命、调离或辞退,企业经营管理者享有与农村行政干部相同的名分。这类企业及其经营管理者目前已较少存在,即使如上海郊区、苏州等地对企业行政控制较强的乡村也不多见。(2)企业由乡、村筹建,资产归集体所有,企业在制度上规定隶属于乡、村行政机构,原则上实行按劳分配,企业采用厂长(经理)承包责任制。企业管理者一般也由乡村行政任命、调离或辞退。但此类企业及其管理者由于承包责任制的方式不同,而事实上形成性质不同的几类企业和管理者。一类企业资产(包括追加投资)均属集体所有,规定承包者年度产值、利润的承包基数,然后根据其完成情况进行奖惩。企业利润由集体统一分配。此外,企业一切经营管理权归承包者,其中包括收益分配及投资权。这类企业再生产过程中,随着原有固定资产的折旧、损耗以及新的追加投资不断增加,企业资产存量的属性发生变化,以至私有部分占主体或绝对多数,企业性质也由集体企业蜕变为事实上的私营企业。企业管理者变成了私营企业主。(3)挂“集体”牌子实为私营的乡镇企业。这类企业一般以乡村集体名义办理营业执照,个人投资经营,上交集体定额管理费,享受国家给予集体企业的种种优惠。这类企业经营管理者即为投资者,挂靠集体除了收费类似于名义费的管理费以外,对企业不具有任何约束力,企业的一切经营权归于投资者。
以上三大类乡镇企业中,除了第一类企业的集体性质比较完全,乡村行政权力对企业控制力较强外,其余两类企业程度不同的拥有经营的自主权。特别是第二类第二种企业和第三类企业基本上摆脱了乡村行政的控制。而这两种企业在乡镇企业总数上估计占有70%以上的比重。在这类企业中,经营管理者拥有企业经营的一切或绝大部分权力。经营管理者拥有乡镇企业的经营权,虽不意味着获得了乡村行政权及其它诸种权力,但获得一种资本支配权,他们很大程度上可以说已成为资本的代表,或者说具有资本者的身份。对此,即使是第一类受行政控制较强企业,经营管理者出于企业的利益,在企业经营发展及社区事务中,也常常表现出资本者的特质。基于此阶层行为的功能意义,我把这些乡镇企业的主要经营管理者也归于“新资本阶层”。
党中央、国务院历来高度重视统筹城乡发展中的土地问题,对加强土地管理,推进土地管理制度改革提出了一系列明确要求。党的十七届三中全会以来,各地在统筹城乡发展中,充分发挥土地的基础支撑和保障作用,加强和改进土地管理,积极探索土地管理制度改革,有很多好的做法和经验。特别是国家综合配套改革试验区的设立和实践,为土地管理制度改革提供了有效途径和广阔空间。
农村社区“新资本阶层”形成后,对社区权力结构变化已产生较大影响。总体上,此阶层目前还处于利用经济实力,提高政治地位和树立威望的势力扩展中。“新资本阶层”在农村社区中已取得的地位和作用,大致可概括为以下两点:(1)直接或间接地参与社区政治经济及其他事务的处理和决定。这里,参与度则根据此阶层成员的经济实力和在乡村两级政权中的地位决定。一般来说,乡镇企业管理者参与社区事务决定的程度较大,普遍的情况是直接参与社区经济事务的处理和决策,而对其他事务则间接参与。私营企业主仅少数在社区具有较高的地位和声望,能直接参与社区事务的决定,大部分企业主的参与度还不大,但他们参与意识已越来越强。他们开始试图利用经济实力以影响政策的制定,创造提高其社会地位和适宜生存的环境。故他们捐资兴办公益事业;为群众及政府活动提供赞助等等事迹在很大程度便是为了达到上述目的。此外,也有部分私营企业主试图直接进入党组织或行政机构,以此获得地位和权力。(2)成为农村社区经济发展的主要力量,特别是此阶层经济活动对农村家庭经济具有越来越大的影响。当前,乡镇企业及私营企业经济已成为农村经济的重要组成部分。由于农业经济增长有限性,以工业和其他非农产业为主的乡镇企业及私营企业经济在农村社区经济中所占比重越来越大,并成为社区的主导经济。企业经营管理者凭藉企业的经济势力,其行为、意向已部分地影响社区的经济和社区居民的经济。特别是这样企业为农村劳动力提供了就业机会,从而一定程度上使社区内许多家庭对企业及其经营管理者产生了依附心理,他们之间事实上也形成了依附的经济关系。这种依附关系随着企业对职工就业、辞退决定权的增长,以及企业职工收入在家庭经济中比重的增长将趋于强化。此外伴随着经济的依附性,也将生长出非经济的依附关系。
上述“新资本阶层”在社区中权力的增加和影响的扩大,与乡村行政管理者阶层发生了复杂的关系,这种关系既表现为暧昧的亲和,又表现为公开或背里的冲突。这里,可以把社区内部权力视为一常量,随着“新资本阶层”权力的增加,相应地减少了公社管理者阶层的权力拥有量。着尤如“天平”,在公社体制下,农村社区权力结构中,权力天平完全倾斜于公社管理者一端,社区内部缺乏平衡的砝码。农村经济改革后,天平另一端加上了劳动者阶层最近取得的少量权力砝码,但仍无法与乡村行政管理者一端抗衡。“新资本阶层”形成和发展后,劳动者阶层一端增加了尽管性质相异、但共同与另一端抗衡的砝码,这一砝码尚在不断地加重,它使天平的标尺不断地向这一端移动。
1.城乡统一土地市场建设探索——成都实践。
目前,“新资本阶层”与乡村行政管理者阶层的权力抗衡水平尚难衡量,前景也难断定。与其抗衡方式和结果大致表现为三种方式和结果:(1)乡村行政管理者阶层利用行政权力和手段,控制“新资本阶层”的活动,并限制其成长。“新资本阶层”尚无足够的力量和手段进行公开的对抗,他们屈从于行政的权力,在控制下求得滋长,这种状况在经济落后地区表现得较为明显。在这些地区,商品经济不发达,乡镇企业在农村经济中不占主要地位,农村劳动者阶层与外界交往稀少,接受信息较少;缺乏自主意识,对专制统治力量的依附性较强,社区内公共管理者阶层历来具有绝对的控制权。“新资本阶层”产生后,乡村行政管理者阶层始终把它作为异端力量进行抑制和控制。(2)“新资本阶层”替代乡村行政管理者阶层,成为社区权力的实际操纵者。行政的权力或者被其同化,或者依附于资本的权力。这种状况在各区域尚不普遍,但在全国农村社区、村级地域内已有大量的事例。特别是在经济发达地区这类事例更加多见,并有发展的趋势。乡村这样的格局,常出于这样几方面原因:第一,改革后,随着传统的人民公社管理体制的解体以及家庭经济组织的确认,农村基层行政与党组织(主要是村级组织)处于瘫痪、半瘫痪状况。乡村行政管理者阶层自动放弃社区控制权,使“新资本阶层”极自然地乘虚而入。第二,大部分“新资本阶层”构成分子在公社体制下即已拥有一定的社区地位和声望。这不仅是指过去和现在均具有农村干部身份的乡镇企业管理者,而且大部分私营企业主也是如此。第三,如上所述,新资本阶层所拥有的经济势力使整个社区置于其控制之下。两阶层权力的替代方式最终都表现在组织的渗透上。这种渗透既有乡村行政管理者阶层成员兼任乡镇企业管理者或私营企业主;也有“新资本阶层”分子跻身乡村行政组织,或担任社区内外社会职务,从而使自己具有双重身份者。不过,从目前情况来看,渗透主要发生于乡镇企业与行政机构之间。估计渗透率占乡镇企业数的60%以上。无论是向何方渗透,都表现着新资本势力的扩展。典型的是乡村行政管理者参与乡镇企业管理事务后,常站在企业的立场上来处理政府行政与企业的关系,他一般会以“新资本”代表的角色处理各种事务,甚至利用行政、职权为企业发展创造条件。“新资本阶层”与公社管理者的抗衡与权力替代状态介于上述两种状态之间。对此,不再赘述。
纵观现今的农村社区,存在着3钟主要的社区阶层:变革了的劳动者阶层、管理者阶层和新生长的“新资本阶层”。这3个阶层各自势力的增长、衰弱、演化以及相互间的抗衡构成了农村社区的基本权力格局和不清晰的发展态势。对此,我认为一般劳动者阶层的权力增长最终将是有限的:乡村行政管理者阶层在公社体制改革后阶层内部结构和组织方式已发生变化,但由于改革后的乡村两级行政组织的人员基本上仍为传统的公社管理者转化而来;管理体制和管理方式很大部分仍承袭传统内容。因此,他们在社区中权力的行使方式基本上没有变化。尽管如上文所述,这一阶层的权力行使范围缩小了;大量的经济事务摆脱了他们的控制,但大量的事实表明,乡村行政管理者阶层对社区的控制力仍是最大的。在社区与政府关系处理乡村发展规划以及各类乡村重大事务上,乡村行政管理者仍担当主要的角色。事实上,很大部分乡村行政管理者也将担当起农村政治经济变革推动者的角色。与此同时,“新资本阶层”在中国农村社区已形成了一定的规模。他们产生后便迅速地介入、参与农村社区政治经济以其它事务的处理和决定。特别是直接地向传统的农村社区控制者——乡村行政管理阶层提出了有力的挑战。但“新资本阶层”是否有可能替代公社管理者阶层而成为社区的主权操纵者,对此,任何理论的分析和历史经验的总结都无法进行预测和判断。在中国社会,一阶层权力的增长和地位的提高,固然首先取决于其本身经济实力的增长,但很大程度上更取决于整个社会政治经济结构的状况及其演化,即外部的生长环境比阶层内部生长要素的积聚更具激励或约束力。这是又一个分析的论题,本文无意再作进一步分析。
2007年,成都市被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区,在有关方面的指导和支持下,在体制、制度、机制上进行了积极探索,取得了很大进展。成都市在探索土地及其制度改革等方面,主要做了三方面工作。
四
第一,统筹城乡规划,推动城镇村一体化建设。坚持以科学规划为先导,城市建设规划、产业发展规划与土地利用总体规划的有机衔接,打破行政区域、部门和城乡分割,将全市19个区(市)县作为整体进行统一规划,建立了市、乡(镇)、村的规划体系。
上述分析,有这样三点认识值得重申与总结:
1.中国社会发展史上,农村社区始终存在操纵主权的阶层,但从来也没有形成一完全意义的主权阶层。中央集权统治下,政府对于农村社区的控制总体上是严格而有效。即使在皇权衰弱、地方势力强盛时期,社区操纵主权者对社区内部诸事务的控制达到了很高的程度,但他们亦未取得完全的主权地位。他们或依附于社区外势力,受社区外势力钳制;或发展尚未成熟便由其他阶层取而代之。作为农村社区的主权阶层,其地位一般并不稳固。中国社会特有的发展规律使社区主权阶层的充任者交替变换,循环往复,没有一具有较长历史延续性的主权阶层存在,这反过来亦成为社区主权阶层发育不全的一个原因。
2.在中国社会发展的各个历史时期,诸社区主权阶层之间有其相似之处,亦有根本性的差异。无论是哪一种主权阶层,它们之所以成为操纵主权者,都在于其地位高于其他阶层;能够对社区资源进行支配,对各种事务可以操纵、决定。这是它们的共性。但各类主权阶层在实际的权力行使中,一般目的不同、职权范围不同、作用亦有差异。就职权范围言,公社管理者阶层和乡村管理者阶层的职权涉及到了社区各个领域;而封建社会中,除了个别社区和较短时期内有主权者完全控制社区各个领域的情形外,一般均是对社区的部分或大部分领域进行控制;就操纵主权的目的而言,公社管理者阶层和乡村管理者阶层基本是以政府宏观的目标和利益为目的,故其对社区的社会经济运行过程和结果同样关注,均等控制。缙绅地主对社区控制的目的在于对社区财富的掠夺,故对于社区内社会经济的运行过程并不关心,其关注的唯有运行的结果。对此,庶民地主有些差异。由于其权力生长的社区基础,故它对运行结果进行控制的同时,亦一定程度上关注运行的过程。
第二,确权颁证,实现农村集体使用权流转。成都市用了近 3年时间,投入近 10亿元资金,基本完成了农村集体土地所有权、林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权的确权登记颁证工作,做到了“土地、台账、证书、合同、耕保基金”相对应、账实相符,为保障农村集体经济组织和农民的财产权益提供了重要基础。在此基础上,鼓励农村集体使用权流转。结合农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩,开展了农村集体建设用地的区域内统筹试点。
3.中国农村社区主权阶层存在的合理性与进步性问题。
第三,设立耕地保护基金,探索耕地保护新机制。耕地保护基金主要从土地出让收益、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税中提取一定比例构成,不足部分由市、县两级财政兜底。耕地保护基金对基本农田每亩每年补贴400元,一般耕地300元。耕地基金中的10%用于耕地流转担保和农业保险补贴,其余90%用于承担耕保责任的农民养老保险的保费支出。这种做法有效地把“保护耕地”的国家意志转化为农民意愿,调动了农民保护耕地的积极性,实现了保护耕地、农民增收、社保扩面的多赢效果。
这也是对各主权阶层在农村社区发展中的作用如何评估的问题。对此,各类主权阶层的行为及对社区的影响前文已有所述,不再赘言。这里尚须讨论决定主权阶层存在合理与进步性的根本标志是什么?对这一问题,上文分析提示我们:关键的是考察主权阶层获得主权地位的基础和依靠力量是什么。从这一角度,可以把历史上存在的主权阶层大致地归结为两类:一类凭藉社区本土生长的经济势力方面获得主权地位;一种凭藉社区外政治经济和其他非经济势力而获得社区主权地位,其中主要依靠政权的势力。前者其权力基础的社区性和经济性,决定了它与社区经济资源利用、社会经济发展项目选择、经济增长及整个社区居民生活等密切相关,其利益一般与社区总体利益直接相关。后者由于其权力基础的外社区性和非经济性,使它与社区关系表现为较强的蚕食社区资源性,社区缺乏对此类主权者的约束力;其权力的稳固和扩张也不依靠所控制社区的经济和居民基础,而是依靠于社区外的权力原始来源或基础。故此类主权阶层的利益常与社区利益相冲突,其意志也不能代表社区居民的意志。上述两点识别标志,我认为同样也是社会选择社区主权者的主要参考指标。
2.城乡统一土地市场建设探索——重庆实践。
2007年,重庆市也被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区。重庆市根据特殊市情,提出以破解分割城乡二元体制为核心,围绕“城市经济社会协调发展、城乡劳务经济健康发展、土地流转和集约利用”三条主线推进改革,即以财政倾斜和“圈翼”帮扶机制带动城乡协调发展;以引入市场机制加强土地流转和进行土地利用改革,通过土地节约集约利用换取产业和资本支撑;以加强劳务经济发展,产业、资本支撑和保障覆盖促进农民进城,最终实现城市与农村的统筹协调发展。在土地管理制度改革方面,主要做法是:在守住3200万亩耕地的前提下,采取政府、个人、银行三方共同担保的同时,设立了农村土地交易所,交易农村土地承包经营权、农村房屋和农村集体经营性建设用地使用权,探索农村土地股份流转新机制。以土地流转促进现代农业发展,统筹城乡土地利用,建立土地节约集约利用、城乡空间合理布局的体制机制,保障农民的土地财产权。同时,重庆市还通过农村土地整理,将废弃或节约出来的农村集体建设用地复垦为耕地,经土地管理部门验收合格后,向土地使用权人核发相应面积的“地票”,可以在农村土地交易所交易。
3.城乡土地集约高效配置探索——江苏实践。
江苏省在城乡统筹发展和新农村建设过程中,以“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”为主题,以土地开发整理项目为载体,开展了万顷良田建设工程。实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间集聚,进而推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置。主要做法是:
第一,统筹规划,科学布局。万顷良田建设工程中涉及土地整理、集中居住区等规划充分与土地利用总体规划、基本农田保护规划、城镇规划进行衔接,与城市基础设施建设相配套。
第二,开展农村土地整治,促进土地流转和规模经营。通过对“田、水、路、林、村”进行综合整理,建成大面积、连片的高标准农田。大力推进农业生产经营规模化、现代化。同时,通过土地承包经营权流转,使村民既享受土地流转的收益,又获得从事第二、三产业的收入。
第三,建立全方位的农民保障体系。实施“三接轨”,即做到失地农民保障三年内和城镇职工保障接轨,医疗保障和城镇居民医疗保障接轨,最低生活保障和城镇“基保”接轨,使农民生活水平有提升,长远生计有保障。
4.集体土地产权实现途径探索——浙江嘉兴实践。
2007年底,浙江省委、省政府将嘉兴列入统筹城乡发展综合配套改革试点。按照土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障的总体要求,以农业生产经营集约,农村人口要素集聚,切实提高农民生活水平和生活质量为根本目的,积极探索建立土地承包地经营权、宅基地使用权流转机制。主要做法是:
第一,开展“两分两换”试点,规范运行。将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以土地承包经营权换股换租换保障,推进土地集约利用,转变农业生产方式;以宅基地换钱换房换地方,推进农民集中居住,转变农民生活方式。同时,建立土地置换流转平台,规范操作。
第二,统筹协调政策措施,形成“十改联动”。以“两分两换”试点为突破口,把农村土地制度改革与规划统筹、城乡就业、社会保障、户籍管理、新居建设、涉农体制、村镇建设、农村金融、公共服务等改革紧密结合起来,为城乡统筹发展注入活力。
5.城乡土地利益分配机制探索——广东实践。
广东省作为全国节约集约用地试点示范省,围绕全省到2020年基本建立起城乡协调的经济社会管理体制和机制,实现农民持续增收、农业增效、农村繁荣的统筹城乡发展总体目标,积极探索土地管理制度改革,主要做法是:
第一,探索农村土地承包经营权股份化。通过土地承包经营权股份化,吸引工商资本和社会资金规范进入农业生产加工领域,实现土地规模经营,加速了土地、资金、技术、劳动力等生产要素向农业企业聚集,提升农业产业化经营水平。
第二,探索集体建设用地使用权实现多种形式。鼓励农村集体经济组织利用一部分原有集体非农建设用地兴办工厂、出租厂房、以地合作等方式参与经营,实现土地收益。如佛山市某家居博览城项目用地大部分为集体建设用地,村集体以租赁土地使用权的方式,每年获得土地租金超4000万元,是改造前的6倍,利用土地保障了农民长期稳定的收益。
第三,建立“留用地”补偿制度,发展壮大农村集体经济。主要是政府因城市建设需要征用集体经济组织的土地时,按实际征地面积10%—15%的比例提留给集体经济组织以获取集体收益。充分发挥村民的监督作用,保障股份分配收益公开、公正、合理。
第四,推进“三旧改造”,实现节约集约用地。积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造,优化用地结构,促进产业转型升级,改善了城乡居住环境。
从以上试点省市的探索实践总的情况看,体现了工业化、城镇化发展到一定程度,实现“工业反哺农业、城市支持农村”的必然趋势。特别在运用土地及其制度,促进城乡统筹发展中的共同特点是:注重了耕地保护和土地的节约高效利用;搭建了农村土地整治一个平台;采取了城乡建设用地增减挂钩和新增建设用地使用费两项政策;坚持了以确权登记颁证、明晰土地产权为前提;以促进城乡土地要素流动和资源高效配置为核心;以建立土地收益合理分配新机制为动力;实现城乡统筹发展和新农村建设、维护农民权益多赢。在全国各地很有示范性。
土地及其制度改革在统筹城乡发展中面临新的挑战
就全国而言,各地运用土地及其制度支持和保障统筹城乡发展,都有很多创新,作用和成效显而易见。面对现行的法律政策制度和新形势、新要求,如何促进土地利用和管理规范运作,如何推进土地使用制度改革不断深化,如何在统筹城乡发展中发挥更大的作用,也面临不少挑战。
1.统筹城乡发展中土地利用空间布局滞后,科学规划开发利用国土空间面临挑战。
第一,国土空间规划体系有待完善。现行的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划等,对区域间人口流动增长和减少、资源承载能力、产业布局等发展建设的认识、跟进统筹不够。从宏观层面看,缺乏对大区域之间的空间规划布局的及时指导,相关政策滞后。从纵向层面看,规划体系不完善,落地难,县乡(镇)镇村规划缺位,定位不够明确,标准不够高,缺乏统一有效、循序渐进的规划调控和管理措施,规划执行严肃性不够。
第二,城乡一体化相关政策有待完善。由于城乡二元结构存在,农民工的流动开始呈现家庭化和长期化,很多农民工已经在城市有了稳定的工作,甚至有了自己的房产,但由于没有相关的政策支撑,农民难以在城市“稳住”,所以不敢“双放弃”,即放弃在农村的土地承包经营权和宅基地使用权,致使相当数量的农民工在农村和城市“双占地”。这是造成城镇用地大量增加,农村建设用地未能明显减少的重要原因。
2.城镇建设和农村建设双重挤占耕地,严格保护耕地面临挑战。
第一,城乡各项建设发展不可避免要占用耕地。1997—2010年,我国城市和建制镇扩展占用耕地 1129万亩,村庄建设占用耕地732万亩,两项合计1861万亩,占各类非农建设占用耕地的41%。低效利用、粗放浪费、过度消耗耕地严重。从今后的趋势看,推进工业化、城镇化和农业现代化同步发展,不可避免还要占用一些耕地,耕地保护任务艰巨。
第二,补充优质耕地越来越难,后备耕地资源匮乏。全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源已由2002年的1.1亿亩减至2010的8000万亩。上海、北京、天津、浙江等地耕地后备资源接近枯竭,在本行政区内难以实现占补平衡。特别是城市建设占用城边优质耕地,而通过土地复垦开发补充的耕地相对质量较差。
第三,保护耕地缺乏有效约束和激励机制。一方面,城乡发展过于依赖土地收益的推动,许多地方出现了“吃饭靠财政、建设靠土地”的现象,造成了多征、多占、多卖地的激励效应。另一方面,对农民来说,种粮比较效益偏低,不如卖地、租地、入股,保护耕地的积极性不高。
3.现行农村集体土地产权制度与社会主义市场经济发展的要求不相适应,农村集体土地产权建设面临挑战。
第一,农村集体土地所有权主体不明晰、确权不覆盖。我国现行农村产权制度规定农村土地归农民集体所有,《土 地 管 理 法》界 定 为 乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。在现实农村基层组织中,多数村民小组比较松散,没有明确的主体代表。农村集体土地所有权确权登记颁证率仅达到50%。
第二,农村集体土地使用权流转试点突破了现行法律和政策。《土地管理法》规定,农村集体建设用地,只允许由本集体经济组织及其成员自用,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形,才可以出让、转让、出租。宅基地使用权只允许在本集体组织成员之间流转,禁止非本集体组织成员购买。党的十七届三中全会尽管有放宽的规定,但也提出要依法的要求,在实践中,有的试点城市突破了农村集体土地使用权流转的范围。
4.土地利益分配不公问题显化,农民合理分享城市化成果面临挑战。
第一,土地收益归属和分配不公问题亟待解决。目前,国有土地出让收入主要归地方,政府作为土地所有者代表与各方权利主体如何公平分享土地收益,亟待探索最佳实现的形式。
第二,城镇化过程仍以大量牺牲农民利益为代价。在现行土地法律政策制度下,征地过程中,对被征地农民大多按土地原用途进行补偿。特别是国家级重点工程的实际补偿偏低。尽管实行的征地统一年产值标准和区片综合地价,补偿标准普遍提高了20%―30%,总体水平仍然不高。
第三,按照国家有关政策,许多省区市对城乡结合部农民已实行多元补偿,标准有很大提高,但政策执行不够平衡。
加强和改进土地制度建设的几点思考
改进和加强土地管理,深化土地制度改革,促进城乡统筹发展是一项长期艰巨的任务,难度大、涉及面广、政策性强。按照党中央、国务院的部署要求。当前和今后一个时期,应从以下几方面加强和改进。
1.统筹城乡规划,促进城乡用地布局和结构优化。
第一,统筹区域发展布局,促进国土空间科学开发利用。按照我国区域发展总体战略、产业发展布局,结合人口流动规律和土地资源承载力水平,进一步完善主体功能区的定位和发展方向,合理规划国土空间开发利用,明确各大区域间土地利用调整政策措施,形成整体疏、局部密的国土空间利用格局,既有效保障东部人口聚集地区经济社会发展的用地需求,又要引导中西部地区实事求是,科学规划与人口规模、资源承载和产业特色相协调的发展模式,提高土地利用效率。
第二,完善统筹城乡规划体系,促进城乡用地结构不断优化。随着工业化、城镇化和农业现代化的不断推进,农业人口向城镇转移,城镇建设用地增加和农村建设用地减少是一个必然的趋势。城乡统筹发展关键是规划统筹,坚持规划现行,循序渐进,找准定位,加快完善和细化高标准的村镇规划。要遵循城镇化发展趋势,建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制。
第三,加强城乡用地空间管制。根据土地利用总体规划,设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线”,管住用地总量;划定永久基本农田保护区面积,控制城镇、农村发展边界,强化土地利用空间管制,管住用地规模、结构和布局。要按照区域经济发展特点,充分考虑农民生活、农业生产、传统村落风貌保护等方面的需要,明确区分功能定位,合理安排城镇建设、耕地保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。
2.严格保护耕地、节约用地,加大农村土地整治力度。
第一,切实落实土地用途管制、强化土地执法监察。严格控制建设占用耕地,完善占补平衡政策。借鉴地方实践经验,加大保护耕地的投入,积极探索耕地保护补偿新机制。
第二,扎实推进农村土地整治,搭建城乡统筹发展新平台。制定并组织实施全国土地整治规划,实施好以高标准基本农田建设为重点的土地整治重大工程及示范建设,建立健全“政府主导、农村集体经济组织为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金、各计其功”的土地整治和高标准基本农田建设新机制。
第三,规范城乡建设用地增减挂钩试点,促进土地节约集约利用。严格控制增减挂钩的范围,规范管理,确保质量。合理安排建设用地增量空间,以优化布局结构腾空间,以节约集约拓空间,向低丘缓坡要空间。推进国土资源节约集约模范县(市)创建活动,制定节约集约用地国家标准,建立考核评价体系。
3.加快农村土地产权制度建设,积极推进农村土地使用制度改革。
第一,建立稳定有保障的农村土地产权制度。明确农村集体土地产权主体,按照《物权法》的要求,积极推动土地统一登记。加快推进农村土地确权登记颁证工作。
第二,指导规范农村集体土地使用权流转有序。抓紧完善现行法律和政策,总结各地的实践经验,积极指导规范农村集体土地使用权流转。凡有条件的地方,鼓励集体土地股份制改革,成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等,使农民对集体资产享有充分的股权,以更充分地体现成员权益,从而做到在农村集体土地所有权不变的前提下,通过完善和强化土地用益物权,切实维护农民的土地合法权益,促进农村社会和谐。
第三,逐步建立城乡统一的土地市场。健全土地要素市场配置和政府调控机制。对依法取得的农村集体经营性建设用地,通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
4.深化推进征地制度改革,加快建立公平合理的土地收益分配制度。
第一,进一步完善征地补偿安置制度。严格限制征地范围,完善补偿机制,拓宽安置途径,按照同地同价原则,及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿,确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。尤其是对城乡结合部的被征地农民,应采取多元补偿政策,解决好就业、住房、社会医疗保障。不断完善征地补偿安置争议协调裁决制度,引导被征地农村集体经济组织或者农民用法定渠道解决征地补偿安置纠纷,维护社会稳定。
第二,完善和规范土地出让收支管理。加强土地出让收支计划和预算管理,始终坚持土地出让收支“取之于土、用之于土”的原则。抓紧探索建立土地基金制度,将一定比例的土地收益统筹起来,以备长远持续使用。