• ——基于辽宁省丹东市C村的调查

    摘要:笔者基于对辽宁省丹东市C村的实证研究发现,税费改革背景下旨在减轻农民负担的合村并组政策给乡村治理带来了双重影响。该政策一则给乡村运行带来了资源整合优势、利于充分发挥村干部的工作效能,二则也给乡村社会带来一系列负面影响,如增加村级事务的管理及办事成本、因集体资源和村级债务引发村庄矛盾、新的合并村内部难以整合、降低村民对村庄公共事务的参与积极性、加速村庄分化等。简言之,乡村实践证明,合村并组政策对乡村治理的影响弊大于利,因此,该政策应谨慎实行。
    关键词:合村并组 乡村治理  村庄  村干部

        本文是基于2012年暑假对辽宁省丹东市C村为期一月的社会调查而引发的对合村并组政策的思考。笔者调查的C村是在200310月由原X和原B村合并而成,调查中笔者一行发现合并村C村在村庄治理中出现了一系列的问题,这些问题有些是合村并组的通病,有些则是由合村并组引发的地方特殊矛盾,不管是共同性的问题还是特殊性的地方矛盾,都值得反思。
    一、调查地点简介
        C
    村位于辽宁省丹东市凤城县S镇南部,是典型的移民村落,人口流动性大,由原X村和原B村合并而成,且当地村民大多是清光绪末年因水灾从山东文登一带迁移而来,村庄历史不超过150年。
    B村,村里主要姓氏有王、郑、樊、关、戴,其中王姓占50%以上。全村约1400口人,340户,分7个村民小组,当地人称自然聚居在一起的自然村落为或者,其中234组位于村庄的中心位置,形成王家堡子;1组和7组在沟里形成一个堡子, 56组形成前堡。人均土地1.5亩,土地以种植玉米为主,一年一熟。C村是一个纯农业型的村庄,村庄无集体资源,村民的种地收入亦无较大差别,家庭收入分化主要来源于务工收入的差异。
    X村,现有180户居民,近800人口,原有6个居民小组,与X合村后并为4个居民小组。村庄有4万亩集体林地,资产过亿,该村尚未进行林改,林地现归村集体所有,且X村拥有大量的钠长石、风化岩以及金、铁等矿产资源,其中钠长石储量可达5800万吨,村庄资源极为丰富。
        
    人民公社时期,原B村经常在农闲时间组织扭秧歌的文娱活动,X村民常结队前往参加,两村村民之间没有过节。2002年,根据相关部门合村并组政策的要求,S12个行政村合并成5个,原X村最初与另外两寸合村,因集体资源问题,X村居民在必须与一村合并的情况下,选择与B并村,遂200310月原B村和原X村两个自然村合并成C村,原B和原C两个自然村相距约3公里,共有11个村民组,总户数520户,人口2180人。
    二、合村并组政策出台的背景和原因
    (一)税费改革要求缩减村干部数量以降低村级支出。
        
    合村并组是税费改革的一项衍生政策。2000年税费改革,中央政府取消了在我国延续了数千年的农业税,由此,以农业税费为主要财政来源的村级组织的收入大大降低。减轻农民负担是税费改革的主要目的,压缩村级组织的开支成为应对村级财力不足问题的主要办法。对于无集体经营收入的农村来讲,农业税附加和农业特产税附加便成为税费改革后村级收入的重要来源,村干部报酬、五保户供养和办公经费是其必须满足的开支(王习明,2003)。由于五保户供养和办公经费占村级开支的份额小并且不能任意压缩,减少村干部的报酬总支出就成为压缩村级开支的主要途径。于是,旨在通过减少村干部数量以减低村干部报酬总支出进而降低村级组织支出的合村并组政策出台。
    (二)村干部工作内容的转变和难度下降使得减少其数量成为可能。
        20
    世纪8090年代,村干部的主要工作任务包括计划生育、收农业税、发展生产、党员建设等。当时,计划生育和收农业税是最让村干部感到棘手的工作,一票否决的工作制迫使村干部不得不采取暴力的手段完成上级指派的工作任务,虽然此时的暴力背后有国家支持性的默许,但当时村干部粗鲁的工作方式极容易得罪人,严重影响了村干部在村里的人际关系网络,且利益受损者经常采取各种非理性方式对村干部进行报复,如C村曹某(原B村人)当了12年村书记,自家的柴火垛被点了11次,家门上多次被插上对其进行恐吓匿名信。可见,税改前,村干部的工作任务重、难度大。
        
    税费改革以后,国家推出了一系列的惠农政策,村干部的工作性质由从农村提取资源转变为向农村输入资源,工作内容转变为上报困难户、分配低保名额等,工作难度极大降低。同时,随着乡村重男轻女观念的转变和孩子的抚养、教育费用的提高,年轻一代越来越倾向于少生孩子,笔者调查的村庄出现了在政策允许生二胎的情况下,夫妻双方只育有一女,但不打算再生育的案例。且80年代国家计划生育政策的暴力制裁代之以罚金处罚,村庄中的富裕家庭超生的交钱即可。
        
    税费改革后,计划生育的监管和农业税费的收取这两项8090年代乡村干部最为棘手的工作,前者难度降低,后者彻底消失。用村民的话来说现在的干部没什么事可做,在家睡觉还有工资。村干部的工作内容由原先的作恶转变为分配手中的治理资源,工作难度大大下降。在此背景下,村干部数量的缩减成为可能,为合村并组政策的推行提供了契机。
        “1994
    1995年时,按人口收税,30—40/人,一个家庭一般交100多块,当时务工劳动力每天平均收入15—20块钱左右,当时的工作难度很大;95年以后,收税减少;2000年取消农业税,不收税后,村干部的工作好做很多。(原B1组,曹SL,村里的老支书)
        
    农村的活,没有小子不好干,这观念不好改。80年代,上边的政策是以破产为目的,扒房、有什么拿什么,老百姓地都不种,跑了,不生儿不罢休,你根本抓不着人,老百姓是越抓越来劲。 95年以后,人的思想逐渐放开,随着经济的发展,家家户户生活水平提高,多一个孩子多许多负担,多生孩子还罚钱,违反国家政策。现在的年轻人都想开了,养不起孩子的话超生干什么,就这俩钱,还生孩子,生来遭罪,这都不用理论,水到渠成。(原B2组,关SK,村里的老支书、村主任)
    三、合村并组对乡村治理的正面作用
    (一)合村并组有利于提高农村公共产品的供给水平和服务质量。
        
    合村并组利于集农民群众的合力来进行合并村整体的建设。合并村有利于原先的各村落之间形成帮扶关系,在防止旱涝灾害、发展农田水利、建设公益项目等方面形成互帮互助的友好联系。且合并村公共建设项目的经费现在由参与合并的村落按照一定的地方标准共同承担,这就减轻了村庄的财政压力,起到村民互助的作用。从公共建设的角度来讲,合村并组在一定程度上有利于提高村庄公共产品的供给水平和服务的质量。
        “2009
    年,合并村C村打算建卫生所,该项目政府出4万,我们B村出6万,X村出2万元来筹集出建设的费用。与X合村也有好处,有项目他们村也跟着出钱。当然,他们村有建设项目,我们B村也掏钱。2组,王,合并村村长,34岁)
    (二)合村并组有利于充分发挥村干部的工作效能。
        
    合村并组后,村干部的岗位设置不变,数量却直接减少。笔者调查的村庄,原先每个行政村一般有5名村干部,包括村主任、书记、会计、妇女主任、治保主任,而合并村按照原村庄人口比例分配干部名额,合并村共有5名村干部。由于合并村后,各原始村落依然各自为政,这样在每个原始村内部就出现了村干部一职位多职责的现象。比如笔者调查的村庄C村内部,由于原X和原B两村的财务分开,且限于村干部名额的限制,合并村的妇女主任(B村人)兼任了B村的会计工作,这样,一人就承担了两份工作,减少了只拿工资不干实事的行政工作惯病。
        
    此外,原先村干部的管理范围和职责范围只有本村,合并村后,每个村干部的管理范围扩大到整个合并村,稍有不慎,就会出现失职现象。虽然合并村落内部多是分开管理、各自为政,但是村干部都是名义上大村的干部,其内部各村庄出现问题,相应的监管干部都有不可逃避的责任,这在很大程度上激发了村干部的工作效能,起到对合并村中各村落的工作相互监督的作用。
        
    合并村C的村长:“2011年,X村砍伐林子,上边林业局批下来的是200多亩,该村却超裁了200米,被政府林业站下来检查的人发现,按照林业法的相关规定,超裁50米以上要追究相关责任人的刑事责任。我虽然是大村的村长,实际上X村的事我管不了,全由X村的两个干部负责他们村里的事情。他们多砍林子的事,我根本不知情,出事后,追究责任时我才知道,还真是躺着也中枪。随后,我急忙动用各方关系,把超裁的范围改成了50米以内。名义上担着大村的村长,出了事就要付法律责任。对X村的事,我们管不了,但是有违法的情况,我们必须出面提醒,要不然,跟着倒霉。2组,王HS,现C村村长)
    四、合村并组对乡村治理的负面影响
    (一)合村并组增加了村级公务的管理成本和办事程序。
        
    合村将几个独立的村庄整合在一起,组成一个新的行政组织。行政单位的合并貌似应该降低乡村社会的管理成本,实际上,合村并组在一定程度上反而增加了村级公务的管理成本和办事程序。由于许多小村的村干部角色由村长降为某委员,失去了许多程序化的权利,这样,老百姓办事就增加了成本,本来在X村当天能处理完的事情,现在需从X地到B地加盖公章、申请、审核等,能否当天办完还得靠运气。合村搅乱了村庄内部的诸多办事程序,给村民和村干部都带来许多不便。在村干部看来,合村的结果只有国家得益,节省了村干部的工资,于村干部管理、于村民与政府打交道都大大增加了成本。
    (二)因集体资源、债务问题易引发合并村内部矛盾。
        
    由于各个合并村的集体资源的多寡不均衡,各个村落的村级债务也不统一,当面对这些实际利益问题的时候,处理不当很容易引发大合并村内部民众的不满,激化村庄矛盾。面对这种情况,许多合并村采取的应对策略是一村两制一村多制,即涉及集体资源和村级债务的问题,各原始村的干部和村民负责解决,合并村内部互不干涉。
        
    我们调查的原X村有4万亩的林子,资产过亿,而最先并入的D村几乎没有林子,老百姓害怕D村民来瓜分他们的资源,遂坚决不同意与D并村,并组织大规模上访。最后,上级部门同意,X村不与D并村,而与其有传统交往的B村合并,且采取一村两制的治村模式,互不参与村财产和债务的分配,用合并村村长(原B村人)的话来讲:我们其实还是两个独立村,互不干涉,X村的事我们根本管不了。这样看来,涉及村集体利益的矛盾看似解决了,但是合村内部是分裂的领导班子,无法形成一个有效力的治村主体。
    (三)原有村庄内部的结构失衡、新的合并村难以真正整合。
        
    合村并组在一定程度上打乱了村庄延续已久的组织样态,原先的村落、居民小组是村民日常生活中的重要认同单位,内部有村民世代建构起来的关系网络,有其共享的文化和价值基础,有其固定的人情往来。当合村并组后,很多农民依旧保持原有的生活和交往领域,固定的乡土联系很难在短时间内重新连线,且农民对当地的大合并村并没有形成认同意识,大合并村在村民看来,只是行政上的排列组合,原来各村之间的居民都有明显的身份界限,不存在是一个村人的观念,新的合并村、合并组在短时间内根本无法形成内在的整合。
    (四)合村并组不利于村民对村庄公共事务的参与。
        
    在合村并组的过程中,许多农村撤销了村民小组长,改选村民代表,村民代表根据一事一议制参与村庄兴办公共事业的决策,力争不因村组规模的扩大而降低村民对村庄事物的参与。该政策原则上有利于发挥村民代表的作用,但是实际的执行情况却不尽如意,原因之一是大合并村的村民代表人数一般比较多,将他们召集起来本身就颇具难度,更何谈再参与村庄事务的讨论;原因之二是由于村民对新的村组缺少归属和认同,遂对村庄事务表现出冷漠、不关已的态度。
    (五)合村并组加速了村庄机械化、原子化的进程。
        
    在现代化的侵蚀下,当下的中国农村正在经历腾尼斯式的从共同体社会的转型,传统农村从重人情、重关系、重人伦、重集体的社区逐渐向重理性、重契约、重个体的社会转变。合村并组的推行,无疑更容易加速村庄机械化、原子化的进程,不利于村庄社会的情感维系。合村并组表面上是加强各村之间、各居民小组之间的联合,这种联合只是形式上的机械组合,合村并组的主体是农民,不是一个个村级行政单位,行政单位的组合不能够代表各村庄村民的认同,相反,这种违反许多农民意志的行政组合在一定程度上消解了农民对原村落的归属感,而对大合并村又持有距离,使农民处于双重孤落的状态。
    五、对合村并组政策的反思
    (一)上级政策与基层社会之间应该实现有效对接。
        
    合村并组是用简单化的逻辑处理复杂乡村问题的政策之一。上级政策的制定应该从现实的、活生生的农村实际出发,考虑村级单位中的农民群体、考虑乡村农民社会生活的运作逻辑,不能只从表面形式上下功夫,以想当然的主观臆想结果来预测政策实际推行的客观情况,这既脱离了一切从实际出发的哲学理念,又犯了简化论的错误。总之,上级政策与基层社会的对接很重要,政策符合实际,无疑会推动农村生产力的发展;若上级的政策与乡村社会的现实不相符合,则会起到破坏乡土资源的作用,甚至会引导村庄走向死胡同。
    (二)政府应该给村民自治真正的权利和空间。
        
    是否合村、是否并组,农民有根据实际情况进行选择的愿望和权力。若两村性质相差不大,地域临近,合村利于资源整合,利于互助合作,利于农村公共产品和公共服务的集中提供,那么农民会渐而自发地形成有凝聚力的合并村组织。矛盾具有特殊性,具体问题需要具体分析,并非所有的行政村落都适合合村、适合并组。村民自治需要真正的权利和空间,政府的权利不可能对村庄的每个角落都有良好的治理能力,因此,政府不应对村民自治进行粗暴的干涉,政府发挥监督、保障、协调的仲裁者角色可能会更好的促进乡村社会的治理与发展。
    (三)合村并组是否真正减轻了农民负担?
        
    由减事、减支而必须减人这一逻辑而转化来的合村并组这一具体行动(罗义云,2006),到底是否达到了其最终目的即减轻农民负担?根据调查发现,不管是村干部还是普通村民,对合村并组多持不赞成意见,对村干部而言,合村并组直接造成了干部数量的减少,加剧了村干部竞选的激烈程度,在一定程度上催生了不合法的竞选手段;且对下台村干部的安抚难以落到实处,因合村下任的村干部普遍提出为国家奉献了青春和年华,到头来却老无补贴的怨言;另外,多数村干部表示合村加剧了工作的难度,明明没有参与权还要承担相应责任等。对于普通村民来讲,合村并组打破了自己原已成习惯的圈子范围,增加了其办事的程序,给自己的生活带来巨大的不便等。可见,无论对村干部还是普通村民而言,合村并组政策并未很好地减轻其负担,反而增加了诸多彼此工作和生活的阻力,降低了其对村庄生活的满意度。
    六、小结
        
    出于减少村干部工资报酬而减轻农民负担的合村并组政策,在一定程度上有利于村庄资源的整合,有利于合并村公共事业的建设,有利于提高村干部的工作效率,但该政策带来的诸多恶果远大于其利,如增加村民和村干部的办事程序、引发村庄矛盾、难以形成结构整合、加速村庄分化等。简言之,农村现实社会错综复杂,国家应允许乡村组织根据实际情况选择相应的治理模式,不能概化论之,简而处理。

    参考文献
    [1]王习明.税费改革与合村并组[J].荆门职业技术学院学报,20032.
    [2]
    罗义云.“合村并组应慎行[J].调研世界,2006,(7)

     

     

  • 责任编辑:lihao
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