•  [摘要] 权责碎片化问题的产生, 既与传统官僚制下的纵向等级与横向分工因素有关, 亦与新公共管理下的分权、竞争等因素有关。当前村庄治理中的权责碎片化主要表现在村两委、村自组织和村民之间。运用整体性治理工具整理村庄治理中多元主体的权责碎片化问题, 优化权责关系是一条有效路径, 即通过加快整体性治理理念的传播与内化、创新以协调、整合、信任为主要内容的村庄整体性治理机制、加强村庄整体性治理视阈下的监督与控制, 以优化多元主体之间的权责关系, 提高多元主体之间的协同效应。

        [关键词] 村庄;整体性治理;权责;碎片化整理

        村庄治理是指在现有制度框架和政府管理下,村庄内部对村庄治理能产生一定影响的村两委(村党委、村委会) 、村自组织、村民等多元主体, 为了实现村庄公共利益, 围绕公共资源配置、公共服务供给等进行协商与合作, 共同管理村庄公共事务以维持其协调有序运行的活动。随着新农村建设的深入推进, 村庄治理中多元主体之间的权责碎片化问题日显突出, 村庄体制内精英、体制外精英和普通村民之间的关系亦处于重新建构过程中, 急需推进以多元参与、平等合作、权力分享为内核的村庄治理实践变革。整体性治理工具与村庄治理中的权责碎片化整理具有较强的契合性, 其中的关键是如何推进村庄整体性治理中的多元主体权责关系优化。

        一、行政范式制约: 传统官僚制与新公共管理中的碎片化问题

        碎片化是指在不同功能以及专业机构之间, 由于缺乏协调和真正利益统一, 导致沟通与合作障碍,形成部门主义、视野狭隘主义和各自为政的局面, 无法真正形成一个有机的团结的整体来处理那些与公共利益相关的跨部门、跨层级的棘手的民生议题, 造成公共政策执行中的低效或目标的偏离等现象。村庄治理领域中的碎片化是指村庄治理多元主体之间由于权力上的分化与冲突、职责上的交叉与重叠等所引致的低效治理现象。

        碎片化问题的产生, 既与传统官僚制下的纵向等级与横向分工因素有关, 亦与新公共管理下的分权、竞争等因素有关。传统官僚体系是按照功能分化建立起来的, 过于强调分权及专业化组织结构造成了行政机关的条块分割, 组织之间壁垒森严, 从而形成了碎片化问题。碎片化问题严重影响了公共部门处理公共议题的绩效, 官僚制行政范式亦遭受批评和质疑。在这种背景下“共和主义思潮开始复兴, 他们希望在代议制民主框架下推动治理民主以解决这次危机。这股思潮在实践上最终演化成了席卷西方发达国家的新公共管理运动”。〔1〕以权力下放和追求效率为特点的新公共管理主张用单一目标的、扁平化的、分散化的组织结构来实现组织的自我管理和控制, “这种提倡分权化的自我管理和控制的组织总是不能意识到高度分化的社会和多元化、碎片化的组织系统需要集体的掌舵、规划以及共识的建立”。〔2〕新公共管理片面强调在公共部门引入市场机制和分权, 却忽视了对竞争的协调和对权责的整合, 从而强化了权责的碎片化。这种强化的权力碎片化, 会引致“政治和行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径, 缺乏合作与协调, 从而影响行政效益和效率”等〔3〕问题; 依据佩里·希克斯的观点, 强化的职责碎片化则会引致部门之间相互转嫁问题和成本、相互冲突的项目和目标、重复建设、缺乏沟通、在回应需求时各自为政、公众无法获得恰当的服务或对得到的服务感到困惑〔4〕等问题。在功能性分工原则下, 数量庞大的组织之间的距离与隔阂产生的碎片化可以分为无心的碎片化和有意的碎片化〔5〕两类。无心碎片化的产生并非出自本意, 而是民主政治条件下公共事务治理过程中由于体制或机制的原因所引致的副产品。它的成因主要是: 在传统官僚制与新公共管理中, 组织机关为了提高效率而将控制重点放在政策输入部分, 将彼此联系的事物人为割裂成许多独立的环节; 为保持政府廉洁, 必须加大监督, 但是监督部门大多是对政府投入进行监督, 投入又是以部门为单位的, 所以廉洁诉求亦加剧了碎片化; 民主压力下的顾客导向性政府, 满足顾客的多元需求并不一定有利于政府各级组织的整合。有意的碎片化则完全是治理体系内部机构部门或政治人物为了实现个人利益或集团利益而有意为之的结果。

        二、权责碎片化: 村庄治理实践困境

        中国村庄治理中的权责碎片化问题, 既与传统行政体制下的条块分割有关, 亦与当前公共服务型政府建设尚不完备有关。由于村庄治理多元主体在权力和职责方面均缺乏有效的协调, 难以形成合力来共同推进村庄治理的优化问题。

        1. 村两委之间权责的碎片化

        村委会属于基层群众性自治组织, 村民大会选举产生的代表首先应考虑的是如何保障村民的权益; 村党支部要领导、支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。但事实上, 村两委之间往往权力交错重叠甚至相互冲突、权责关系模糊, 一些村党支部, 尤其是支部书记片面强调党的领导, 强调自己的领导核心作用, 甚至专断独行, 包办村委会工作; 一些村委会以“自治”为借口, 片面强调对村民负责, 不服从党支部的领导, 甚至在工作中违反党的政策, 在村庄公共事务决策中与村党支部展开权力的争夺。村两委之间权责的碎片化, 会影响村党支部的领导作用和村委会的自治功能, 从而影响村庄治理的绩效水平。

        2. 村两委与村自组织之间权责的碎片化

        村自组织是指存在于农村并服务于农民的各类民间组织。从权责上看, 村自组织是农民自我管理、自我服务的渠道, 农民通过村自组织来把独立的个体组织起来, 以组织共同意志的形式与社会、市场建立联系, 提高了维护自身权益的能力。但现实中,某种程度上已变成准行政组织的村两委在职责上更多执行的是上级行政部门关于村级公共事务的命令, 它体现的是一种准行政权力。在执行上级命令和维护村民利益的双重目标取向下, 村两委和村自组织在权力上难免出现分化与冲突, 在职责上亦难免出现交叉与重叠。由于村两委与村自组织之间的权责碎片化, 通常会引起分散农户缺乏组织资源, 难以改变村庄社会的原子化与分散化趋势, 同时“各级政府在进行有关涉农方面的制度设计时, 很难听到真正来自农民的声音”,6〕从而对村庄公共事务治理造成负面影响。

        3. 村民之间的权力碎片化

        村民在村庄治理过程中没有明确的岗位职责,其责任往往与权力相伴, 而权力是以村民参与的形式体现在村民自治( 社区自治) 制度的执行过程中。在村庄治理实践中, 村民参与的权力是不均衡的, 它所造成的分化和不合作易引致村民之间的权力碎片化。由于村两委的设立、市场经济的推动、农民收入的分化、宗族主义复活等因素, 村庄中逐渐产生了体制内精英、体制外精英、普通村民等利益群体,他们在村庄治理实践中的权力开始呈现显性差异。

        “市场经济的高危险性使农民感觉到自身经济的脆弱性, 组织化程度低、利益分散化又使得他们在政治上缺少参与村级公务的能力。经济资源相对匮乏与政治地位的低下决定了普通村民在村庄政治中的‘棋子’角色, 他们在形成自己的政治态度时往往受到村庄精英的裹挟, 被动或主动地依附于村庄精英进人村庄政治生活。”〔7〕这种权力的不对等, 长此下去, 会造成精英对村庄治理权的垄断和普通村民的政治冷漠, 也会加剧精英群体与非精英群体之间的对抗, 从而造成村庄分裂。

        三、整体性治理: 村庄治理中权责碎片化整理的工具

        村庄治理中的权责碎片化, 会提高村庄治理的成本和降低效率, 进而影响村庄治理绩效。因此, 村庄治理中的权责碎片化整理已成为当务之急。发端于20 世纪90 年代的整体性治理理论, 为解决村庄治理中的权责碎片化问题提供了一条较为切实可行的路径。整体性治理是以公民需求和结果为导向, 运用以协调、整合、信任为主要内容的村庄整体性治理机制和现代网络信息技术手段对治理层级、治理功能、公私部门关系中的碎片化进行有效的整合, 不断地从分散走向整合、从部分走向整体, 为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务的治理模式。〔8〕它是针对部门主义、视野狭隘主义和各自为政而提出的反制措施, 是对公共部门日益严重的碎片化的一种战略性回应, 是传统合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。整体性治理强调用整合型的组织, 借助于数字化手段和工具, 在公共部门之间形成跨部门或跨组织的伙伴关系, 通过多元主体之间的联合来实现资源的有效利用、公共议题的协商解决和公共服务的综合供给。〔9〕整体性治理与村庄治理中多元主体权责碎片化整理的契合主要体现在以下三方面。

        1. 整体性治理符合村庄治理的民主价值取向

        整体性治理寻求的是公共事务治理价值的理性回归即公民身份的恢复, 重视公民在治理活动中的参与性。整体性治理认为公民在其治理主体地位获得承认的基础上还必须获得话语权。但是积极的公民绝不仅仅限于话语权的获取, 他们还期望打破国家的话语独白, 实现治理由“中心—边缘”结构向多中心转变, 使社会成为公共事务治理的新场域。〔10〕整体性治理所强调的“公民”参与作用与中国村民自治( 社区自治) 在民主价值取向上是一致的。

        2. 整体性治理的宗旨与解决当前村庄治理中的权责碎片化问题相对应

        希克斯强调整体性治理作为一种解决方式, 是针对新公共管理所强化的碎片化问题而提出的, 整体主义的对立面是碎片化, 而不是专业化。〔11〕整体性治理的宗旨是, 通过碎片化整理, 为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务。它强调的是多元主体之间的协调一致和基于功能与公民需求的组织再造, 希望通过建立网络式的政府组织, 以期实现平等基础上的公共服务多元主体之间的协调运作, 从而实现从结果到结果的服务。整体性治理的宗旨决定了其可以作为中国村庄治理中多元主体权责碎片化整理的有效工具。

        3. , 整体性治理为解决村庄治理中多元主体的权责碎片化问题提供了有效的机制支持希克斯在其代表作《迈向整体性治理: 新的改革议程》中强调了以协调、整合、信任为主要内容的整体性治理机制, 它能在村庄治理多元主体权责碎片化整理过程中兼容整体性治理的宗旨和公共事务治理的民主价值取向, 因为其具有强适应性。协调是指确立有关合作和整体运作、合作的信息、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法。〔12〕整理性治理语境下的协调机制既包括协调多元主体之间的利益关系, 也包括协调多元主体与整体网络之间的利益关系。〔13〕整合是通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来执行贯彻这些想法。信任是指在不知道的或不能确定的或不可能预知他人行动的条件下相信他人未来可能采取行动的心理预期。〔14〕村庄治理中的信任是指“多元主体之间的依赖关系, 是相互之间价值观、态度、心情、情绪等交互作用的结果, 在现代社会体系中, 它被赋予对可能存在的危机或者潜在的困难依然保持正面期待的含义”。〔15〕以信任为支撑的整体性治理能在合作者之间产生安全感和确定感。

        四、碎片化整理: 村庄整体性治理视阈下的多元主体权责关系优化

        村庄整体性治理视阈下多元主体权责碎片化整理的终极目标是提高村庄公共事务管理绩效和村民的公共福利, 是在现有制度框架和政府管理下推进村庄公共事务运行优化的一项重要举措。在村庄治理实践中, 运用整体性治理工具整理多元主体权责碎片化问题的一条有效路径是优化权责关系, 即通过加快整体性治理理念的传播与内化、创新以协调、整合、信任为主要内容的村庄整体性治理机制、加强村庄整体性治理视阈下的监督与控制, 以优化多元主体之间的权责关系, 提高多元主体之间的协同效应。

        1. 加快整体性治理理念的传播与内化

        要构建功能完善的村庄治理结构, 必须实现两方面的联接, “一方面是信念、目标、追求和价值观念的概念领域, 另一方面是事实、制度和组织的实务领域。”〔16〕思想是行动的先导, 行动是受思想领导的。只有在社会上形成一种文化、一种信念, 那么整个社会的变革、新的社会体系的构建才有可能成功。只有在整个社会中加快整体性治理理念的传播,形成整体性治理基础上的政治文化, 将整体性治理理念内化成村庄治理多元主体的信念, 才有可能运用整体性治理工具来解决村庄治理多元主体的权责碎片化问题。在整体性治理理念传播过程中需要注意: 一是在传播路径上要充分利用报刊、广播、电视、互联网、手机短信等多种传播渠道, 同时采用文化下乡、民主下乡等适合乡村居民接受水平的方式, 向广大村民传播整体性治理的理念; 二是在传播对象选择上应更注重对村庄精英尤其是政治精英的培训。在精英主导型村庄, 精英是否具有整体性的思维直接关系到多元主体关系和村庄整体性治理绩效的好坏。

        2. 创新村庄整体性治理协调机制

        官僚制的特色之一是分工和专业化, 必然伴生协调问题。整体性治理是以官僚制为背景, 因此, 协调也是整体性治理必须面对的问题。创新村庄整体性治理协调机制的措施主要有两点: 一是创新村庄沟通机制, 为村庄治理多元主体提供对话平台, 以缓解村庄治理过程中可能出现的多元主体在村庄公共事务治理目标和解决方案选择方面的矛盾与冲突程度。在村庄治理实践中, 需要发挥好村两委在多元主体沟通中的纽带作用, 需要发挥好村自组织、老党员、体制外精英在村民沟通中的桥梁作用, 需要建设好沟通平台、沟通渠道和沟通网络体系, 以提高村庄治理中的沟通效率。二是制定和强化村庄治理共同目标, 通过诱导和动员机制来整合和选择适当的行动者与资源, 诱导和动员多元主体参与到村庄治理网络之中, 以提高村庄治理网络的凝聚力和多元主体之间的协同效应。在村庄治理实践中, 制定和强化村庄治理共同目标, 需要树立全局观念并发挥村党支部在多元主体民主协商以达成目标共识中的领导作用, 需要提升村两委、村民(代表) 大会的民主科学决策能力、村民的民主参与能力, 以提高多元主体协同实现村庄治理共同目标的能力。

        3. 创新村庄整体性治理整合机制

        整合是协调的继续, 是建立在成功协调的基础之上并以行动为依归。创新以整合为基础的村庄整体性治理机制, 要实现三个层面的整合: 一是村两委、村自组织和村民之间的整合, 目的是在有利于实现村庄共同目标的前提下, 彼此之间保持行动上的协调性和利益上的共享性。在村庄治理实践中, 村民自治( 社区自治) 制度的完善、村庄治理网络建设的加强、村庄公共服务体系的完善、村庄民主的推进、村民组织化程度的提高等, 都有利于强化村两委、村自组织和村民之间的整合。如构建制度化的村自组织、体制外精英、普通村民的吸纳机制, 有利于推进体制内精英与体制外村民、村两委与村自组织之间保持目标与行动上的协调和配合。二是村两委之间的整合, 目的是提高村两委之间的协调和配合程度, 增强村两委的合力和整体性功能, 以避免出现目标和行动上的不协调甚至是相互冲突现象的发生。在村庄治理实践中, 要通过制度化的村两委权力行使模式和责任分担机制, 整合村两委之间的权责关系。村党支部要按照《中国共产党党章》的要求, 将其领导作用放在对村庄发展方向的把握上、对其他村级组织建设的指导上、对各类组织之间关系的协调上以及自身建设等方面, 摆脱具体事务, 避免行政化倾向。村委会则要根据2010 年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定, 增强其村庄综合治理能力以及决策、资源调配、回应等能力, 发挥好其在调动村民积极性, 发展生产、搞好社会化服务、维护社会治安以及村民教育管理方面的作用。三是村自组织和村民内部的整合, 目的是培育村两委以外的村庄治理主体, 提升他们参与村庄治理的意识和可行能力。要发挥体制外精英在村自组织和村民群体中的骨干和凝聚作用, 要通过专业性的培训教育等措施, 努力促成村自组织和村民内部能达成共同意愿和一致行动, 以减缓权力的不均衡所引致的分化与冲突等碎片化问题。

        4. 创新整体性村庄治理信任机制

        信任是多元主体基于整体性治理的观念内化、利益协调、行动整合得以实现和可持续的关键。创新以信任为基础的村庄整体性治理机制, 需要采取以下措施: 一要构建与整体性治理相适应的新型信息分类、信息传播系统, 提高村庄治理多元主体对信息的共享程度, 以利于提高村庄治理决策的科学性, 这需要依托政府和社会提供有效的现代信息技术、信息平台、信息管理的支持, 需要提升多元主体有效收集、整理和利用信息的能力。二要强化村庄治理多元主体之间的相互理解和信任程度, 为实现共同目标而展开对话, 增进合作共识, 达成合作承诺, 为彼此之间跨越职责分工的合作留出空间, 这需要依托村民自治( 社区自治) , 完善民主协商机制,搭建社会学习与交流平台, 提高多元主体的可行能力和培育他们的公共精神。三要培育具有整体性思维和运作能力的新型领导人和工作人员, 他们不仅要有合法性, 要能够接触组织的信息资源和沟通渠道, 还要对整体性治理中蕴含的风险具有高度容忍性和防范性, 这需要人力资源开发、村庄公共企业家培育和社会资本的有效支持。四要以信任为基础的村庄治理网络的支持, 需要探索没有控制的管理。村庄治理中的多元主体需要在没有明确交往规则的情况下与一些你对他无法进行控制的人一起工作,这意味着对人员行动较少的监督和给人较多的自主行动的机会。

        5. 加强村庄整体性治理视阈下的监督与控制

        公共选择理论认为, 政治人跟市场人一样都是理性经济人, 都具有追逐自身利益最大化的特点。整体性治理视阈下的村庄治理, 有必要借助有效的监督和控制, 激励有利于并限制有损于公共利益最大化的多元主体行为, 以实现村庄整体性治理绩效稳步提升的目的。主要措施包括: 一是监督和控制村庄整体性治理中的行为规则体系, 据此来规范多元主体行为和主体关系; 二是监督和控制村庄整体性治理实践活动, 通过政府主管部门、第三方组织、村两委、村民等多元化监督和控制体系, 以强化农民需求导向和结果导向; 三是监督和控制村庄整体性治理中的多元主体, 配合有效的奖惩措施, 以促进他们之间的相互协调、整合、信任和约束他们的违法违规行为。可见, 村庄整体性治理实践中, 需要同时强化政府的行政监督与控制和社会组织、村民以及舆论的监督与控制, 相应的制度建构亦有待加强。

     

    [参考文献]

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    13〕胡象明, 唐波勇. 整体性治理: 公共管理的新范式[J] . 华中师范大学学报(人文社会科学版) , 2010, (01) .

    15〕吴春梅, 邱 豪. 论乡村治理中的沟通网络[J] .理论探讨, 2011, (03) .

    16() 彼得·F 德鲁克. 社会的管理(德鲁克文集第3 ) [M] . 上海: 上海财经大学出版社, 2006.

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