政府主导主体与市场参与主体在乡村社区公共产品供给过程中是一个平等的权利主体,也是一个平等的资源主体,二者的互动就是一个合作供给公共产品的合约关系。他们之间的合作与一般经济主体之间的合作的最大不同就在于一方是政府。因此,分析政府主导主体与市场参与主体之间的互动,必须以关系治理为前提,通过治理机制的构建,诱导各自的供给动机,规范各自的供给行为,实现政府主导主体与市场参与主体的良性互动,达到有效供给乡村社区公共产品的目的。
一、政府出资与市场投资的资产专用性特征:关系治理的前提
政府出资与市场投资的资产专用性特征表现在以下几个方面:
(一)政府出资的资产专用性特征
政府资本具有明显的资产专用性特征,这不但表现在专款专用,而且具有明确的目的性。在乡村社区公共产品供给方面,专用性特征表现得更为明显。农业是一个自然再生产和经济再生产相交织的产业,受市场和自然双重风险制约。广大分散的单个农户无论是在自然风险面前还是在市场风险面前,都显得非常渺小和无助。那么,谁来为他们提供支持,提供什么支持?首先就应该是政府,通过政府提供公共产品和公共服务,为农业生产发展和农民生活改善创造条件。政府是国家的代理人。国家的基本职责表现为国家的生产性职能,也就是为普通公民提供公共产品。而这种公享品与成本能够充分内部化的私人品相比,由政府供给具有显著的正外部性。
(二)市场投资的资产专用性特征
社会参与主体表现为不同的形态,如民营企业、社会团体、民间组织和社会个人等。他们拥有社会资本或个人资本,其资本的投向具有明显的趋利性,表现为较强的资产专用性,即凡是资本都要寻找增值的出路。既可以投资于工业,又可以投资于农业,还可以投资于商业。只要农业部门的平均利润率不低于其他部门或行业,投资者会愿意投资于农业和农村发展,投资于乡村社区公共产品。只要投资能给投资者带来比较丰厚利润回报的同时带来社会知名度的提高、社会美誉度的改善,投资者也会有比较自觉的投资行为。这说明投资取向取决于社会资本的资产专用性和市场主体的目的性。这个专用性特征表现为财富动机与非财富动机。针对财富动机,市场投资主体的投资方向很明确,资本的趋利性特征会自动实现资本在各产业、各行业、各部门之间的分配,最终为市场投资主体带来利润。
(三)双边关系治理:新古典契约
政府出资主体追求的是社会福利最大化,社会投资主体追求的是社会效用最大化。但在乡村社区公共产品供给过程中,政府主导主体与社会参与主体二维互动信息不对称、权力不对等,会产生一方侵害另一方利益的可能,这需要进行双边关系的治理和协调。新古典契约是一种长期的契约关系,当事人关心契约的持续,并且初步认识到契约的不完全和事后调整的必要,双方纠纷的解决需要包括一种第三方在内的治理结构。在乡村社区公共产品供给中,政府主导主体和市场参与主体在非对称信息状态中,合作的契约也是不完全的。但因为资产专用性特征,双方都有保持长期合作的动机。在出现纠纷的时候,它可以不直接诉诸法律或断绝交易关系,而借助于第三方(仲裁者)来帮助解决争端。这样,政府主导主体与市场参与主体之间的双边关系就演化成三边治理。第三方治理机构(仲裁者)的建立就成了乡村社区公共产品供给过程中政府主导主体与市场参与主体互动合作关系治理的机制安排。
二、政府主导主体与市场参与主体互动的瓶颈:约束机制缺乏
政府主导供给乡村社区公共产品与市场参与供给乡村社区公共产品过程中存在诸多问题,而这些问题产生的根源主要在于二者的互动缺乏约束。
(一)乡村社区公共产品供给决策缺乏约束
简单梳理我国乡村社区公共产品供给制度的变迁,可以发现一条规律,那就是政府的“自上而下”的决策随意而缺乏约束。
1.传统体制与公共产品供给决策的约束
传统经济体制在农村主要表现为人民公社体制,这一时期乡村社区公共产品的供给主体主要是人民公社,决策方式是自上而下。由于农户具有很高的同质性,需求的差异性很小,这种自上而下、统一供给的体制对于处于封闭的乡村社会而言,即使没有社区居民对公共产品需求信息的输入也是具有较高效率的。但是这种较高效率的背后,却是对农民生产积极性的束缚和大队与生产队管理干部(基层决策者)的负激励。决策者不是从经济利益角度去思考问题和解决问题,试图通过政治运动纠正个人的理性选择,却没有相关的制度规范对其决策行为进行约束和制约。
2.农村改革与公共产品供给决策的约束
随着人民公社体制的解体,1988年实行了将“三农”服务机构下放到乡镇的管理体制改革,1994年实行了分税制改革。尽管这一时期农村确立了村民自治的原则,村民委员会这种制度安排有助于村民实现对公共事务一定程度上的制度性参与,但涉及到乡村社区公共产品提供的相关决策是自上而下做出的。这也决定了村民自治对于乡村社区公共产品问题的作用必然也是有限的。
3.税费改革与公共产品供给决策的约束
从某种意义上讲,农村税费改革是农民和政府实现良性互动的具体体现。农村税费改革的初衷是减轻农民负担,但农民负担本身也关系到乡村社区公共产品供给。这一改革在减轻了农民经济负担的同时,也减少了地方财政收入。这种减收不仅影响到相关工作的开展,也会影响到乡村社区公共产品的提供;这种改革将管理费转变为税收的形式,在一定程度上影响了村民自治组织和农民的民主权利;削减乡镇机构和冗员在某种程度上挫伤了乡镇干部工作积极性。
(二)公共资金使用与管理缺乏约束
信息的不对称、预算的不完全和行政体制改革的滞后,农村公共资源的使用往往缺乏有效的监管,难以对乡村社区公共产品资金的筹措、管理、使用进行规范的监督。
1.公共资源的筹措渠道不畅
我国目前公共产品供给的资金主要来源来自于政府的公共财政和相关渠道,包括中央的转移支付,地方政府的财政拨款,社区居民的个人出资,以及社会组织的捐资。但在这些筹措渠道中也存在一些问题。对于中央的转移支付,源于转移支付制度的不规范,经济发展水平不同的区域,转移支付的额度和依据存在差异,造成经济较发达区域转移支付量大,经济欠发达区域转移支付满足不了公共产品供给的急需;对于地方的财政支持,源于政府供给乡村社区公共产品涉及多部门、多环节,最终落实到公共产品供给上的公共资源已所剩无几。因此,造成了公共资源筹资渠道不畅,严重影响和制约了乡村社区公共产品的供给。
2.公共资源的使用监督不力
在我国公共财政中有预算内资金和预算外资金,预算外资金的使用得不到充分的监督(邓英淘等,1990)。农村的提留统筹、集资摊派是典型的预算外资金,监督不力的特征更为明显。究其原因主要在于:第一,预算外资金大部分分散在各行政事业单位,各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息,而审计和农民负担管理部门作为监督者对各单位的预算外资金的收支只掌握有限信息,这样监督者与被监督者信息不对称,增加监督努力的成本。第二,预算外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告,缺乏社会监督,而且社会单个成员监督预算外资金的的激励不足。监督不足的结果就是公共资源使用的效率低下。这表现在三个方面:一是部分公共资源用于维持公共产品生产机构的运转,用于人头费开支;二是部分公共资源被挥霍浪费、贪污挪用;三是部分公共资源用于与农民无关的事项。对农民而言,这些公共资源的使用效率很低。
3.公共资源的管理乱
无论是国家的支农资金,还是地方政府制度内与制度外公共支出,专门统一化管理工作没有完全到位,造成公共资源的管理混乱。表现在:一是涉及乡村社区公共产品和公共服务提供的部门较多,资金渠道、部门政策也较多,但缺乏系统性和整体协调性,资金投入分散,政策之间相互制约的现象也时有发生,影响公共产品供给的有效性;二是制度外财政收支账证不全;三是乡村社区公共产品供给中间环节多,公共资金被层层“过滤”;四是资金使用透明度不高。
(三)供给过程缺乏民众的参与约束
1.农民成了决策的“局外人”
供给什么公共产品,提供多少公共产品,通过什么渠道提供公共产品,都是由上级政府及其部门“为民作主”。在政绩考核和经济利益驱动下,农村基层政府、权力部门已成为既垄断权力又追求利益的主体,其行为和目标已与农民追求的目标发生严重冲突,不可避免地造成乡村社区公共产品供给结构的失衡和公共资源配置的低效率。
2.政府管制缺少公众的监督
出于公共利益考虑而进行的公共产品政府管制,在具体的执行过程中存在突出问题。目前我国的管制法规还不健全,管制本身缺少必要的公众参与监督,这实际上使得管制机构拥有了一定程度的随意性,选择何种标准来衡量公共产品的生产质量、运营状况及服务水平等几乎完全取决于管制当局的随意性论证。政府管制公共产品本来旨在提高其经营效率,但管制的效果往往被受管制企业的非合作行为所抵消。此时,政府通常的做法是增加管制条款、堵塞政策漏洞,而理性的受管制企业会继续寻找可以利用的真空并采取影响政策制定的行动。这种维持博弈的结果是政策越来越复杂,机构越来越庞大,寻租状况难以真正得到遏制。
3.乡村治理难以照顾居民意愿
我国乡村治理的核心人物(村支部书记和村委会主任)在决策过程中很难顾及居民意愿,因为民意对这两个职位产生过程的参与度很低,对其的监督和制约也极为有限。党支部书记是由上级党委经由党员大会同意任命的,这个过程没有普通民众的参与。虽然近年有些地区在党支部书记的任命过程中采取所谓“两票制”的做法,尝试整合普通群众的民意,这些新的举措值得鼓励。但是,到目前为止效果如何还不甚清楚,而且即使是这种措施,实行的地方也很少。村委会主任的产生过程,虽然近年的选举在透明、公开、公正方面有所进步,但还是受到了很大的限制。乡村治理核心决策人物的产生乃至治理过程较少甚至难以照顾和反映民意[1]。
(四)公共产品运营管护缺乏主体的约束
现行乡村社区公共产品供给中,供给主体比较明确,而运营管护的主体却虚置,从而造成公共产品使用的盲目和供给的难以为继。
1.政府主导主体没有履行运营管护的职能
政府作为公共产品的供给主体,为社会提供公共产品与公共服务,为农业和农村经济发展提供了基础条件。生产性公共产品或纯公共产品,它的供给主体是政府,运营管护主体也应该是政府。但是,在我们的经济活动中,象农田水利、道路交通等事关农业农村经济发展的公共产品没有能够或者没有很好能够发挥作用的一个根本原因就在于使用不当或者使用后维修保养跟不上。有些水利设施还是在农业生产集体化时期由政府统一建设的。如果政府介入这些公共产品使用过程中的监管,乡村社区公共产品的使用效率将会大大的提高。
2.市场参与主体没有从事运营管护的激励
我国公共产品的供给与管理,现行的体制安排是生产供给与运营管护没有分开,虽有比较明确的生产主体,但运营管护的主体是缺位的。在经济活动实践中,市场主体没有履行这一职能的经济激励。原因就在于现行公共产品供给体制中存在的没能将生产供给与运营管护分开、将生产性公共产品与消费性公共产品、将准公共产品和纯公共产品区别对待。可以在清楚界定公共产品产权的前提下,让社会主体能够从公共产品的运营管护中获得经济利益的激励,以履行公共产品运营管护的职能,这样会大大提高公共产品的使用效率。
3.农民受益主体没有履行监督运管的职责
政府提供的乡村社区公共产品是为农业农村经济的发展、农民生产生活条件的改善创造条件,因此直接的受益主体是广大农户,农户理所应当履行监督管理主体管理好公共产品的使用。但是,根源于公共产品的根本特性,即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性,一个供给主体就能满足所有需求主体对公共产品的需求,所以,广大分散的农户面对的是一个公共的数量和私人的价格,必然会出现搭便车行为。在这种情况下,对于分散的农户而言和公共产品这种共有的产权制度安排,不能够给单个分散的农户提供监督公共产品生产与管理的激励,那么,在公共产品运营过程中“公地悲剧”的产生则是必然。
三、政府主导主体与市场参与主体互动的治理:建立监管机制
通过分析知道,约束机制缺乏是导致政府主导主体与市场参与主体互动瓶颈的根本原因。克服制约瓶颈的关键就在于建立监管机构,引入第三方,使其成为解决互动瓶颈的关键机制。
(一)政府主导主体与市场参与主体互动治理:监管主体的选择
乡村社区公共产品供给过程中,监管主体实际是虚置的。政府主导主体、市场参与主体、农民受益主体都可能成为监管的主体,也都没有成为有效的监管主体。在此提出三者合作、共同参与乡村社区公共产品供给过程的监管。那么,监管主体选择的思路设计就应该从三者的利益联结寻求合作的基点,从而选择一个适宜的监管主体[2]。
1.政府主导主体、市场参与主体、农民受益主体合作的利益基点
政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体是公共产品供给过程中的利益关系人,三者之间要实现有效合作必须要有共同的利益基础,也就是要达到一个利益均衡点才可能走向合作。现就三者的利益基础和合作的基点进行分析。
政府主导主体的利益基础:福利最大化。政府作为国家代理人。其基本职能除了界定产权、维护公正、保障公平等非生产性职能之外,还有十分重要的生产性职能。通过制度安排、产品生产促进经济增长和社会进步,最终实现社会福利最大化。
社会参与主体的利益基础:效益最大化。社会参与主体将所拥有的社会资本,投向不同领域、不同产业和不同部门,以追求各自的效益。任何人都有机会主义倾向,其效用函数还包含利他因素,除了追求财富最大化,人们还有追求地位升迁、社会责任等非财富动机。
农民受益主体的利益基础:效用最大化。农民作为推动经济发展和社会进步的微观主体,它是通过满足自身效用(消费效用)最大化,从而产生激励使其有了积极从事生产活动的动机。从公共产品消费而言,一方面,同为国民的乡村居民与城市居民,应该享受到同等的国民待遇,应该有主体为其提供可供消费的公共产品;另一方面,他们所从事的农业是一个自然再生产和经济再生产相交织的产业,不但要经受市场风险,还要经受自然风险。单个农户无法应对自然风险和市场风险,需要有人为其提供帮助。
从上面分析得知,政府主导主体追求的是社会福利最大化,市场参与主体追求的是社会效益最大化,农民受益主体追求的是社会效用最大化,三者合作的利益基点就在于公共产品供给如何保证供给有效,那就要充分发挥这三维一体的利益主体的职能作用,以实施对乡村社区公共产品供给过程的有效监管。
2.政府主导主体、市场参与主体、农民受益主体合作的载体选择
政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体三者合作的目的是为了实现自身所追求的利益(效用)。现就其合作的平台和载体作以下分析。
一是政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体三者的良性互动:载体选择的基础。在乡村社区公共产品供给的监管上,要走出单一主体的误区,就必须实现政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体三者的良性互动,在和谐关系中整合三方利益,实现三者获取利益增量的“多赢”互动。通过引入市场和社会力量,把政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体的简单对应关系变为“政府主导主体——市场参与主体——农民受益主体”三层互动,突破以往单一的分析框架,形成一种“三层互动”的综合分析框架,使政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体各自发挥主动性因素,为实现资源优化配置提供内在动力,进而达到政府与社会、行政与市场、组织与个人的制度整合。在“三层”良性互动过程中,既要保持三者相对独立的利益,又要实现合作的“共赢”,所以载体的选择应该是均衡三者利益的一个相对独立的组织载体。
二是政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体三者合作的载体:公共事业管理委员会。均衡三者利益关系的组织载体具有相对的独立性,在此冠名以“公共事业管理委员会”,它是政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体的代理人和代言人,而不是村社集体组织的简单替代,因为它不履行村社政务的职能;不是农民合作组织的简单替代,因为它不仅仅代表广大农户的利益;也不是商会等社会组织的载体,因为它不仅仅只执行民间组织的非行政职能。它不是一个经济组织、也不是一个政治组织,带有民间组织的属性,但同时要履行行政组织的部分职能。从其成员构成看,应当由社区组织领头人、社会团体领导人以及社区居民的意见领袖,三方成员进入公共事业管理委员会更能代表各方关系,表达他们的意愿和显示他们的偏好。在治理方面,公共事业管理委员会可以仿效股份制企业的治理结构,选举产生理事会和监事会,以确保公共事业管理委员会正当行使其监管公共产品生产与运营的监管职能。
3.政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体三者合作的机制设计
一是信息的充分披露是前提。社会资本介入公共产品供给从某种程度来说其实就是为了弥补政府公共财政的不足。无论是社会资本还是公共财政供给公共产品都必须围绕农户对公共产品的需求意愿进行提供,不然就会陷入乡村社区公共产品供给不足或供给过剩的泥潭。那么如何保证政府公共财政与社会资本共同作用于公共领域,有效提供公共产品满足受益主体的需求呢?这里面有一个很重要的机制就是三方信息沟通与共享从而实现信息对称的问题。
在政府、农民与社会三方关系人中,作为政府主导主体和社会参与主体要有农
民受益主体需求信息的输入和要有将决策机构的意图、政策目标意图向农民受益主体的信息输出与传达机制;同时,政府主导主体要有社会参与主体参与公共产品生产与运营管护的意愿表达和利益诉求的信息输入机制,也要有随时将政策执行机构向社会参与主体传达政策观点和公共需求的信息输出机制。这样,在乡村社区公共产品供给过程中,努力促进行动主体在行使权力过程中的信息公开和决策透明,以加强对行动者的监督。在实际操作中可以这样来做:改革传播渠道,建立政府主体、农民主体和社会参与主体的定期沟通制度,使农民受益主体与社会参与主体的联系、与政府主导主体的联系规范化。
二是产权的明晰界定是基础。政府主导主体、市场参与主体和农民受益主体三方互动合作的基础是利益,那么要保障三方有效合作就需要从利益基础出发,设计一种有效的机制以实现三者合作互动。这个机制的内涵其实就是公共产品产权关系的明晰。明晰产权是社会主体介入公共产品生产与管理的制度基础。前面也说到,私人资本具有趋利性,要充分发挥私人资本参与的积极性,确保其进入公共产品供给领域的必要收益。在公共产品供给过程中,根据公共产品的属性特征,可以把公共产品供给分为提供—生产—运营三个环节。公共产品的提供是一系列集体选择行为的总称,它包括是否提供某种公共产品、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等一系列的规定。政府作为提供者就决定某种公共产品是否需要提供、确定提供什么样的公共产品、确定公共产品的消费边界、确定怎样生产这种公共产品等事务。公共产品的生产就是指有形(如资金和设备等)和无形(制度和政策)等资源转化为产品和服务的技术过程。公共产品的运营就是指公共产品生产出来以后,由相关主体履行公共产品维修保养的职能,从而发挥公共产品的基本功能。如果说公共产品的提供是政府主要任务的基本架构的话,那么公共产品的生产和运营就不再是政府的专利。那么我们前面分析的三维主体中,至少市场参与主体的行为可以触及公共产品的生产和运营,尤其是运营环节,政府完全可以在宏观监管的前提下退出具体的事务,交由社会参与主体来履行。政府与市场之间的利益分割就可以在明晰产权的条件下通过“公共民营合作”来实现。
(二)政府主导主体与市场参与主体互动治理:监管内容的界定
这里所说的监管内容只函盖筹集资金的管理、供给产品的质量、公共产品的定价和使用中的运营管护四个方面。
1.筹集公共资金的管理
这儿所说的资金筹集管理主要指公共财政资金这一块。公共财政资金的筹集管理主要涉及预算的问题和资金的使用效率问题。
第一,强化支农资金的预算和监管。一是要建立完备的预算机制,确保预算编制科学、客观、正确、有效,确保支农资金预算支出效益最大化。二是要强化监管机制。倡导第三方和受益方参与项目监督,改变以往监管体制中“重形式、轻实质”的情况。三是要完善审计。着眼于资金的使用效益,从财政资金的源头、主渠道、末端和专项资金使用方面,对财政部门资金预算、主管部门资金使用情况以及项目提供单位资金使用情况分别进行审查,确保专款专用,提高资金使用效率。
第二,强化资金管理提高使用效率。主要表现为:加强支农资金管理,推进制度建设和农业项目管理改革,制定和完善支农资金管理制度和办法,规范支农资金管理;引进推广招投标、项目预算、集中支付、政府采购、报帐制、公告制、专家和中介机构评估等科学管理措施,建立绩效评价体系和考核机制,提高农业投资效益。加大支农资金监管力度,充分发挥各级人民代表大会的监督检查作用,确保公共资源合理利用;强化财政、审计监督作用,组织重点抽查、专项稽查、财务自查等灵活多样的方法强化外部监督,积极引入社会监督机制,增加公共产品供给的透明度;提高农民监督意识,积极发挥人民群众的监督检查作用,实行政务公开、事务公开、财务公开,定期向群众公布收支情况,并推行农村财务管理预决算制度,由民主理财小组参与编制预算,搞好财务收支事前监督,预算执行情况及时公布,接受群众监督,确保公共产品供给资金的合理使用。
2.公共产品质量的管理
加强公共产品供给监管,保障提供质优价廉的公共产品,其实就是保障农民受益主体正当的消费权益。农民受益主体之所以要纳税或交费,就在于换取公共产品或公共服务的消费权。
第一,明确乡村社区公共产品质量的内涵。公共产品质量不仅取决于自身特性,而且还与利益关系人密切关联。也就是说,从政府主导主体、农民受益主体和社会参与主体,可以给予公共产品质量不同的内涵界定。这里从三维主体出发,给乡村社区公共产品质量下一个定义:乡村社区公共产品具有的、利益相关者要求的功能性、实用性、可靠性、安全性、有效性、时间性、竞争性、和谐性、文明性、合法性和满意度等特性的综合。所以,我们判断一项公共产品质量的高低,就可以站在不同的利益相关者的角度或立场,根据这相关特性来进行判断[3]。
第二,提高乡村社区公共产品质量的制度安排。这里讲的制度安排主要涉及两个内容。第一个内容,第三方介入监督。提供者(管理者)最为重要,要树立服务意识,事前预防为主。尊重客观事实,养成科学工作作风。改变凭经验、靠经验、拍脑袋的做法,树立科学的工作作风,用事实和数据说话。在具体操作上,可以依托“公共事业管理委员会”,履行质量监管的职能。在质量监管过程中,建立逐级质量责任制,明确产品质量产生、形成和实现全过程的各个环节的质量职能,明确在质量管理活动中的任务、责任和权力,分对象、分层次制定质量责任。生产者要实现现场质量控制,广泛地运用科学技术新成果,用科技成果提升产品质量。遵循PDCA循环工作程序,即计划—执行—检查—总结。将质量缺陷预防、质量维持、质量改进和质量检验结合起来,不断循环、不同提高,并要由需求方或者第三方介入监督;第二内容,打破垄断引入竞争。垄断是导致产品质量不高的主要诱因之一。传统公共产品供给是政府独家行为,处于高度的垄断地位,没有消费者的意愿表达,也没有外在的监督和约束机制,所以才造成低品质的公共产品,不但对消费者,对整个社会也是一种福利的损失。现在提出民营化配置公共产品,引入市场因素,通过竞争机制来调节公共产品生产主体的行为,这样,消费者就有了在同类产品之间的相应选择权,这对于公共产品质量的提高是很有价值的。
3.公共产品价格的管理
马克思认为,价格是商品价值的货币表现,价格本身属于交换的范畴,它实质上反映人与人之间的交换关系,反映商品交换中经济主体之间的物质利益关系,价格关系就是市场交易者之间的利益交换关系。马克思指出了价格的本质,但是对于不同物品提供的市场化程度不同,其价格也表现出不同的的性质。
第一,公共产品价格属性。由于公共产品是在“成本递减”的情况下完成的,在生产未超负荷时增加一个消费者的边际成本等于零,所以按照价格等于边际成本的原则,价格就应等于零,这就是为什么纯公共产品不可能由私人提供的原因,只有国家给予“免费”提供。在没有市场交换的情况下,价格也就无从谈起,国家通过税收来补偿提供公共产品的成本。而对于准公共产品,其具有产品的特征,它的价格如火车票价、电价、水价等反映的是资源稀缺的程度,铬镍钢多反映的是供求状况。因此,其价格可以考虑实行市场提供,适当收取费用,利用市场机制来引导资源的配置,特别是其中“私人性”程度较强的准公共产品。这种方式为准公共产品确立了优胜劣汰的竞争激励机制,能促进资源的有效配置。准公共产品的市场提供可以制约个人对准公共产品的过度消费,并可以在一定程度上控制“搭便车”现象,防止对稀缺资源需求导致的无序竞争,从而实现公共消费成本费用的全部或部分补偿。但是,公共产品的价格方式较之私人产品有些特殊。由于公共产品具有自然垄断性和公共性要求等特殊属性,所以其提供方式必须考虑到社会公众的整体利益,需要政府履行其促进竞争、解决外部经济效应等职能。反映在价格形成上,就是政府往往对其价格进行不同程度和不同方式的干预,以保证资源的有效配置和社会收入分配公平。也就是企业定价、政府管制[4]。
第二,公共产品价格管制的现实缺陷。市场经济条件下,影响资源配置效率最敏感的经济手段就是价格水平和价格结构的变化,所以价格管制是实现政府对公共产品行业管制的最直接和最重要的手段,是公共产品行业管制的核心内容。但是,我国政府在公共产品价格管制中存在弊端。从总体层面来看,价格管制的定价标准是以企业实际发生的成本为基础进行核算的,这必然弱化企业降低成本的内在机制;价格管制当局与被管制企业之间信息不对称分布及价格管制部门权利的局限,使管制者在与被管制企业的博弈中处于不利地位,价格管制难以收到预期效果;加之实行行业准入管制,缺乏竞争动因,使被管制企业不屑提高效率、改善服务。这些都进一步强化了政府管制的失灵,为被管制企业侵蚀、背离消费者权利提供了空间。从现行法律来看,政府管制公共产品价格的不当,消费者有许多具体法定权利包括知情权、监督权、公平交易权、消费选择权等都受到了侵犯。权利受到了侵犯,却没有办法通过法律形式保护自己的合法权益。这充分说明通过法制来保障广大消费者消费公共产品的合法权益是何等急需和客观必要。
第三,公共产品价格管制的法治寻源。政府提供公共产品,市场机制介入,但二者都有缺陷,因而二者的互动应当以二者保持距离为前提,这就需要用法治来界定政府与市场的界限,用法治来规制市场与政府的失灵,从而为消费者权益保护提供法律支持。因此,这里赞同学者楚静的观点,即以“公共产品价格监管法”的出台来重构“政府主导主体—农民受益主体—社会参与主体”在公共产品价格管制中的权利框架[5]。包括监管范围、监管目标、监管机构、定价权利、定价原则、定价方法、定价程序、监管标准、监管方式、价格监督等内容。规定监管机构对被监管企业的执行情况进行严格监督,监督的内容主要集中在:检查价格政策实际执行情况;规范对价格歧视行为,确保普遍、公平服务;整顿规范捆绑交易、滥收费用等不当价格行为等。
第四,公共产品价格管制的机制保障。机制保障主要包括:一是实行政企分离。实行政企分离是解决公共产品价格问题的关键。要建立管理者、经营者、监督者相互独立和相互制衡的公用企业运行格局。行业行政主管部门应改组为行业协会,行使行业指导权。按现代公司企业制度改造公用企业,使其转变成为没有行政性垄断的经营者。政府组建独立的公共产品价格监管机构,打破监管机构与被监管企业之间的利益联系,使监管机构超然地行使监管职能。二是建立诉讼机制。应建立有利于公众参与消费者权益保障的诉讼机制。修改完善《消费者权益保护法》,进一步细化消费者、经营者、政府之间的权利和义务;建立公众诉讼制度,使任何人都可以对侵犯消费者权益的个人或团体提起诉讼。建立小额诉讼“绿色通道”,让消费者方便、快捷地维权。建立团体诉讼制度,各类消费者组织或其他社会组织可代表本组织的成员直接提起维权诉讼。健全集团诉讼制度,清除集团诉讼的障碍。三是实现社会监督。价格管制的社会监督是市场经济条件下构建公共产品价格管制新机制的一个重要内容,如何发挥消费者监督和社会舆论监督的作用,加强对政府价格管制行为的监督,是我国公共产品价格管制机制所必须解决的问题。
4.公共产品的的运营管护
乡村社区公共产品运营管护是有效供给公共产品的一个非常重要的环节。传统的城市公共产品运营管护机制一直都是政府投资、企业垄断经营。而乡村社区公共产品相比城市公共产品而言,表现为有限的公共产品由政府提供甚至没有主体参与到运营过程中去,所以才有了水利设施年久失修,交通网络无人管护。在市场经济条件下,公共产品尤其是乡村社区公共产品的运营效率低下的弊端越来越突出,将竞争机制引入公共产品的运营就迫在眉睫。所以,本文提出,政府提供乡村社区公共产品,市场参与其中,与政府合作进行乡村社区公共产品的生产而运营管护环节完全可以交由市场来运作。那么,对社会参与主体承担公共产品运营过程中如何实施监管主要涉及两个环节。
第一,监管政府行为。既然将乡村社区公共产品运营管护交由市场主体来运作,那么作为政府就应该改革传统的经营体制,将政府直接运营公共产品的传统方式,改变为间接管理方式,将运营管护权交由市场,政府不直接参与公共产品的运营。而政府要做的应该主要是通过政策引导乡村社区公共产品的运营方向,通过法律法规规范社会主体的运营行为,使之符合公共利益的需要,满足消费者对公共产品的需求。
第二,监管市场行为。当前公共产品包括乡村社区公共产品运营效率低下是一个不争的事实,所以才有了努力推进公共产品多元化运营的制度安排,以构建各种运营方式之间的竞争态势,打破公用事业独家垄断经营的格局。这其实就是公共产品市场化运营的改革,这不但是为社会资本找到了一条增值的出路,也是为非政府组织和个人提供的一种很好的激励。参与公共产品运营管护的企业一般是实力雄厚、技术先进、有管理经验、运营成本低的一些企业,他们与政府的合作是通过具有法律效力的契约来实现,通过合同来强化企业的成本约束,以提高企业的经营管理水平。作为企业,应严格按照政府规定的技术标准,努力降低成本,提高服务质量。同时,不断加强技术开发,改善服务,提高劳动生产率。真正体现出一个企业的经营宗旨或理念,既是在做自己的事业,也是在做一件有益于广大民众和社会的公益性事业,以充分体现自身的社会责任感和历史使命感。
(三)政府主导主体与市场参与主体互动治理:监管机制的构建
公共产品供给民营化是我国行政改革的必然趋势。当市场机制在市民与社会、政府与民众乃至政府部门内部普及开来时,社会就将对政府形成一种强大的制约机制,这比一般的政府自我约束效果要好得多[6]。遵循这一逻辑思路,为了摆脱上下级之间的人事关系而影响公共产品供给的监管,需要从人事控制的框架之外寻求一种替代的监督机制,本文为此提出从正式制度的约束与监督和非正式制度的约束与监督两种制度安排为逻辑起点以建立一种他律制约机制,实现对乡村社区公共产品供给的有效监管。
1.正式制度的约束与监督
正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排,包括政治规则、经济规则和契约,以及由这一系列的规则构成的一种等级结构,从宪法到成文法和不成文法,到特殊的细则,最后到个别契约,它们共同约束着人们的行为。它所具有的典型特征就是强制性,明确以奖赏或者惩罚的形式规制人们的所作所为。
第一,法律监督。建立高效健全的法律体系,逐步实现公共产品包括乡村社区公共产品供给诸环节“提供—生产—运营”法制化。在制定公共产品供给法律法规时,应明确公共产品发展的指导思想,乡村社区公共产品在农业农村经济发展中的重要地位;引入市场机制的同时,严格规制企业的市场准入,政府与企业在投资、在价格制定、在质量管理、在运营管护等方面的职责和权利。创造、培育公共产品供给所必须适应的环境条件和行为规范。
第二,普及提价听证会制度。听证会制度是公共产品价格管理者、公共产品经营者和公共产品消费者三方一起协商消费价格的制度。在公共产业的管制中,管制者通常偏重于组织性较好的利益集团,以便获得更强的政治力量。企业作为对管制政策具有敏感反应的集团,对管制者具有特殊的影响力,管制者通常受企业的影响,不能进行公正、有效的管制,从而最终损害广大消费者的利益。这样,有必要通过某种机制让消费者参与到管制中来,听证会制度就是一种包含消费者代表参与的公共价格调整的制度。
第三,信息公开化制度。在非竞争性市场上,信息不对称尤为严重,如果政府的管制行为不透明,则无疑将消费者置于从属的地位,从而不可能保证管制的公正性并进一步提高效率。为此,不仅被管制者的经营信息应该向管制者和全社会公开;管制者的管制原则、管制方法、调整理由等管制信息也要向社会公开。发达国家的管制企业和管制机关都编印相关的信息资料,来访者可以随意索取。如日本的管制机关还设有专门的服务于消费者的咨询部门[7]。
2.非正式制度的约束与监督
非正式制度是指人们在长期的的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生的非正式约束的规则,是那些对人的行为的不成文的限制,是与法律等正式制度相对的概念。
第一,新闻媒体监督。新闻媒体作为民主管理的工具也是公共产品供给的重要监督力量之一。它们能将必要的、准确的信息向公众公开以形成某种观念,并做出有用的选择。这些媒体为社会信任制度的公开声明提供了一个平台,在这个平台上,不同观念能得以聚集与声张。
第二,专门监督机构的监督。依托前面设计的公共事业管理委员会,内部成立消费者权益自保组织机构,履行专业性消费者协会的维权功能。美国的电力消费者协会就雇有专业律师、技术专家和经济学家,重点对电价提高方案相反意见,从而对政府及各电力公司形成了制衡力量,这一经验值得我们借鉴。我国的消费者协会只在解决商品质量投诉方面起作用,对垄断性产业却无能为力。所以,政府应支持大型用户组建电力、电信等专业性的消费者协会,从而在一定程度上起到实质性的制约作用;
第三,体制外监督。体制外监督主要指政党、非政府组织、社会舆论等因素对公共产品供给过程中出现的腐败和懈怠行为的制约。非政府组织、公民个人也可对政府、对企业施加压力,敦促其很好地履行乡村社区公共产品“提供—生产—运营”的相关职责和功能。
【参考文献】
[1]赖海榕:《乡村治理的国家比较——德国、匈牙利和印度经验对中国的启示》,《经济社会体制比较》
2006年第1期,第93~113页
[2]杨芸伊:《三层互动:解决乡村社区公共产品供给建构的综合分析框架》,《安徽广播电视大学学报》
2006年第3期,第5~7页
[3]匡远配曾福生汪三贵:《乡村社区公共产品质量的指标体系研究》,《农业科技管理》2006年第2期,
第12~14页
[4]李炜:《我国公共产品价格管制体系及构建》,《市场论坛》2002年第7期,第19~21页
[5]楚静:《公共产品价格监管立法探讨——兼以消费者权益保护为视角》,《改革与战略》2007年第4期,
第12~15页
[6]席恒:《公与私:公共事业运行机制研究》,商务印书馆,2003年,第369页
[7]孙钰:《公营公共产品的X非效率与政府管制改革》,《南开经济研究》2002年第3期,第27~35页