税费改革之后,农村基层出现了一个值得高度关注的现象——富人治村。据绍兴县的一项统计表明,在该县2046名村“两委”委员中,“富人”占总数的20%以上,其中在333名村党支部书记中,私营企业主有136名,占40.84%;个体工商户32名,占9.61%。在333名村委会主任中,私营企业主有69名,占20.72%;个体工商户44人,占13.21%。这表明,在绍兴,“富人村支书”和“富人村委主任”这种富人治村模式已经成为了非常突出的现象。
在调查中,无论是走访的浙江等沿海经济开发区,还是山西关中、湖北、江西等内陆省份农村,富人治村已经成为了乡镇力推的基层治理模式。如今的许多村干部身兼多职,其中个人致富创收成为了主职,在村任职成为兼职。在新时代下,富人治村已经成为了一股不可逆的潮流,但是这股潮流引人担忧。
富人治村不可逆之基础
1.时代基础。税改后,村干部常规化任务减轻,使得富人“兼职”村干部成为可能。村干部从过去的“收粮逼款刮宫引产”的“三要”(要钱、要粮和要命)任务中解脱出来,使富人兼任村干部成为了可能。收税,不仅耗费大量的时间,而且可能造成干部与群众之间的严重对立,很难吸引富人群体担任干部。但是税改后,村干部的工作不仅不会直接造成干群关系的对立,而且在时间上可以不影响自己的致富主业。
2.经济基础。税改后,基层运行资金来源模式的转变,致使村干部一职成为了“香饽饽”。税改引起的“倒逼”与“反倒逼”使得中央加大了对广大农村的资金投入,农村基层运行的资金来源也由汲取型向资源注入型转变,这导致资源的注入越多,村干部一职的吸引力便越大。
3.政策基础。党建思想中的有关政策导向有利于富人经济精英与政治结盟。“双培双带”作为中央在基层党建的指导思想,为富人入党寻找到了合法依据,使他们在竞选中更容易突出重围。“双培双带”这一指导思想其实在上世纪90年代已经提出,但是由于税费任务的繁重,富人很难接受这一费时又费力的职务,而随着税改后基层工作量的减轻和资源从上到下的注入,“双培双带”这一思想成为了富人进入政治场域的护身符。
4.政治基础。税费改革后乡镇中心工作转化的需要,使富人成为了乡镇最为理想的村干部。税改以后,乡镇不再需要完成税费任务等与民抗争的村干部,而是需要自身有经济资源和治理手段的能人。富人作为经济精英对外活动能力强,在村庄的“争资跑项”和“新农村建设”中往往能借助政缘关系网络和经济优势配合来完成乡镇的中心工作,并且为村庄谋得经济福利。
富人治村的优与弊
在具备了经济、政策和政治基础的时代背景和富人内生动力充足的情况下,富人治村成为了一股不可逆之潮流。富人治村至少具有以下优势。首先,在当前社会,富人社会地位更高,群众基础更好。富人作为村里的经济精英,能够更好地为民服务,较少出现“因公肥私”之事。其次,富人治村能够更好地带动他人和村庄致富。经济能手由于较强的致富能力,为群众树立了榜样,可以更好地带动群众致富;同时经济能人具有较强的社会资源,能够在目前“争资跑项”的项目竞赛中为村庄带来资源,并且具有完成项目的资金实力,为群众和乡镇青睐。再次,从和谐社会来讲,经济精英的威信高,更容易处理矛盾和纠纷。“有了矛盾和纠纷,干部开一天的会可能都没用,经济能人可能请客吃一餐就解决了问题。而且很多经济能人有自己的企业,他给群众安排一个工作,群众的问题自然就解决了。”有关部门对富人治村充满了期待,但事实上,富人治村在实践中存在着众多悖论。
悖论之一,富人治村不一定具有坚实的群众基础,往往是压力型体制和富人群体内在动机驱使的结果。在山西、江西、安徽和湖北等地的调查表明,税改后,资源注入较多的村庄,富人表现出来的政治参与性颇高,但是他们的成功竞选往往同不正当竞选程序和乡镇压力型体制性的行政任命有关。村庄富人一般从事经营性活动,这成为他们的第一要务,村干部成为兼职,并且不少富人并不在村,然而他们对村干部一职却保持相当兴趣。不在村的富人,农户对其知之甚少,他们的当选往往依靠拉拢、“贿赂”相关人员,而乡镇对他们的“力荐”更是他们当选的关键。在笔者调查的湖南湘潭县某村去年的换届选举中,通过三次的激烈竞选,乡镇终于把理想中的富人张某提上了村委书记一职。
悖论之二,富人治村并不一定能实现“双培双带”,也不一定更好地解决群众纠纷。富人治村的重大理论资源和现实依据就是“双培双带”——在自身致富的情况下,带头致富,带领群众致富;富人能够减少权力寻租空间。实际上,富人并不会因为自身的富裕而减少“因公肥私”的概率。富人治村使得经济资源与政治资源高度重叠,更容易生发出为了一己私利而中饱私囊之事。在“双培双带”的指导思想下,未经考验地推广和鼓励党性不足之富人入党,并且成为乡村的管理工作者,无疑是不明智之举。另外,富人疏于与群众的联系,在解决群众纠纷上,并没有体现出治村的优势。由于富人把致富作为第一主业,他们可能时常不在村,导致严重与群众脱离。在笔者调查的湖南湘潭县某村,村委书记和村主任常年在县城和镇里开酒店和茶馆等生意,致使群众找人无门,村民办事需要“预约”。
富人治村引发的深层次危机
通过以上分析,表明富人治村不一定取得诸上优势,相反,对乡村治理还可能引发深层次危机。
1.从群众政治参与性来讲,富人治村提高了参政门槛,挤压民众政治空间,对他人造成政治排斥。富人在财力和社会资源上的优势,提高了参政的门槛,使得广大群众被排斥在村庄选举之外。
2.从社会分化来讲,富人治村使资源高度重叠,固化和加剧了社会分化。富人治村使掌握较强经济优势的群体与政治结盟,加剧了贫富分化和政治分化。由于富人治村的政治排斥功能,因此对于政治分化的作用是显而易见的。在经济层面上,富人治村能够将政治优势转化为经济优势,从而致使资源高度累加。
3.从干群关系和政治合法性来讲,富人治村引发了乡村的去政治化。干群关系是达成善治的核心,由于富人治村注重与上和对外的关系,而疏于与群众打成一片,形成了干群之间的断裂;另一方面,从以前的“好人当官”到现在的“富人当官”,表明了政治用人制度的微妙变化,与德才兼备,以德为先的我党用人原则存在一定的背离,这也间接地加剧了干群关系的脱节。讲效率而缺乏公平的用人制度势必使党的原则性和政治性受到一定损害,从长远来讲,势必影响政府的合法性。
4.由于缺乏群众基础,富人治村中极易引入灰黑势力,极易导致乡村治理走向内卷化。富人治村仅仅依靠经济的因素处理基层治理问题,是危险的,毕竟基层治理与做生意是完全不同的两码事。富人身兼多职,极易疏忽群众的表达意愿和政治诉求,仅仅通过经济解决农村的维稳、建设和纠纷问题远远不够。目前农村大量出现的灰黑势力正是在富人治村缺乏治理性资源的情况下走上历史舞台的结果。富人与灰黑势力的合流,无疑消弭了群众的表达需求,阉割了基层民主的政治化进程,把乡村治理带入了内卷化的漩涡之中。