摘要:政治参与是新生代农民工参与政治生活、实现政治权利的重要方式。但是,与第一代农民工相比,他们土地情结淡化,思想观念、生活习惯、行为方式日趋城市化,正由亦工亦农向全职非农转变、由城乡流动向融入城市转变、由谋求生存向追求平等转变。他们向往城市,却不被其接纳; 根在农村,却与其日益疏远,尴尬地流动在城乡间。由于非工非农的身份处境,其经济权益难以保障,更缺少政治上的话语权。在现行政治制度安排下,其政治权利更是处于“真空”状态,成为事实上的“政治边缘人”。因此,考察和梳理新生代农民工的政治参与现状,透视其政治参与的影响因素,探讨摆脱其“政治性贫困”的窘境,更好地实现其政治权利,对于推进社会主义民主政治,构建社会主义和谐社会,具有重大的现实意义。
关键词:新生代农民工; 政治参与; 边缘化
2010 年中央一号文件中首次使用“新生代农民工”称谓,明确提出“着力解决新生代农民工问题”,表明对其研究已从学者的理论层面上升到国家政策层面。与第一代农民工相比,进城目的不单是谋生挣钱,而是追求身份的尊重、待遇的公正,社会地位的获得,公民权利的平等[1]。其土地情结淡化,思想观念、生活习惯、行为方式日趋城市化,正由亦工亦农向全职非农转变、由城乡流动向融入城市转变、由谋求生存向追求平等转变。然而,他们向往城市,却不被其接纳; 根在农村,却与其日益疏远,尴尬地流动在城乡间。在现行政治制度安排下,其政治权利容易被忽视,成为事实上的“政治边缘人”。
一、新生代农民工政治参与现状描述
政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活,并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。由于受工作地域与政治参与属地差异影响,新生代农民工既无法回归农村政治生活又不能融入城市政治生活,其政治参与因身份与地位的特殊性而被边缘化的问题日益凸显。
(一)政治参与心理诉求强烈,但参与行为却备受阻隔
新生代农民工政治参与意识已经觉醒,政治参与心理也日趋成熟。政治参与意识是人们对集体、国家及相应政治活动的自觉认识、积极投入心理状态。新生代农民工政治参与意识是其对政治活动的思想倾向和基本态度。如,对待政治事物关心程度、对参与政治活动的愿望[2]。城市不仅是人才、财富的聚集地,也是政治信息的聚集地,其大众传媒比较发达,城市工作和生活的经历使新生代农民工长期接受城市的现代意识、价值观念和法律意识,对城市政治文明形成认同感,同时,城市文明和工业文明全面冲击其传统思想观念和生活方式,他们关心城市政治活动,渴望通过参加城市政治活动维护自身权益,政治参与意识在新生代农民工群体中开始觉醒。从政治参与动机分析,新生代农民工的社会责任感、主人翁意识逐渐增强,政治参与的功利主义色彩逐渐淡化,开始积极谋求个人及本阶层的平等和受尊重的权益,对政治的关注度比第一代农民工明显提高,政治参与心理正呈现出积极、主动、开放的发展趋向,参政心态正朝着民主型、公益性政治参与转变[3]。但是,新生代农民工政治参与状况深深地烙上了城乡二元体制的印迹,具有“边缘性”的特点。农村基层自治和村委会选举是农村政治参与主要渠道,由于城乡二元户籍制度限制,户口确定选民资格的选举制度赋予新生代农民工参与农村选举权利,但是他们远离家乡,信息不通,参与的主动性和积极性不高,其村委会选举和村民自治参与率低。据深圳市新生代农民工政治参与调查显示,新生代农民工对农村政治参与并不关注,表现十分冷淡,只有27.8% 的新生代农民工参加过家乡村委会选举,他们未能回乡参加选举原因中“信息不通”占到40%,“政治参与效能感低”占到32.7%[4]。有的回村参加选举,有的则请别人代为投票,直接参与表达选举意愿的农民工较少,影响了乡村政治民主程度[5]。新生代农民工在城市政治参与中也处于弱势状态。由于长期生活工作在城市,城市管理、决策等与其自身利益密切相关,他们希望得到城市认可并融入城市生活。但由于政治制度安排滞后,无法参与城市选举、公共事务管理、表达和维护自身利益。在二元结构体制下,其政治权利处于城乡两不靠的“边缘化”状态,导致其政治参与水平和效能低下,[6]处于“悬空”状态,逐渐失去对国家的责任感和作为公民应有的使命感,其政治参与行为与日益强烈的参与诉求形成不协调的偏离现象。
(二)法定政治参与形式多元化,但可利用的方式极为有限
伴随我国民主政治发展,政治参与形式多种多样,包括多种层次、多种渠道、多种方式,并围绕着各种公共事物活动所展开。从参与程度看,可分为直接参与和间接参与; 从参与组织形式看,主要有政党、群众组织、社会团体等; 从参与手段看,主要有政治选举、结社、表达、接触、出版、集会、游行、示威等; 从参与范围和层次看,有宏观中央决策参与、地方决策参与和微观基层事务参与; 从参与制度看,主要包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度; 从参与模式看,主要有制度化政治参与和非制度化政治参与; 从参与沟通方式看,主要有大众传播媒介、社会协商与对话等形式[7]。目前,我国法定政治参与形式多元化,已逐步建立了选举制度、信访制度、听证制度、信息公开制度、行政领导接待制度及公民批判和建议制度等。虽然我国政治参与形式尚存在不完善的方面和环节,但现有多元化的形式为新生代农民工政治参与提供可能的实践机会。虽然从形式上看,公民法定参与途径多元化,但由于经济、制度、文化、社会关系、社会心理等多维社会排斥和新生代农民工群体自身素质及经济束缚,可利用的政治参与方式却十分有限。仅有以选举为代表的政治性参与方式; 加入中国共产党、工会等政治团体的参与方式; 以大众传媒为主的意见表达方式; 以信访为主的政治接触方式。其中,民意代表机构有名无实,信访制度链条断裂,行政领导接待制度形同虚设,媒体充当“党和政府的喉舌”角色有余,承当“社会公器”角色不足,工会组织更多只是形式,没有真正起到维权作用,即使有限的合法途径,也很少有行为投入,足见其在社会利益博弈中缺失集体力量的保护。
(三)制度化政治参与渠道不畅通,但非制度化政治参与却时有发生
新生代农民工政治参与分为制度化政治参与和非制度化政治参与。制度化政治参与是在现有制度和法律框架内参与政治事物,具有合法性、有序性,如,法律许可的投票、选举、集会结社等行为; 非制度化参与是指突破现有制度和法律框架,在社会正常渠道之外发生行为,是不合法、无序和没有规则的参与行为,如,政治暴动、越级上访等行为[8]。由于受地域差异、信息因素的限制,新生代农民工放弃了农村的政治参与权利,使其农村制度化政治参与权利处于虚置状态; 由于长期生活工作在城市,参与城市的管理对维护其自身的权益非常重要,但我国政治参与的“属地性”使其无法参与到城市政治活动中,城市制度化政治参与出现虚置状态。与第一代农民工相比,新生代农民工是与乡村社会联系密切、但又逐渐与农业劳动者分离的阶层,现实生活中制度需求与制度供给之间错位,导致其非制度化政治参与扩大。由于对自身政治参与活动的价值认知相对模糊,缺乏公平、畅通的利益表达渠道,积累起来的不满情绪,一旦有外部政治动员,或在其利益严重受损情况下,就可能以非理性、难以控制的方式发泄出来,且容易和暴力参与相互渗透、相互转化,表现为集体罢工、上访、抗议和自杀性威胁、报复、参加非法组织等非制度化政治参与。加上自身政治参与素质不足,对其政治参与行为、后果及应负责任缺乏理性审视,导致其在政治参与过程中容易受他人利用和操纵,被动参与、盲目参与行为大量存在。由于受诸多因素的制约,新生代农民工不能根据自己意愿参与政治活动,政治权利得不到实现,政治行为偏离制度化政治参与轨道。因此,制度化虚置与非制度化激增同时并存。
二、新生代农民工政治参与边缘化原因透析
(一)二元制度壁垒,导致社会排斥
长期以来我国实行城乡分割的二元户籍制度,把公民划分为两个身份不同的社会集团,即农民和市民,并赋予两者不同的待遇、权利和义务。在我国城市化快速发展过程中,大量人口向城市聚集,出现了三元社会结构,即在城乡二元社会结构基础上,增加了处于城乡社会之间的边缘社会,由既与乡村社会脱离、又被城市社会隔离的边缘群体( 主体是新生代农民工) 构成,身居城市但并没纳入到城市福利与公共产品分配体系中,在就业、住房、医疗卫生、子女教育、劳动保障、社会保险等方面很难享受到与原住居民同等待遇,这种“半城市化”状况让其处在“进不去”城市、也“不愿回”农村的尴尬境地,社会排斥不可避免的导致遭受城市政治系统的政治排斥。现行选举和基层自治制度人为分割了公民社会,对全体公民有序公平参与国家管理产生制度性阻碍,已开始逐渐不适应市场经济条件下城乡平等参与国家管理新要求,这与现代民主政治所要求的权利平等与选举权的普遍性相违背[9]。
(二)经济负担束缚,参与成本过高
近年来虽然国家和地方政府均出台了一系列保护农民工权益的措施,但其工作时间长、工资水平低、工资被拖欠等现象仍然存在。新生代农民工处于消费旺盛阶段,但经济地位和状况决定其没有多余的财力和精力投入到政治参与中来,出于参与成本与效果考虑,宁愿放弃回乡参与政治权利,在城市找一份好点的工作,过上比较好点的生活,这才是其努力的目标。城市公共资源基本为城市居民占有,司法途径解决城市居民问题成本计算已捉襟见肘,对低收入群体农民工更是遥不可及,其参与政治生活和管理,需要学历、政治面貌、专业背景等准入性条件,而他们取得这些条件成本巨大,整天忙碌于基本生活消费,无暇顾及发展性消费。这对有着传统现实利益观念的农民工群体,沉重的经济负担和社会压力成为羁绊其有效政治参与的根本瓶颈。
(三)组织载体缺位,集体普遍失语
我国城市居民大多数以居委会或企业为单位,形成基层自治组织、行业组织及维权组织,如消协、工会、居委会、业主委员会等,它们是国家法律承认的社会基本单位,城市居民及企业职工在利益诉求表达方面可通过其予以释放,亦有资格参与城市管理和企业管理,并有相关配套的保障制度。而新生代农民工是新兴城市“居民”,在城市化过程中自主性地由农村大规模流向城市,缺少代表自身利益的社会组织,没有归属感,在不同岗位上流动较为频繁,群体庞大分散,散居在城市各个角落,相互隔绝,群体之间缺少共同利益基础和利益自觉,维护自身权益时势单力薄。由于其组织化程度低,甚至缺位,与正式工人相比,同工不同酬、同工不同时、同工不同权,一定程度上消解了将其个体微弱的声音凝聚起来的可能性,很难进行有效的利益整合,影响其政治参与积极性。
(四)决策体制制约,责任意识不强
从政治系统的输入与输出关系和政府与公民的互动视角来看,新生代农民工的利益要求能否在决策中得到反映,不取决于其自身愿望与政治参与,而取决于政府权力精英能否给予确认和重视。由于我国政策制定更多地表现为一种自上而下的活动,新生代农民工处于社会底层,缺乏社会资本和地位的积累,觉得自身政治参与不会对政府决策和执行产生影响,导致现实中政治参与意愿较高、但实际参与程度较低,参与心理与参与行为不一致。受传统GDP 主义发展模式思维影响,地方政府长期把发展经济当作“惟一要务”,而把其群体合理利益诉求当成“杂音”,甚至拒绝将常住人口纳入拥有选举和被选举权的户籍人口之中,以减少整座城市的社会、医疗保障和养老保险支出,加上司法资源短缺及司法不公蔓延,致使其失去了有序合法的政治参与机会,也催生了非制度化政治参与的不良土壤。
(五)整体素质偏低,参与能力缺失
从主观上看,新生代农民工政治参与度与其自身掌握的文化知识和技能有很大关联。在当前体制及国内政治生态条件下,新生代农民工在农村受教育不足,城市教育资源对其开放有限,很少有人愿意花时间学习政治、法律知识,政治常识较为欠缺,政治素质普遍不高。在村委会选举中,由于在城市打工的经济收益远远大于回去参加选举所得的回报,于是采取以政治参与权利为代价换取经济收入的现实主义策略,利益驱动使其政治参与冷漠。有些农民工维权意识虽不差,但在自身合法利益受到侵害时,极少通过合法的制度化政治参与方式维护自身利益。受传统小农意识影响,接受新事物比较谨慎。人生阅历不深、社会经验不成熟,政治热情不高,其参与政治能力有限。
(六)沟通渠道不畅,信息公开度低
新生代农民工来自不同的农村,相互之间的联系和沟通不充分,难以形成相对集中的政治诉求,缺乏对当地政治架构、参与程序、地方政治生态和政治关系、相关政策了解,使其远离当地政治资源。有些地方政府出于地方保护主义与GDP主义惯性影响,对外来人员人为限制公开政府信息,减少其参与城市管理的机会,使得地方政府权力过于膨胀,不能得到有效监督和制约,其利益得不到有效维护。城市各种公共资源需民主协商参与,但农民工群体被排除在外,如价格听证会。他们是城市的建设者和居住者,按照行政程序正当和平等原则,理应按照有关程序和规定参与城市管理,但城市政府信息公开程度低造成其对自身权益相关事项了解甚少,不能获取到相应的信息。
(七)政治文化负面影响,缺乏参与精神支撑
新生代农民工成年后基本“漂”在城市,不再参与农村选举,在政治权利上几乎处于失语状态,维权的被动性使其难于理解选举、工会、政党、共青团等政治概念的功能,坚持较为强烈而又朴素的平等理想。由于城市公共资源短缺,一些城市地方政府对其有排斥心理,人为设置一些准入制度,使其产生对抗心理,这种政治文化心理极易走向暴民化。城市执法者具体行政行为违法现象,甚至夹杂行政腐败和权钱交易,影响其对政治现象的认知。受传统政治观念影响,一些新生代农民工表现出对司法不信任,宁愿采用托关系等非制度化途径,说明城市政治文化的负面性对新生代农民工参与城市管理影响很大。
三、消解新生代农民工政治参与边缘化的对策
政治参与程度是衡量不同政治形态中民主政治发展的重要标志。化解新生代农民工政治参与边缘化问题,对我国政治稳定和社会和谐具有十分重要的意义。
(一)积极推动户籍制度改革,取消附加的限制性功能
现有户籍制度是阻碍新生代农民工政治参与权利实现的症结所在。只有彻底改革城乡分离的二元户籍制度,取消一切附加在户籍制度上的限制性功能,消除不同社会群体之间的身份差别,把公民居住和迁徙自由的权利归还给公民,特别是给予新生代农民工以市民身份和权利,平等的政治民主权利才不会空置。转变传统的以城乡二元户籍为基准的选民登记制度,充分利用现代信息技术,以对人口信息化管理为依托,建立起以居民身份证管理为基础的选民登记系统,使选举单位仅凭身份证号码就可知悉选民的姓名、年龄、常驻户口所在地、证件有效期等基本信息,为其积极参与城市政治,维护自身权益奠定坚实的技术基础。实施流动人口居住证制度,并与户籍准入制度相衔接,使其在劳动、入学、就业、医疗、住房等方面享受更多权益,真正拥有当家作主的政治地位。
(二)推进经济发展转型,提高政治参与经济基础
经济基础决定上层建筑,离开了经济基础,不可能有高度发达的民主政治。恩格斯说过“人们首先必须吃、喝、住、穿,然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”[10]科恩也指出“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件,是不可能产生有生机的民主的。”[11]只有新生代农民工的生存和发展问题得到保障,经济收入逐步提高,他们才有能力将经济资源转化为政治资源,才会有激情和热情去关注社会事务,从而获取更多的政治信息和参与机会。因此,要建立动态的新生代农民工最低工资标准机制,确保其收入能够随着当地经济发展和CPI指数上升而有所增长; 进一步研究建立新生代农民工工资支付保障制度,合理确定和提高其工资水平,解决好工资偏低和拖欠问题; 建立健全对雇佣新生代农民工企业的监控机制,确保其合理经济利益。
(三)提升组织化程度,开展普遍建会行动
亨廷顿认为“组织是通往政治权力之路,也是稳定的基础,因而是政治自由的前提。”[12]借助组织载体把各个利益主体在公共问题上分散的、模糊不清的个别意志和行为,转化为明确的、共同的组织意志和集体行动,影响政府决策和其他公共管理活动。新生代农民工处于社会分层的底层,要想在政治社会中表达自己的声音,必须借助一定组织形式,通过其党组织及工会、共青团、妇联等组织聚合各种资源,搭建其与政府沟通协调的平台和载体,规范其政治参与。其中,开展“广普查、深组建、全覆盖”的普遍建会行动,创新工会组建模式,夯实工会工作基础,提高工会依法维权的主动性,改变“弱劳工强资本”的状况,使其能够借助工会组织与资方平等谈判,真正拥有话语权。地方决策者可构建农民工和谐小区,设立专职农民工权益工作者为其服务,把其纳入到规范化的社会管理机制中去,使其真正形成市民阶层。
(四)加大政府信息公开力度,强化政府责任和服务意识
信息公开并及时告知既是农民工群体的权利,也是政府的义务和责任。建立“阳光政府”,对市民和农民工平等提供依法行政过程中采集的信息,加强省际劳务合作,定期把用工信息发到劳务输出省,引导其有序流动; 在其居住集中区及就业区,运用现代技术信息手段使其获得公共信息,便于对城市政府及基层自治组织进行民主监督、自我管理; 推行公共政策决策听证制度,凡与农民工有关的政策和城市发展规划,应组织其代表参加城市公共议题听证会,保证决策民主性、科学性和其群体利益; 逐步推行网络政治参与,绝大部分新生代农民工能利用网络获取信息进行交流,相关部门要重视并利用网络建立网民与政府间的诉求——回应机制; 发挥大众媒体作用,使其成为“党和政府之喉舌”,担当起“社会之公器”,成为其话语诉求与利益表达的平台。
(五)加强教育和培训,提升素养和技能
“教育层级与参与程度成正比”,[13]人们受教育的程度愈高,对民主的要求就愈强烈。与第一代农民工大多靠体力打拼不同,新生代农民工对技能培训的欲望强烈,并希望借此找到理想工作,也是其实现政治参与权利的突破口。各级政府、社会组织和农民工所在单位应通过多种途径和办法培养和增强其政治参与兴趣,让其获得政治信任感和认同感; 在其聚集地坚持普法宣传活动,通过报纸、电视、专栏等形式,开辟政治信息获取渠道,提高其政治参与意识; 在企业和社区中建立务工新生代夜校或读书屋,加强与人力资源和社会保障、教育部门沟通配合,选择水平较高的培训机构,开展“订单式”技能培训,提高其就业竞争力;组织技能比赛、举办创业交流会、发放免费培训券等方式,提高其学习热情; 举办各种招聘会,提供相应小额贷款等优惠政策,为其就业创业提供服务和保障; 新生代农民工要积极参加各种政治活动,锻炼自身政治实践能力,强化民主素质,提升政治参与能力,以适应自身城市融入和事业发展的需要。
(六)拓宽政治参与渠道,发挥团体整合功能
畅通政治参与渠道本身是社会必要的安全阀,对下层不满情绪及社会能量来说,又是一种泄洪装置。政府应多提供易于为新生代农民工接受的有效政治参与形式,如城市社区选举、农民工民意通道等,强化群众性政治组织、基层党组织甚至人大、政协等团体的整合功能,拓宽其进入政治管理领域的渠道。人民代表大会机关中应增加农民工代表作为其利益群体的代言人,参与城市管理决策,监督政府运行和司法裁决; 政协应帮其解决诉求问题,吸收其优秀分子参政议政、民主监督,完善其先进分子的选拔制度; 共青团是党联系新生代的桥梁和纽带,从组织、引导、服务新生代、维护其合法权益的基本职能出发,不断扩大“共青团与人大代表、政协委员面对面”活动在社会的覆盖面和影响力,畅通其政治参与“说”的渠道;通过农民工信息网络专栏、手机报等有效载体,让其能够及时、准确地了解掌握有关切身利益的相关内容,畅通获得信息“听”的渠道; 改进信访制度,使其真正成为政府与民众有序有效沟通的制度性安排。
(七)树立政治公平的价值取向,营造良好的社会文化氛围
新生代农民工政治参与既需要制度“硬环境”保障,也需要社会文化氛围“软环境”促进。我国社会主义民主政治基本价值取向和政治制度灵魂是政治公平,应在全社会树立政治公平价值取向和信念,为其参与城市管理和监督政府行为提供良好的社会氛围。阿尔蒙德和弗巴认为,参与型政治文化是一种先进的政治文化,这种先进的政治文化既催生和促进着民主政治的发展,又有力地支撑着民主政治的有效运行。[14]大力培育和普及社会主义参与型政治文化,以此为内容对其实现政治社会化,驱散和消解传统落后、封闭、僵化的臣民文化,为其理性而广泛参与政治提供精神支撑。在传媒舆论宣传中引导市民消除歧视心理,纠正社会偏见,营造良好的社会文化氛围,推动其与城市居民之间社会互动朝良性发展。利用政府、企业、社区、社会团体等政治社会化途径,鼓励和引导其直接、普遍参与城乡基层自治等政治实践活动,以最直观的方式感受和了解政治运作过程,获取有关政治知识和信息,既能提高其政治技能,也能在潜移默化中接受和确立参与型政治文化的价值取向,使其顺利成长为合格的“政治人”。
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