近期赴河南西村调研,发现一个非常有趣的现象:崭新的西村矗立着一排排整齐漂亮的楼房,但与之形成明显反差的是,大小街道坑洼不平,下雨后仍有部分街道积水严重,无法通行。修路成为西村人共同关心的头等大事。
本来,西村计划在迁村时将道路全部硬化,村庄规划中对修路是这样安排的:南北路5条,长550米,宽10米,东西路25条,长350米,按照村村通标准每公里20万元,则共需资金233万。村干部到省里争取来数百万元的土地整理奖励资金,村里准备用这笔钱修路、铺设下水道和建设其他公共设施,但据支书说这笔钱被区里挪用了。开工庆典上,区交通局领导在讲话中说拨款170万为村里修路,也没有落实。完全依靠外援目前看来没有多大希望。
还有一条途径是利用一事一议财政奖补政策。据计算,每户宅基地面对的街道为42平方米,根据李支书承包工程的经验,每平方米的成本约为33~34元,如果让群众承担三分之一,则每户要交420元,其余840元争取国家资金。根据河南省的政策,其实这个方案是很难实现的,据村干部了解的情况,河南省修路的奖补政策是群众与政府各承担一半,也就是说西村人应该承担的成本是每户630元,而一事一议政策规定农民每年每人的筹资额度最高为20元,外加5个义务工,缺口很大。
实际情况是,即使每户420元也没人愿意交。尽管按照国家一事一议政策,农民可以出钱办自己的公共事务,可村民说国家已经不让向农民收钱了,村委会凭什么收钱?农民对国家政策的这种理解取消了村组织向农民收钱的合法性,但也取消了一事一议实现的可能性。
农民为什么不愿意出钱(而且只是一部分钱)解决自己的公共品问题呢?调查中,许多农民提到了这样一句话,揭示了个中原因:“路不是国家来修么?”
同样的话我们在重庆调研时也听到过,有所不同的是,重庆农民还愿意出一点钱(重庆农村组织对一事一议财政奖补政策宣传比较到位,农民都知道要想获得国家的资金支持自己要首先出钱)。西村农民的这种想法既与其通过各种媒介获得的国家政策印象及其对政策的理解有关,也与其现实生活中的比较经验有关。西村农民喜欢看电视,喜欢看新闻,西村人看新闻具有很强的选择性:只看中央台新闻联播。中央新闻的特点在农民看来就是国家日益兴旺发达,党中央不断出台对农民有利的政策,“开天辟地以来,哪有这么好的时代”,这是农民的直观感受。除了政策诱导外,西村人还看到周围几个村子都修了路,“国家给他们修,怎么不给我们修”,“人家村里聪明,不盖这么好的楼房,说自己是贫困村,国家就给了钱,俺们村看上去这么多楼房,实际上都是借钱盖的,但你说你是贫困村谁相信啊?”别的村有钱修路,西村为什么不能呢?农民愿意相信国家迟早会拨钱下来修路的,于是大家就耐心地等着。
北方农民的国家认同感历来很强,但在公私领域中,国家与农民一直存在边界,哪些是国家负责的,哪些是由农民自己负责的,一直很清楚。传统时期,北方农村存在首事会等组织,村庄精英在这种组织中通过协商合作为村民提供必要的安全、社会保障等,农民不会把所有公共事务都推给国家。新中国成立后,国家力量以前所未有的广度和深度进入乡村社会,但人民公社体制高效地承担起了将农民组织起来解决公共事务的能力,包括农田水利建设等。农村改革后,国家力量有所减弱,但税费征收、计划生育等工作保证了基层组织与农民之间的制度性关联,农民向基层组织交纳三提五统,基层组织承担必要的公共服务,这时农民也没有把所有公共事务推给国家。税费改革后,基层组织和农民之间的制度性关联取消,国家直接同农民打交道,基层组织筹资筹劳的制度性权力被剥夺了,即使一事一议的政策规定,前提也是农民自愿,将公共事务治理寄托于农民的自愿被事实证明是高估了农民的自组织能力,惠农政策也在不断向农民传达国家为农民解决各种困难的信息,使得国家的全能主义形象在农民心目中日益明确起来,农民觉得他们可以不必为自己的公共事务负责了。
现代国家的功能边界到底在哪里?我们看到,虽然农民的经济生活日益变成家庭的私事,农民直接与市场打交道,但许多地方政府逼民致富的工程仍然存在。除此之外,农民越来越倾向于将公共领域的事务推给国家,自己则埋头于“各挣各的钱,各吃各的饭”,一个社会性的公共领域似乎并没有如学者们预期的那样生长起来,公共领域反而因为农民不愿管,国家管不到而日益荒芜。传统时期有村庄精英、税费改革前有基层组织,目前看来,无论是社会性力量还是政治性力量都无法承担这个功能了。社会性力量还有多大的行动能力是很有疑问的,村庄精英在市场经济大潮中也要养家糊口,也怕得罪人,日益从公共领域中退出。基层组织本来是无法退出的,但其“存在”却几乎是虚化的,制度化的强制权力没有了,甚至连组织农民收钱的合法性都没有了,还能指望基层组织做什么?更何况,基层干部们也要养家糊口,那点微薄的工资如何激励他们?
(作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员、博士研究生)