论精英俘获与基层治理
——基于我国中部某村的实证考察[①]
李祖佩[②]
(华中科技大学中国乡村治理研究中心 武汉 430074)
摘要:后税费时期,以村干部为代表的体制性精英、以乡村混混为代表的社会精英以及以私营业主为代表的经济精英形成利益联盟,共同垄断资源下乡和农村经济发展带来的村庄公共利益空间,形成固化的村庄权力结构、利益分配结构以及合法性排斥结构,文章借用发展社会学中的概念,将这种后税费时期基层治理生态称为“精英俘获”。并试图放在后税费时期的基层治理机制中,理解精英俘获得以出现的内在逻辑。精英俘获极大削弱了后税费时期资源下乡的政治效益和社会效益。
关键词:资源下乡;精英联盟;精英俘获;排斥机制
一、问题与田野
(1)问题提出
社会学(政治社会学)视角中的精英研究,可以分成解放之前、解放初期以及改革开放后至今三个时间段。解放前的农村精英研究,以国家政权建设为背景,探讨农村精英的性质和影响以及在转型中的调试。杜赞奇[1]指出20世纪上半叶农村精英的地位和功能从“保护型经纪”向“赢利型经纪”转变;黄宗智[2]认为在传统社会,士绅被认为是当地公认的领袖,乡保实际上是最基层的半官职人员,是国家权力与村庄共同体之间的重要连接点。同时,宗族势力的大小往往影响了乡保和士绅两种精英在村庄社会中的权力大小和权力运作。解放初期的精英研究,主要强调社会变革对精英的影响上,黄树民[3]通过个人生活史研究,指出了新中国成立后中国农村社会精英更替的历史文化背景。改革开放后的农村精英研究,集中于市场经济背景下农村经济精英对村庄政治运作和社会发展的影响上。郑辉、李路路[4]研究了经济精英已有的体制资源对其自身在新形势下成长的作用;徐勇[5]将经济精英放在村民自治的话题域中进行考察,指出经济精英逐渐参与到乡村权力竞争中,出现“能人政治”现象;仝志辉、贺雪峰[6]以村庄权力结构为讨论基础,建构了体制精英——非体制精英——普通村民三层权力结构,并以经济分化、社区记忆为变量,区分了不同类型村庄中精英的互动逻辑.
已有研究仍有可供开拓的空间。首先,学界关于精英的指涉对象,主要是村干部、家族元老、相对高学历的农民以及率先富起来的农业专业户和乡镇企业家[7]。但是按照帕累托精英的广义界定,精英是指在一个方面或多个方面具有特殊优势的社会成员[8],已有的农村精英研究在涉及的对象和意涵上较为狭窄,限制了精英研究本身的理论空间;第二,已有研究多集中于对某类精英的研究或比较分析,缺乏整体视野和“共性”思考;第三,缺乏从农村精英与基层治理两者的互构关系角度进行专门研究。
本文指涉的农村精英指在农村社会中有相对于他人的明显优势的人群,这种优势可以是建立在经济能力、血缘声望、体制身份基础上,也可以建立在暴力优势基础上,即农民话语中“有本事的人”。在此意义上,乡村混混也是农村精英的一部分。同时,村庄精英不仅有“分”的一面,还有“合”的一面,当面临自身没有能力独享的利益时,村庄精英各取所需下的“合”的一面得以彰显。基于此,文章力图将村庄精英纳入后税费时期乡村治理话题域中,发现不同类型的精英形成利益联盟,合盟垄断资源下乡和农村发展带来的诸多公共利益空间,在村庄中形成固化的利益排斥和政治排斥,本文将这种后税费时期基层治理生态称为“精英俘获”。
“精英俘获”(Elite Capture)是发展社会学中的一个概念,意指在发展中国家的发展项目或反贫困项目实施过程中,地方精英凭借其自身具有的参与经济发展、社会改造和政治实践的机会优势,支配和破坏社区发展计划和社区治理,扭曲和绑架了发展项目的实施目标进而影响了社区发展项目的实施和效果[9][10][11]。温铁军等指出,在农村经济合作组织中,精英农户(种植大户)得益远多于普通农户(小农),小农被边缘化,既专业性合作过程中出现了普遍的“精英俘获”[12]。但是总的看来,目前国内学界这一方面研究尚处于起步阶段,,缺乏“在地化”理解。本文将其引入到基层治理视域中,从中国农村实际出发,探讨精英俘获的内在机制,以求推进农村精英研究的本土发展。
(2)田野素描
从研究方法上,本文属个案分析法。虽然受地区差异、个案局限性等因素的影响,个案不能作为推论总体的依据,但是个案所提出的问题和其背后所隐含的逻辑,具有一定的普遍性,因此,个案可以启发对问题更为深入思考,同时还可以作为大规模调查的依据[13]。
A村现有720户,3000余人,4500多亩耕地,450多亩林地。户均耕地面积10亩左右[③]。大部分农户收入靠种田和务工。村庄人情往来、养老等方面高度理性化,宗族、房头等象征村庄内部传统权威结构的标示渐失,村民自组织能力大为弱化。内生性力量消失,维系村落共同体的价值生产能力衰微,构成我们所讲的原子化村庄,既为本文的论述背景。
二、农村精英的构成
不同的社会环境,影响了农民的自我实现以及对精英的认知,精英的指涉对象亦有所不同。就当下看,农村精英可以分为三类:体制精英、经济精英和社会精英,下面分别加以介绍。
首先是体制精英。所谓体制精英是指掌握村庄正式权力资源的村组干部(本文指村干部)。村庄体制精英并不是自古有之,20世纪之前的中国农村,村庄秩序维系主要依靠村内自然产生的领袖人物,如宗族长、乡村士绅等,即便有正式的保甲组织存在,但其负责人也是由上述领袖人物直接担任或是与其有密切血缘、地缘关联,并没有以国家政权为基础建构的权威[14]。自20世纪初期以来,国家为满足自身资源提取需要,必须确立其代理人实现对农村的渗透,从而形成依托国家政权建设及其一系列组织安排的体制精英,体制精英的权力大小以及权力的运作逻辑深深嵌入在整个国家政权建设的脉络肌理中。随着“全能主义”国家政权建设的确立[15],精英的权力在人民公社时期达到顶峰。改革开放之后,国家从村庄社会的渐次后撤,体制精英的权力开始集中在满足国家需要和压力型体制的“中心工作”和“一线工作”中,但是村庄治理权力和治理责任却逐渐弱化[16]。
第二,经济精英。本文所讲的经济精英是指不依靠土地但是利益空间仍然在村庄中的部分村民,因为不依靠土地,对村庄水利、渠道等公共品供给并不关心,因为主要生活空间和利益获取在村庄内部,能够直接参与和影响村庄治理,村庄只是实现资本积累的工具。在A村,这部分人包括超市老板、生态林木转运商以及农资销售商等私营业主。
表1:A村经济精英基本情况统计
|
姓名 |
经营对象 |
起始时间 |
现有资产(万元) |
村民评价(是否有“面子”) |
备注 |
|
YRJ |
超市 |
2002 |
100 |
是 |
|
|
YDG |
农资销售 |
1995 |
90 |
是 |
给在深圳工作的女儿买了房子 |
|
TYF |
生态林木 |
2003 |
150 |
是 |
给儿子在市里买了房子 |
|
WDR |
超市 |
2000 |
80 |
是 |
|
|
YGQ |
农资销售 |
2001 |
70 |
是 |
|
|
YFE |
建筑、包工头 |
2000 |
80 |
是 |
打算在武汉买房 |
第三,社会精英。随着现代性的强势渗透,传统内生性权威在村民生活和村庄秩序维系中的作用逐渐弱化,宗族、房头呈现破碎化,农村社会结构原子化。税费改革之后,村级组织行动能力大减,越来越无法满足村民的治理需求,而传统权威的势微,亦无法满足村民的治理需求。在这种背景下,乡村混混群体开始出现在村民的日常纠纷处理中,并依靠暴力优势获得相当的经济实力,成为农村的社会精英。
1980年代初期,在有限的社会流动、革命理想主义的退潮和村庄集体对农民控制下降背景下,乡村混混开始在乡村社会出现,数量日渐增多 [17]。同时,随着市场经济的发展,乡村混混依靠暴力和法制的不完善,迅速实现从积累名气到积累资本的转型[18]。完成资本积累后,大部分混混实现了向经济精英的转型,但却与上文经济精英有着本质区别。下面是A村混混YHQ,以此可见一斑。
案例1:YHQ,42岁,兄弟四个,因家庭条件困难、兄弟多,疏于管教,15岁开始在外面混社会。当时“赖孩子”分派,YHQ成为派系老大。结婚后感觉家庭压力大,不能光顾着自己玩的高兴。开始承包工程,当然并不是按照正规程序走的,竞标商被他的小弟们私下摆平,都不敢参与竞争,最后只剩他搞。2000年左右,看到买码坐庄比较赚钱,搞了两年后发了财,但是被公安机关发现,关了半年。出狱后和几个混混联合起来开碎石厂,现在还在做。老百姓一方面都怕他,另一方面也羡慕他,认为他脑子活、敢想敢干。
混混与经济精英的不同在于:首先,混混经商以暴力做后盾,通过“踩线而不越线”的方式逃避法律责任,在交易过程中并不是平等的市场主体,带有强买强卖的性质;第二,混混因其背后暴力资源优势,更易实现财富积累,在经济精英五年甚至十年才能拥有的财富,混混短期内就可以实现。
三、结盟及其结构:精英俘获的基础
诸种精英已经结成内部关系架构相对稳定的联盟,按照村民的说法,“他们是一个圈子的”。诚然,市场经济背景下,农村社会建构关系的标准,已经从受血缘为基础的差序格局及其所代表的道德伦理的规约,向依据自身的经济社会地位和兴趣偏好转变 [19]。但是农村精英建构的纵向层级性和横向竞争性并存的关系结构,形成精英俘获的基础。
村庄精英通过形成结盟以“各取所需”。体制精英在农业税费取消后,遭遇到两难困境:一方面随着农业税费的取消,自身利益空间大减,但是在以“发展主义”为核心目标的时代[20],当税费这一条路子走不通后,寻找其他获利渠道,但这些渠道不同于农业税费节流,没有体制支持和制度保护;另一方面,农业税费之后,基层治理权力弱化 [21],村干部在一系列维稳压力下,活动的空间缩小。一方面是担任村干部,就必须实现相应的利益获取,另一方面,依靠自己的力量实在无法达到目的。在这种两难之下,寻求其他精英尤其是乡村混混的“协助”成为可能。
而对于经济精英而言,在农村做生意与在城市有相当大的不同,城市是陌生人社会,买卖双方可以作为理性的市场交易主体进行。但是在农村熟人社会中,人与人之间的交往依然受到熟人社会的“面子”影响。为尽可能的扩大消费人群,也存在借助精英人物支持的需要。生活在基层社会“权力——利益”的结构之网中,各种生意中的审批等都要依靠村干部。同时村干部在连接乡镇政府中起到关键作用,而乡镇政府在农村社会中显然处于权力和资源的核心位置[22]。
乡村混混虽然可以通过暴力手段获利,游走于“法”与“非法”之间。但是随着法治建设的发展,“法”与“非法”之间的空白日渐缩小。而乡村混混要能够生存下去,就必须实现“转型”,即暴力逐渐走向后台,成为表面光鲜的“经济精英”。与村庄经济精英的合作是其转型的需要,主要体现在发展起步时资金的筹集、合作开发等方面。
掌握权力资源的体制精英、掌握经济资源的经济精英以及掌握暴力资源的社会精英,三者各取所需,形成较为稳定的关系网络。同时,这种关系网络表现出纵向的层级性。体制精英所掌握的权力资源并不稳定,在下一次的选举中,当无法摆平各种利益关系时落选,体制精英就面临权力丧失的危险;而经济精英掌握的经济资本虽然有着明显的排他性,但是相对于暴力和经济资本兼具的社会精英而言,还是处于劣势。按照社会交换理论,A能够满足B需要,但B满足对方需要的能力远远小于A,那么掌握更多资源的A在交换中占据优势地位,而不对等的资源占有和交换关系正是权力产生的来源[23]。在这个意义上,以乡村混混为代表的社会精英在这一关系网络中处于首要地位,而自身拥有较强资源排他性的经济精英次之,体制内权力资源不稳定且经济资本相对较少的体制精英最次。这一点从以下案例中可以得到直观体现。
案例2:2010年换届选举投票的前一天晚上,有人在村委会墙上贴了“大字报”,说“让YLQ(村书记)滚蛋”。其实此举并非普通百姓发泄对村干部的不满,而是混混出身的矮子(外号,HHY)联合两个经济精英所为。起因是在通村公路承包时,村里把工程包了另一混混出身的YHQ,引起HHY的不满,但是因碍于平时关系不错,并没有当面说明,此次选举正给了他表达不满的机会。书记一时乱了手脚,通过精英内部其他人的连夜多方游说,同时承诺类似工程承包给HHY,HHY在后来的选举时转向对书记的支持。
除了精英阶层纵向的权力分层之外,在横向上,即同类精英内部,亦有着明显的竞争关系,俗话说“同行三分愁”。这种竞争关系或是通过指向第三方表达(比如在选举时针对村干部),或是采取直接的经济竞争。但是横向上的竞争关系并不足以打破已存的精英联盟,因为村庄中尚没有单个的精英有足够能力独享农村中的公共利益空间。
四、精英俘获:表现及其后果分析
后税费时期的村庄治理中,精英俘获表现在垄断项目承包和霸占村集体资源分配两个主要方面。本部分以A村为基础,对精英俘获的表现形式及其后果展开分析。
1、垄断与霸占:精英俘获的表现形式
税费改革之后,国家资源下乡的主要表现是数额巨大的转移支付项目,即以项目资金的形式完成农村公共品供给,弥补税费取消之后基层组织财力弱化造成的公共品供给不力。县级政府项目运作中处于关键位置,是项目承上启下的中转站[24]。项目资金的获得以县级政府为主要“抓包方”;同时,项目工程的实施亦是以县为主要“发包方”,即引进具有市场主体地位的承包商参与工程竞标[25]。动则数百万上千万的工程竞标,需要承包商有雄厚的经济实力,否则根本没有资格参与。如此,村内精英根本没有能力直接承包项目工程。获得承包资格的厂商虽然资金雄厚,但是毕竟“人生地不熟”,要能够在村里顺利完成工程,同时以最小的成本获得最大的收益,就必须采取办法获得村庄内部的支持。为了减少成本,承包商的策略是设法安抚村庄中少部分有影响力的村民,利用其保证工程顺利实施,如此农村精英就成为承包商设法安抚的“少部分”人。
村庄精英在项目实施过程中,通过尽量压低工程成本,减少工程开支实现利益占有。而农村精英垄断了村庄中的工程承包,身处精英圈子以外的大部分村民,并没有承包工程的机会,却只能承担质量底下的项目工程的消极后果。在承包商和村庄精英的层层截留之后,真正用于项目实施的款额有限,导致工程质量的严重低下。
税费改革之后,农业负担取消,国家通过转移支付方式对农业进行各项补贴。税费时期被当做负担的土地、林地迅速升值。但是作为村庄公共利益的集体资源大部分被精英霸占,普通村民亦被排除在利益分配之外。下面是A村集体资源的占有情况统计。
表2:A村集体资产占有情况统计表
|
姓名 |
精英类型 |
所占资源 |
面积(单位:亩) |
租金(单位:元/亩/年限) |
使用年限 |
用途 |
|
YLQ |
体制精英 |
山林 |
80 |
250 |
30 |
生态林 |
|
TYF |
经济精英 |
山林 |
120 |
200 |
30 |
同上 |
|
YHQ |
社会精英 |
山林 |
60 |
150 |
30 |
同上 |
|
堰塘 |
50 |
不详 |
不详 |
养鱼、莲藕 |
||
|
HHY |
社会精英 |
山林 |
100 |
120 |
不详 |
生态林 |
|
WDR |
经济精英 |
山林 |
50 |
200 |
不详 |
生态林 |
注: 50亩的堰塘是全村最大的堰塘,其他面积较小的堰塘亦大部分被瓜分,在此不一一列出。
上表可见:第一,村庄精英共占有山林410亩,平均每人占有80余亩,租金平均仅为19元/亩。但是实际情况仍有较大出入。按照当地习惯,多大面积算作一亩没有统一的规定,最多的达到1000平方一亩,最少的也在7百平方一亩。由此计算,合同中的实际亩数要大得多,土地租金远远低于实际数字。第二,承包者的实力大小以及由此决定的精英网络中的地位,是租金大小的决定因素。社会精英在村庄精英联盟中处于核心地位,经济精英次之,体制精英再次之,而上表中反映的租金大小正是这种力量格局的体现。
综上,后税费时期,在国家自上而下的惠农项目实施中,村庄精英垄断了村一级存在的承包机会,而项目工程在精英们追求自身利益最大化的目标指引下,项目资源与实际质量之间落差进一步拉大。另一方面,村庄内部集体资源绝大部分被精英占有,普通村民并没有机会分享。
2、精英俘获的后果呈现
精英俘获的出现,导致村庄中形成固化的排斥机制,严重制约了资源下乡和农村本身发展带来的政治社会效益。具体表现在以下三个方面:
首先是利益排斥。对现实利益的追求,是村庄精英形成结盟的基础性条件,构成精英俘获的直接对象。普通村民并没有机会和能力分享经济社会发展带来的利益空间,他们无力与精英争夺项目工程承包权,同时被排斥在村庄公共利益空间分配之外。亦是说,精英俘获形成利益排斥,且这种排斥机制随着精英群体内部结构的日益稳定和实力的不断壮大而呈现刚性化趋势。
其次是政治排斥。精英俘获的前提是体制精英、经济精英和社会精英各取所需、“优势互补”,进而形成利益联盟。而要实现利益联盟的稳定,已经进入关系网络中的成员身份必将实现长期稳定。因此,在每次换届时,除非内部有激烈矛盾,否则都会相互支持,通过各种方式实现现任体制精英的身份稳定。村庄权力结构的稳定,在村庄政治生活中,体制精英(包括背后的支持者)权力一元独大,村庄公共政治空间实际上被村庄精英把持,普通村民参与村庄政治的可能性极低,形成了日趋固化的政治排斥。
第三是政权合法性排斥。中央政府通过税费改革及其一系列惠农富农政策,打破了税费时期基于税费征收形成的乡村利益共同体[26]。农民负担减轻,农业重焕生机,国家涉农政策在重塑政权合法性方面取得显著成绩,我们在农村调研时经常听到“中央都是好人”之类的说法即是明证。但是,随着精英俘获村庄公共利益空间以及随之而来的村庄权力结构的刚性,多数村民并不能获得应有的利益分配和政治参与机会,其后果是基层政权合法性的丧失。农民对国家的“好”感是抽象的、模糊的,对地方的“坏”感却是具体的、明确的,农民对基层治理组织的“坏”感最终会动摇对国家抽象而模糊的“好”感[27]。精英俘获导致政权合法性并不会获得与自上而下的资源下乡和村庄资源升值相匹配的提升,形成结构化的合法性排斥机制。
五、精英俘获的成因分析
村庄精英并不是按照市场经济中公平、公正原则获利,而是通过三种精英之间形成“各取所需”的利益联盟,利用强势垄断村庄公共利益,并导致了严重后果。笔者认为,精英俘获得以凸显,是国家治理转型、基层治理逻辑、村庄社会变革以及农民处事逻辑共同作用的结果。
首先从国家层面看,税费改革及其系列改革,标志着国家治理转型的逐渐展开。主要表现在,依托于乡村集体进行的间接治理模式解体,而以个体利益为核心的直接治理模式逐渐兴起。换言之,国家通过弱化基层治理组织,以法律和制度设置为工具,建构以保障个体权利为核心、以强化基层代理人监控为目的、将国家权力直接对接农户作为组织机制的治理模式[28]。在政治建构和运作上,将法制化、规范化、技术化和标准化作为行政和监督体制中的核心议题,即推行技术治理[29]。但问题是,相对于现代都市基于现代法治精神为运作核心的规则社会而言,基层社会仍然是不规则的。正如杨念群所言,与城市中的社会生活相比,农村社会总体的程式化和模式化程度是很低的,实际上缺少一成不变的正式程序和正式规则,在许多情况下,即使存在这样的程序和规则,有时也不会真正起到作用[30]。以技术治理为标志的现代国家政权建设,在遭遇到不规则的乡村社会现实之后,出现的后果是,原有以基层治理组织为主体的治理模式失效,而强调法律普适性和制度设置精细化的现代治理模式效果甚微。由此造成了村庄的“权力真空”,为村庄精英联盟填补“空白”提供了可能。
第二,从乡村治理组织行动逻辑来看,税费改革之后,乡村组织治理能力大为弱化,但是基层治理组织承担的维稳压力却有增无减,维稳作为一种带有政治正确的任务,稍有疏忽就会面临“一票否决”的危险。一方面难以为农民提供公共品,突出表现如水利灌溉失序;另一方面,处于政绩和维稳的重压之下,基层政权的行为呈现出“不出事”逻辑,即表现在基层治理中的消极和不作为[31]。导致的后果是,乡镇政府并不介意由谁担任村干部,只要村干部有能力实现村庄秩序的稳定,不至于引起危害社会稳定的事件发生就可以,而至于采取什么手段、如何实现稳定则并不关注。精英联合实现了村庄优势力量的合盟,构建了普通村民所无法与之抗衡的强势集团,形成村庄秩序的被动稳定秩序,而这正是乡镇政府乐于看到的。
第三,从村庄社会本身来看,农民逐渐告别“祖荫”、告别传统的小农耕作方式、告别传统权威,但是新的足以安身立命的价值规范却并没有发育成熟。其结果是村庄社会关联的弱化、规范解体和伦理滑坡。村庄内部并没有自身价值生产能力对村庄精英的合谋行为进行有效压制,相反,村民都认为精英们获利是“他们有本事”,村庄精英甚至是乡村混混都成了村庄中“有面子的人”,村庄公共舆论对精英行为有着日益扩大的容忍度和接受度。同时,村庄宗族、房头等内生权威的消解带来村民自组织能力的弱化,亦导致个体村民无法与精英相抗衡。
第四,国家、政府和村庄社会三者共同影响了农民的行动逻辑。税费时期,村干部要从农民手中收税就必须面对农民,满足农民的需要,而农民在承担缴税义务的同时,同时能够监督村干部作为,由此形成村干部与农民之间的权利义务关系。但是税费改革之后,基于税费形成的权利义务关系被打破,在村干部“不得罪”、“不出事”逻辑指引下,农村干群关系逐渐疏离,在农民那里,“你当你的干部我种我的田”(村民语)。即是说,税费改革在切实减轻农民负担的同时,亦降低了农民与村干部以及与村庄公共利益之间的利益关联,为村庄精英主导村庄公共利益分配提供了可能。再者,当农民个体理性面对强势外力时,理性个体的最优选择并不是寻求集体协作共同抵抗,而是走向“自保”,即选择原有利益不至于受损的行动策略,导致最终实现利益扩大的集体行动难以达成,构成个体理性与集体理性之间的矛盾[32]。农民对村庄精英行为多有怨词,但当问及为什么不联合起来制止这种行为时,会说“不知道别人会有什么看法,搞不好自己会更吃亏”,正是上述心态的直观反映。
六、余论
本文从基层治理的话题域中,探讨后税费时期精英俘获的形成机制和政治社会后果。精英俘获的现实要求打破当前对精英政治过于浪漫化和理想化想象[33],从基层社会实际出发,完整理解其政治社会影响。克服当前基层治理中的精英俘获,笔者认为应至少从以下方面入手:首先,应切实改变乡镇政府追求的“被动稳定”,通过制度设置实现农民利益诉求的合理有序表达,变“被动稳定”为“积极稳定”,同时加大对村级组织的监管力度,赋予村级组织合理、合法地分配公共利益的权力和责任,重塑村级组织的纯洁性;第二,进一步落实和完善村民自治,以制度化的民主机制打破当前固化的利益和权力分配格局;最后,在以上举措基础上,激活农民之于村庄公共利益的主人翁意识,完善农民“权利——义务”统一的政治品格,通过法律和制度手段维护村庄利益,实现公共利益的村民共享。
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[①]国家社科基金青年项目:“增强和扩大党在农村的阶层基础和群众基础研究”(12CKS016);中国博士后科学基金项目(20110491142)
[②] 作者简介:李祖佩,1985-,山东聊城人,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生、研究人员。
[③] 按照学术规范,本文涉及的人名、地名一律进行技术处理。
文章发表于《探索》2012年第5期