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  • 刘放生:新农村建设管理体制的新探索
  •  2012-06-12 09:31:23   作者:刘放生   来源:   点击:0   评论:0
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  • 第六届县乡干部论坛

                      新农村建设管理体制的新探索

    ——李昌平 中国乡村建设院 郝堂村 评析

    刘放生

     

    【摘要】  全文对李昌平领衔的中国乡村建设院及其河南信阳市郝堂村新农村建设实验进行了评析,指出新农村建设的本质是建设“现代农耕社会”,建议把乡村建设院推向县域,全面提高新农村建设的质量。

     

    【关键词】  李昌平  中国乡村建设院  郝堂村实验  评析

     

    踏破铁鞋觅新处,不期就在郝堂村。近年来,面对日益衰落的农村和危机的农业,笔者一次次叩问长天大地:工业现代化、农村城市化大潮背后的现代农耕社会在哪里?怎样建设?如今,李昌平领衔的中国乡村建设院以及河南信阳市平桥区五里店办事处郝堂村的实验,带来了新的理念,新的蓝图,新的成果,新的希望。

     

           乡村建设院将成为撬动新农村建设管理机制改革的有力“杠杆

     

    李昌平与孙君、谢英俊等一批富有经验的乡建民间人士组建了中国大陆第一个“乡村建设院”(又称“华夏乡建院”),生逢其时,前景广阔,意义深远。

    2006年中央一号文件印发中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,并不断加大政府投入。7年来,农村新貌可及。但也存在一些民众诟病的问题。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针,被选择为“村容整洁”的单一向度,而“村容整洁”又异化为驱赶农户扎堆、上楼和对农村土地的掠夺政府包办,长官意志,资本家横行,随心所欲,规划混乱,质量低劣,不在个别。原因之一,就是缺乏一个从国家直至农村终端的有效运行机制。

    据第二次全国农业普查数据,2006年末,全国行政村637011个,农业生产经营户20016万户。李昌平将此划分为三类:10%的村庄最终会成为城市的一部分,这10%的村庄不在新农村建设之列;大约有60%的村庄是要逐渐凋敝的,其中70%左右的人口最终是要进城的,20%左右的人口最终会向30%的中心村集中,这60%的村庄的绝大部分将来会成为专业型的生态养殖小区和农机化大农区;只有30%12万个中心村是新农村建设的重点。假如每年3600亿元用于中心村建设,每年每村300万元,连续10年就是3000万元(据国家统计局公布的数据,2011年全国第一产业投资不含农户为6792亿元),如果加上农户的投入,更加可观。实现如此巨额的投资在新农村建设中的科学配置,迫切需要建立一个与市场经济相适应的科研、培训、规划、设计、实施融为一体的机制,替代各级政府的全面包办。

    李昌平领衔组建的中国乡村建设院,依照《城乡规划法》及其配套规定,聚集新农村建设的优秀人才,吸收世界现代农村、现代农业和现代农民的理论和典型模式,传承中国农耕文明的精华,输入现代工业、现代城市的崭新元素,组装配套,精心实施,落实到一个一个具体的村落、村庄直至农家院落,形成千姿百态的新农村区域单元和农家院落,有效地提高了新农村建设的质量和投资效益,受到了地方政府的支持的农民的拥护。实践证明,中国乡村建设院将成为新农村建设的新载体、新平台和新机制。

    在历史的发展中,也往往细节决定成败。试想,如果能够把中国乡村建设院发展为龙头式的机构,注册到相关部委,连锁延伸到县域,实现新农村建设的科研、培训、规划、设计和组织实施融为一体,好处较多。一是有利于全面落实新农村建设的20字方针,防止片面理解,粗放建设。二是有利于全面落实《城乡规划法》及其配套规定,消除城乡规划法规的悬浮和执行无序的问题。三是有利于中外传统农耕文明精华和工业化、城市化现代元素及当地实际的有机结合,科学组装,为新农村建设提供智力支撑,减少盲目性,节约投资。四是有利于把相关专业的大学生吸引到新农村建设中来,全国数十万大学生村官中的相当一部分都可以参与其中,解决县域知识人才不足和弱化的问题。五是有利于形成“政府主导和投入——乡村建设院综合服务——农民自主自建”的运行机制,减少政府全面包办带来的种种弊端,为基层行政职能转变和乡村治理创造新的条件,提供新的思路。六是有利农民就近兼业。有了建设规划和施工图纸,乡下的能工巧匠就可以按图施工,让劳务和利润的肥水不落外人田。七是有利于三农学术研究和乡村发展紧密结合。把科研、培训纳入乡村建设院的职能,扩宽了学术繁荣的平台,也是世界学术和科研的成功法则。德国农业经营学的理论奠基人冯.屠能和他的三卷本《孤立国》,就是他的40多年经营农场的实际经验。同时,中国乡村建设院的职能规范,不会对现有的农业经营机制和农村政治体制带来矛盾和冲撞,还能有效互补;乡村建设院作为按市场运作的公共服务机构,其运转经费主要依靠优质服务的收入。因此,有种种理由说明,乡村建设院的建立并逐步向县域延伸,值得各级重视、深入研究、不断完善和积极推行。

     

                    新农村建设的本质在于建设“现代农耕社会”

     

     “把新农村建设得更像农村”,听似吊诡,但指向明确,意蕴丰富,风传芳信,令人憧憬

    首先是指向明晰。随着工业化、城市化加快推进,一方面,大量的农村土地长出了工厂、长出了房子、长出了混凝土道路和街道;农村人口大量分化为“农民农”和“农民工”,千年流传的“九分闲人一分耕”转眼成为现实;农产品供给由多数人养活少数人成为少数弱小的“农民农”养活众多的“农民工”;众多圈围在城市钢筋混凝土中的人们,不仅需要来自农业的安全食品,还需要来自农村的清新空气、清洁水源及其消除困顿、陶冶情操的长天大地。另一方面,农村的农田面源污染以及有害化工、假冒伪劣工场向农村深入,农村环境日益严酷;农村原有的工业向城市集中;畜牧业和果蔬业加快集中化、专业化、商品化生产;种植业的大头即粮食生产的各个生产环节如种子、肥料、翻耕、植保、收割晾晒、销售等等也加快分工分业。农民、农产及一些适宜工业化的生产环节的空间转移,带来了农业的持续增产和城乡农产品市场的繁荣,但也巅覆了千百年来农林牧副渔有机结合的产业结构,农业的大量收益甚至几代人的微薄积蓄,带到了城市,留下的是衰落的农村、破败的农田、异化的技术、蹒跚的老人、下降的农业产品自给率、无效的组织、消失的农民自组自治能力。面对日益显现的三农危机,党中央远见卓识,协调推进城镇化和新农村建设提出要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村,并一再加大政府的资金投入。但是,由于种种原因,新农村建设的预期并不完全被民众看好,具体措施并没有及时深入到微观层面,宏观政策悬浮,微观境况不佳,甚至政绩短视,丛林法则,乘虚而入,政策解读,各取所需,为利而往。大量的强农惠农资金异化为“资本家下乡”,下乡的资本家为追求利润,逼农民上楼,剥夺农民的农地承包经营权,毁弃农村脆弱的自然生态,异化农业技术,此起彼伏。马克思笔下英国十六、十七世纪有组织的圈地运动中那种“毫不考虑定居在那里的居民,把他们赶走;毫不考虑原有的村落,把它们夷平;毫不考虑经济建筑物,把他们拆毁;毫不考虑原来农业的类别,把它们一下子改变”的场景,被一再复制,以至于一时兴起的新农村建设,渐行渐远。在这种情势下,提出“把农村建设得更像农村”,就成为工业化、城市化和农业现代化“三化”并进的迫切要求,成为广大民众和有识之士的迫切期待。有了“把农村建设得更像农村”这个转折,新农村建设就将冲出历史长河的险滩峡谷,驶向宽阔的大海,迎着新的曙光,扬帆远航,进入一个全新的阶段。

    “把农村建设得更像农村”蕴含着中国农村发展的思想智慧。千年来对农村的憧憬莫过于陶渊明的《桃花园记》。《桃花园记》中描述的农村,山清水秀、生态优美、溪水清沏、桃林夹岸、芳草鲜美、落英缤纷、土地平旷、良田美池、桑竹茂盛、阡陌交通、屋舍俨然、鸡犬相闻、往来种作、怡然自乐、男女衣着、悉如外人、不知有汉、无论魏晋。聊聊数语,就把农村自然环境、公共设施、产业结构、居住方式、文化形态等等描述得栩栩如生,沥沥在目。其中恰恰深含着现代农村、现代农业、现代农民的意蕴如果换一个时兴的说法,“把农村建设得更像农村”,也就是要建设“现代农耕社会”,而不是相反,其内在基础和本质如自然生态、生物生产、分散居住、熟人社会、自组自治、乡土文化等,都不弃农耕社会的传统;但其外部输入如土地制度、产业结构、生产工具、农耕技艺、生产组织、社会服务、文化教育、家庭用器、社会保障等等,又都是现代工业化、城市化、市场化的产物。

    “把农村建设得更像农村”也蕴含世界城乡空间布局的理论和典型模式,有利于消除城乡空间功能混乱的种种迹象,实现城乡分工明确,外在区别显著,内在联系紧密,各得其利,美美与共,科学发展。

    因此,只有“把农村建设得更像农村”,才能消除新农村建设中的种种错误认识和作法,实现新农村的科学发展。

     

    “三农三基”要回归实际,回归本真,去伪存真,去粗取精

     

    李昌平提出新农村建设要完善农业基本经营制度、农村基本治理制度、农民基本组织制度的“三农三基”设想,实施中,要回归实际,回归本真,去伪存真,去粗取精。

    完善农业基本经营制度。在本人看来,农业基本经营制度的内涵,应扩展为“一体两翼”,即土地制度和市场经济制度“两翼”,统一于现代农业“一体”之中。“两翼”的关系是,土地制度因市场经济而存在,为市场经济服务。市场经济背景下,农地经营权能够流动就是好政策。在农业经济学中,马克思主义农业经济学之前和之外的农业经济学不研究生产关系,因而不研究土地制度,只把土地作为前提存在,研究的是农业生产力。

    对于农地经营制度,李昌平把10%的将成为城市的农村土地排除在外,指向明确。这部分土地一旦进入城市征用的程序,所谓的农民产权和农业功能都不复存在,存在的只有土地价格、人员安置和原有土地集体内部成员的土地权益分配。

    对于真正的农村土地,目前,政学和传媒界力举农地完全产权化的人不在少数,说白了就是私有化。一些著作和文章提出,农地私有化,几千年能行,为何现在不行?发达国家能行,为何发展中的中国不行?台湾行,为何大陆不行?1950年代初能行,为何现在不行?回答这个问题,一要考虑农村土地不只是个经济上的概念,它涉及到经济、政治、文化和社会的方方面面。二要考虑变革的时机。如果回到1980年代的改革之初,一步退到1950年代初的土地改革,也许并不是太难,当时,农民本来就叫“分田单干”,“再次土改”。现已时过境迁,事易人易,难度就大了。在目前,可以有两种选择。

    一种选择是,在农村土地矛盾没有大量凸现时,一个“拖”字了得,土地矛盾大量凸现时,车到山前必有路,后人自有办法。阿兰.温特斯在《工业化国家农业政策的政治经济学》一文中就说过,重大的政策只有在严重的危机时才成为可能,因为这时现状已不可行,每个人接受“必须有所改变”。现实是,多数农民,只要建房有地,耕种有地,种菜有地,死后有地安葬,其他的,并不在乎。

    另一种选择是积极作为,即通常所说的“完善”。但以下几个现实问题难以回避。一是1980年代初的土地集体(生产队)的地理区划,未经相关土地集体成员全体(不是多数而是全体)通过,不能变动。不管那种性质的均分,只能在土地集体的内部而不能在土地集体之间进行。今后,可能出现整个土地集体(生产队)的成员全部进城居住而不在村耕种的情况,可以由土地集体成员的多数决定,委托给他们信任的组织或个人代管。但代管,不是地理区划和所有权的变更。二是土地集体成员确权的时点、户籍性质和继承等涉及个人权益的,要重新明确。在时点上,以最初承包为时点,以延包30年为时点,还是以提出“长久不变”为时点,情况有很大的差别;在户籍上,购买进城的户口和迁移进城的户口、迁移到设区和不设区的城市户口、财政供养和市场就业的户口,区别明显;在承包权继承上,本土地集体的人口、本土地集体外的人口、城镇人口、外国籍人口等,谁能享有承包继承权,也是有差呷的。三是在流转经营上,农村资本家、城市资本家、外籍资本家等,谁有资格下乡直接经营农地(不含产前产中产后的社会服务)。这些现实问题不明确,所谓完善,搞了也白搞,一些农村填写了多次的农地承包权证书,被收藏在村干部的保密袋里,不敢发给农户,只应付检查,原因就在于上述实际问题没有明确,公开了,发放了,谁也没有能力解答上述问题。

    农村基本治理制度、农民基本组织制度,实际上二者是一回事。是20字方针中“管理民主”的深入。关于这方面的讨论和著述较多,值得认真梳理。比如,华中科大贺雪峰教授最近推出《组织起来》一书,他认为,“当前农村基层组织建设的重点不在于发展经济,不在于让农民致富,而在于防止农村人财物流出背景下农村基层的失序”,因而主张“农村基层组织改革要慎重,切忌大撤大建,保守但稳妥的办法是在保持既定结构不变下进行组织功能的转换”。又比如,有的地方,在现有农村基层组织之外,另起炉灶另开张,建立起不同于现有自治体系的“组为基础、三级联动”的乡、村、组三级农村居民理事会(徐勇、周青年:《“组为基础,三级联动:村民自治的长效机制——广东省云浮市控索的背景与价值》,《新华文摘》2011年第22期转载),政学高层和权威媒体应者如云,倾向明显。但本人认为,这种作法,在行政和理论强大的一地一时,可能成行,但要作为一种“制度性、方向性、长效性”的机制来普遍化,还得三思而二行。逻辑非常简单,一批强人组成的、经费自筹的新组织,与原有的经费有保障的组织,在铁桶般的狭小天地中,为着生存而激烈竞争,其结果可想而知。农村基本治理制度和农民基本组织制度的改革,要“前看100年、后看1000年”,注意三个方面的实际:一是市场配置农村经济要素的基础性作用。农民“仰于市场”,是30多年来市场经济发展的必然,也是农业发展的奥秘之一。二是农村社会公共服务和社会保障,即通常所说的民生工程,从决策层级、实施标准、资金来源、运作方式等,已由千百年的“郡县主导、乡里为实、宗亲为主”上收到中央和地方高层,乡村作为执行终端,承担的主要是“薄记“的责任,“生存靠自已,用钱靠市场,发展靠市县,保障靠中央,”的话可为侧证。同时,农业的持续发展与农地制度、市场经济、科技进步有直接关联,而与农民的社会保障不一定有必然关联。农村社会保障的改善,可以改善农民的生存状况,但不一定当然地促进农业的发展,甚至于改善了社会保障的农民,加快离开农村,离开农业,进入城镇居住就业和养老。因此,促进农业发展,特别是不断完善农业生产性的公共服务,提高农业的生产能力,要成为建设新农村的要义,分级负责。三是农村组织资源包括组织成员、运转资金、领袖人物都是有限的,有进必有退,只进不退,要么有名无实,要么恶性争斗。在领导体制上,面对基层政改无期的现状,要着眼于现实,重在职能转换。要严格实施十二五规划的规定,“推进市县空间规划工作,落实区域主体功能定位,明确功能区布局”,“实行各有侧重的绩效评价”,“对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区,分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价,不考核地区生产总值、工业等指标”。

    李昌平及其团队把着眼点放在30%的中心村,并有了实践,余下的那60%的人口凋敝的农村,该怎样来建设?本人看来,同样适应上述构想,但又有很大的差别。在李昌平的视野中,“60%的村庄的绝大部分将来会成为专业型的生态养殖小区和农机化大农区”,就表明了这种差别。本人认为, 60%的人口大转移的农村,所谓中心村,主要是原有的和近年形成的集镇。集镇建设要注意农村城市化的新动态,即农民家庭进城由以集镇、镇为目的地过渡到以县城以上城市为目的地的实际,在集镇的各项建设中要以为农业生产、农民生活以及将要壮大的“走耕一族”的服务为重点。集镇之外的农村,要注重保留现有的散居特点,着重公共设施和生态环境建设,至于规模化经营和产业结构的调整,要尊重市场规律,因势利导,不可急于求成。

    可以预见,从现在开始,至少在距城市车距1小时左右的农村,将迎来一个真正的、全面的新农村建设的高潮。生态环境、产业结构、公共设施、社会文化、自我组织等都面临着新的选择。那些父祖辈都是“农民农”的“农民工”直至拥有土地继承权的城市富贵阶层、中产阶层、都可能回归乡下建设乡间别墅。破旧的新建,已建的重建,建了住房建庭院。这些,都需要外部智力来支持。没有智力的输入,就没有新农村。值此,期待中国乡村建设院兴旺发达,规划、设计、建设更多的新农村,让幸福的花儿在神州农村永远鲜艳夺目。

     

    参考文献

    1、李昌平:《我们的新农村建设》

    http://www.caogen.com/blog/Infor_detail.aspx?articleId=34784&Page=1

    2、李昌平:《农业改革要先弄清主体问题》

    http://finance.sina.com.cn/nongye/nyhgjj/20120526/124312153933.shtml

     

     

    作者简介

    刘放生,1950年生,湖南衡阳县人,高中文化,中央党校函授学院经济管理专业专、本科文凭,先后任农民,乡村小学、中学教师,县教育局教学辅导员,县委宣传部宣传、理论、新闻干事,县文化局局长,县政府办公室副主任(联系农口),县水利水电局局长(期间,国家外国专家局1998年赴法国、意大利农村水利培训团成员,湖南省19941998水利建设功臣),县委宣传部副部长,此后20012007年在农村老家居住耕作,其中 20032005年为新华社湖南分社《湖南内参》“放谈三农”专栏作者,2008年回县城居住,200811月香港中文大学访问学者,20111月退休

     

    通讯地址:湖南省衡阳县委宣传部

    电话:13973416683 

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