一、导言
大国权威体制下如何发展和建设民主是一个极有挑战性的问题。如果中国马上引进大规模的直选,至少会出现两个严重的问题:第一,乡村金钱贿选的现象将会更为广泛,极大地影响选举质量,大有可能出现一个富人当选主政的时代。第二,左派极可能利用选举,高举“打倒权贵资本主义”的口号,获得相当多的选票,给经济改革和政治改革带来新的变数。在这个背景下,目前中国只在基层引进选举制度也是一种不得已的战略选择。当然,一个公平、开放、自由的选举制度是中国民主政治的方向和目标。但是,目前中国民主发展的战略选择应注重发展和完善协商民主。协商民主是一种治权意义上的民主,它不是通过选举对政治权力进行委托授权,它是一种公共事务治理模式的民主化。协商民主的主体是权力的执掌者、利益相关方和公民,民主形式是通过一个平台让多方协商讨论,改变个人偏好而达成基本共识。它是实现公民权利,致力于公共事务和公共利益的一种治理民主,一种培养公民社会发展、成熟、壮大的途径。
在中国要发展协商民主,一定要注重协商治理机制、过程、形式和程序。在实用主义占上风的中国政治传统中,协商民主必须证明它是一种实用简单、可行的和行之有效的协商治理制度以及加强国家治理能力的有效方法。特别是最近几年,国家建立了一支宏大的维稳队伍,通过国家的威慑能力,实现政治稳定,这是国家的阳刚之气。但是,国家还必须使用和发展阴柔之气——一种社会交往所产生的协商权力——来增强国家治理能力。国家的强制能力必须依赖于协商所产生的合法性和群众支持。协商所产生的交往权力更有助于国家运用濡化能力。协商民主是否有助于国家能力的建设体现在三个方面:第一,协商民主为政府提供切实有用的合法性;第二,支持行政权力;第三,有利于解决现实社会问题,减少或控制社会冲突。
学者们对协商民主在解决社会冲突问题上的作用持有歧议。有的认为,协商民主无法解决多元社会中的认同问题,无法用协商手段来解决边界争议问题,无法为社会冲突中的弱势群体提供强有力的制度保障。相反,澳大利亚的政治理论家奥弗林(Ian O’Flynn)和德雷泽克(John Dryzek)强调协商民主有助于解决社会冲突问题。美国斯坦福大学的菲什金(James Fishkin)教授通过政治实验发现协商民主有利于促进互信,扩大共识,从而有助于解决和控制社会冲突。
在中国,有人认为协商民主并没有解决上访的问题。例如,温岭以举办各种协商民主而著名,但是那里还是不断有人上访。由此,有人进一步认为,政治参与为群众闹事提供了机会,因此在目前注重经济发展中,要控制政治参与。本文通过实验研究来讨论协商民主能否有利于解决“出嫁女”上访问题。本文特别注重讨论协商民主如何成为一种新的治理机制、方法和政治艺术,何种条件有利于或不利于协商民主发展成为一种治理机制,协商民主自身有哪些局限,并且如何克服。
本文讨论发生于广东的一个协商民主实验。改革开放三十多年来,广东发达地区人民创造了丰硕的物质财富,村庄集体经济实力与日俱增的同时亦存在一些社会矛盾和社会冲突,“出嫁女”的权益就是其中一个棘手问题,当地政府采取协商民主来解决“出嫁女”上访问题。2011年9月~12月,广东乌坎农民对贪官污吏的不满、反抗,从一个侧角说明目前行政为主的管理模式的缺点。乌坎农民今年1月~2月进行民主选举、民主管理,进一步说明协商民主和协商治理的重要性。特别是广东不采取行政压制,而采取政府与民间对话的方式来化解社会冲突,改变了目前中国由上往下实现强制管理的方式,为中国协商民主化道路点明了一个新的方式。
二、协商民主和治理机制
协商民主是一种新的治理机制,政府搭一个协商民主平台,通过理性讨论使百姓发生思想变化,最后公民自身做出解决难题的方案。协商民主的治理机制的关键在于:自由而平等的公民(及其代表)通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性,这些理由必须是相互之间可以理解并接受的,审议的目标是作出决策,这些决策在当前对所有公民都具有约束力,但它又是开放的,随时准备迎接未来的挑战。协商民主的核心思想是重视公民乃至整个公民社会在政策过程中的作用,促进国家和公民社会的相互依赖和良好合作。
任何重大决策都含有两个基本要素。第一,涉及到技术性的因素,需要专家来思考,并拿出解决方案。第二,重大决策必定与民生利益相联系。如果仅从专家的技术手段论证科学决策,会忽视决策中的民众利益。协商民主提供了一套反映整合民众利益需求的机制,而且是建立在现代社会科学基础上的公共政策制定的方法。这不是精英控制,也不是技术控制,而是人民高度理性的选择。当政府官员运用这套公共政策制定的程序和方法时,官员的管理能力就明显提高。
公共政策的制定有一个特点,就是很难制定出一个大家都满意的方案。每个政策总有一些人得利而支持,而另一些则持反对意见。政府官员制定政策所带来的是政府与不满意政策的民众之间的矛盾。万一出错,政府官员必须首先承担责任。如公共服务建设对老百姓有好处,但遇到少数拆迁户的抵制,这件事情就做不下来。
这是地方政府面临的困境。政府怎么解决这个问题呢?通过行政法律手段强行做,可以做下来,但是代价太高,有时还会遇到抵抗。用市场的手段,即通过花钱的方法说服老百姓,比如“钉子户”。但这个方法会出现另外一个问题,促使一部分“钉子户”讨价还价,形成恶性循环。甚至有些“刁民”往往抓住政府的小错误,不断上访,成了上访专业户,职业化。因为一上访,地方政府反而用金钱买平安,使其变成一种谋生的手段。
还有一种手段是集体民主压力,即让老百姓自己说服自己,自己解决问题。政府要做一件公益事情,必须是所有人签字同意。如大部分人支持,有一部分人反对,就让支持的人去说服反对的人。靠集体的民主压力和说服工作迫使某些人放弃主张,向大多数人意见靠拢。比如,某地方政府在某楼道要盖顶,有几层支持,也有几层因为对其利益不大,采取无所谓态度。地方政府让同意做的人去说服其他人,落实到每家签字,把这个事情做下来了。这就是靠协商民主解决问题,说清各种做法的理由及事情的正反面,最后由百姓权衡。不少地方政府通过老百姓的讨论和协商形成一个民意对付反对者,反对者只是个体的利益,在道理上敌不过民意。地方官员可以充分利用民意所作出的决定来构建一种公意,说服一些“钉子户”。这是协商民主能够发展一个很重要的原因。
协商民主治理是一种政治艺术。用协商民主方法来解决最棘手的问题是一个创新,也是基层官员化解社会矛盾的一种新的思路和方向。政府不再是对立的利益集团,而只是搭建协商民主的平台,扮演了中立、公正的角色。举例来说,老城区拆建是每个基层官员碰到的棘手问题,过去用行政手段强行拆迁,往往造成大量上访人员的反对活动。而城市规划和发展又必须进行,那么该如何办?泽国镇采纳民主恳谈的方式来解决这一问题。镇政府通过民主恳谈的形式让所有拆迁户来讨论拆迁方案,并由他们选举出一个工作委员会来做这个工作。这样拆迁问题不是政府和拆迁户之间的矛盾问题,而是拆迁户之间的矛盾,并由他们去协商讨论,综合各自的利益,寻找解决问题的方法。以此来培养拆迁户的自治能力。
让民众参与制定决策过程,由民众参与制定的公共决策比较容易贯彻实施,可改变地方干部在决策上所面临的困境。如果决策出错,参与决策的民众也有责任,不能只怪政府。过去是“由我说了算”,由此带来了“由我负责”的压力。现在是使用协商民主方法,政策的制定是由民众参与而形成,民众也要承担其一部分责任,给官员分担了责任,减少了他们的压力。
协商民主不仅是政府与民众之间的协商,也是民众内部不同利益群体之间的协商。本文中的案例展示的是村民内部不同群体之间,传统观念和现代公民社会之间,针对不同经济利益的诉求和协商。即使是在一个集权社会下,政府公共政策的制定不仅仅是管理者与被管理者之间的较量,而且是多个利益群体之间的博弈的结果。这也是协商民主能在中国发展的一个重要原因。
上访也是解决社会冲突问题的一个方法。“出嫁女”上访是为了寻找具体解决分配问题的方案。在这个意义上,上访同协商民主一样,都是为了解决冲突。而且,在有的情况里面,上访恰恰是因为协商不成功,而另寻他法。由此提出一个问题,到底是协商民主自身的缺点不能解决上访问题,还是民主协商做得不够而未解决上访问题。
我认为,真正的协商民主有助于减少上访的人数和次数。让我们来比较上访和协商民主这两种方法。上访往往是由于不公正所造成的,上访者旨在通过上级的行政手段来解决问题。在现有的政治环境条件下,为了减少上访的次数,上级机关规定必须解决上访问题。为此,地方政府甚至采取物质利益的手段,诱使上访者不去北京上访。这样一来,就形成了一个奇妙的政治文化:有些人不断通过上访来获得利益的最大满足。
相比较,协商民主的方法并不是靠上级的行政手段来解决问题,而是靠公众的理性能力来解决问题。协商民主方法是公开的、民主的、审议的、理性的、科学的决策过程。在解决社会冲突问题上,它是一种高明的政治艺术。第一,它把上访者引导到沟通的平台上去。不让上访者在街头“闹事”,而是把他们引导到沟通的平台上进行讨论,倾诉自己的苦处和利益。第二,在沟通的平台上把尖锐的干群关系引导为一种群众之间利益的调整问题。征地拆迁往往涉及到官员腐败、私吞群众的补助金。但是,土地转让赔偿问题还涉及到群众之间利益的合理分配问题。许多乡镇目前靠拍卖土地来支撑乡村财政。这种特殊的“土地财政”其实涉及到公共财政、公共项目、社区服务等问题。这些问题可以转化为一种群众之间的利益调整问题,而不应简单地归结为干群关系问题。第三,在处理公共利益上,协商民主把它引导为一种量化问题,一种可以讨价还价的问题,一种可以增减的问题。各方都可以表达自己的看法,通过表述最好的理由来争取自己的利益。上访最多的地方恰恰是最腐败、最不公正的地方。正是在这种地方,通过民主协商可以减少由于征地问题所带来的上访问题。这是因为,民主协商方法自身是公正的、公开的、透明的,通过公民参与的社会自身管理的一种方法。
下面我将以一个本人参与和组织的政治实验来详细讨论协商治理机制启动的原因、过程、结果及其中间产生的一些新问题。
三、“出嫁女”权益的民主协商实验
改革开放三十多年来,村庄集体经济实力与日俱增的同时,伴随日益尖锐的社会矛盾和社会冲突,“出嫁女”的权益就是其中一个棘手问题。“出嫁女”问题的产生主要是与村集体土地带来的经济收益息息相关。上世纪90年代,随着广东地区经济发展的加快,许多农村集体土地被政府统一征用开发,农民失去了赖以生存的土地资源。政府为了解决农民征地后的生活经济来源,以回拨地的形式留给各个村集体作为其后续发展的资源。回拨地就是政府征用土地后,按照一定比例划拨给被征地农村集体组织发展集体经济的建设用地。由于工业化的加快,土地的价值日益得到了凸显。原有的土地承包权问题演变为集体分红、福利和宅基地分配等权益问题。随着户籍改革的推进,已婚女子户籍不必随夫婚迁,子女户籍可随父亲或随母亲落户,因此出现了不少“出嫁女”及其子女在结婚后仍保留户口在原村,有的仍住在本村并以此为由要求分享村集体的利益。
广东X区各村对“出嫁女”(包括离婚、丧偶的妇女)参加集体收益分配有着不同的处理方法。以纯“出嫁女”为例,大多数村都不给予村集体收益分配权;有的村给予一定比例分红权;有的村只给予回拔地收益中的分红权;有的村则通过一次性补偿给“出嫁女”,以后不再享有村集体收益的任何分配权。大多数村以村民自治为理由,通过村民会议制定的村规民约,不给予“出嫁女”及其子女参与集体收益分红、宅基地分配的权利和其他村民福利待遇。
(一)不断上访的难题
“出嫁女”由于享受不到集体经济利益分配的资格,因此她们多数通过上访的途径来表达利益诉求。2007年9月20日,某村40余人上访区政府,联合签名递交了“关于要求享受村民集体经济利益分配的要求”。“出嫁女”集体上访、越级上访不断出现,两次上访广州,有的还去北京。“出嫁女”利益分配问题已经成为本地经济发展和社会转型中出现的敏感性社会问题。“出嫁女”长期不间断的上访,不仅会浪费其相当一部分的财力,造成她们身心疲惫,与村民关系紧张,而且上访费力大,成效小。此外,“出嫁女”的利益诉求如果得不到很好的解决,将会对社会的稳定造成一定的负面影响,易形成群体性事件。
(二)现行治理方法的局限
在解决“出嫁女”参加村集体利益分配问题上,现行的方法有以下几种:
1、行政手段
X区维稳中心在2007年11月和12月两次深入基层,促成村小组开会,但调解无效。在近几年村民选举日益激烈的政治格局下,地方政府对村干部控制能力大大减弱了,不能通过罢免来迫使村干部屈服。地方政府工作人员打电话要求组织开会,村干部甚至不接电话或推说有事。村干部还拒绝召开解决“出嫁女”的会议。村民也不参加“出嫁女”的会议。
2、乡村民主
即使基层政府要求给予“出嫁女”享受分配权,但是各村民小组可以以村民自治为由,通过村民会议表决,不同意给予分配权。笔者查阅了村的原始档案,几乎所有村都通过正当的民主的程序否定“出嫁女”的分配权。例如,2007年12月6日,某村小组合格选民79人,反对分配的64票,同意分配11票,弃权2票。决议书还写道,“村规民约不给予出嫁女分配(权)”。
3、法律手段
司法裁决也难以解决这个问题。法院往往以诉讼案件属于村民自治范围为由拒绝受理,有的法院即使受理该类案件也是从其它民事法律关系着手,对解决“出嫁女”权益争议没有普遍指导意义。另外,法律未规定县级或县级以上各级人民政府对村民自治范围的事项具有强制执行的行政处理的职权。
4、传统的协调手段
为了有效解决“出嫁女”的权益问题,X区乡镇(街道)做了大量的协调工作并提出了许多指导意见,但问题未能从根本上得到解决。早在2007年9月,X区维稳中心就某村“出嫁女”30人反映村小组剥夺她们分配资格问题进行了调解。分别于2007年11月7日、11月23日、12月6日成立了三个工作小组前往该村宣传有关的法律法规,并促成村小组召开村民会议商讨“出嫁女”利益分配问题,但由于各村大多数村民群众仍不同意“出嫁女”参与集体经济利益分配,所以调解没有结果。部分村民对“出嫁女”利益分配问题不理解、不接受,甚至不参加会议或中途离开会场,或者由于“出嫁女”和村民都不能心平气和地进行沟通而争吵起来,最后导致会议开不下去的场面。
(三)协商民主的实验
不难看出,问题的症结在于大部分村民不同意“出嫁女”分享村集体的经济利益,无论是通过何种途径,最终“出嫁女”的权益能否得到实现还需要在本村集体范围内通过村民代表大会讨论通过。因此,做好村民与“出嫁女”之间的协商应是工作之重心。
民主协商的主体是村民,必须靠民主协商来解决问题。尽管以前也有过协商,但其效果甚微。现在我们通过社会科学方法进行民主协商。它不是由政府通过行政手段来解决这一问题,而是由政府提供一个平台,让村民通过民主协商自己来解决“出嫁女”是否有权参与村集体利益分配的问题。我们应该充分相信,村民们是讲道理的,通过民主恳谈他们的思想会有所转变。“出嫁女”或许并不像人们所担忧的那样固执,她们也会接受合理方案。通过民主协商恳谈方法,运用以现代社会科学为基础的协商民主方法和政治技术来解决“出嫁女”问题,将缓和、减少社会矛盾与冲突,为构建一个和谐安康的社会奠定坚实的基础。
在解决“出嫁女”问题上,村民参与是关键。普通村民通过参与协商讨论来重新制定村规民约的内容,使其充分考虑大多数人的意见,也考虑照顾少数群体的正当利益。民主恳谈要求村民通过自由、平等、理性的对话、讨论、审议等方式,积极参与解决“出嫁女”权益问题。
协商民主恳谈会采取协商民意测验的方法。协商民意测验是一种基于信息对等和充分协商基础上的民意调查,旨在克服传统民意调查的局限性。普通民调所收集到的民众意见是初步和粗略的,信息没有经过提炼和处理加工。相比之下,通过大、小组会议的讨论对信息进行加工处理,使民众的意见发生了变化,产生了高质量的、可靠的民意,这就是协商民意测验的意图所在。
此次解决“出嫁女”分配权益的协商民主恳谈会选择在X村召开。X村总面积约5.5万平方公里,有45户共230人。近年来,该村充分发挥地缘、人缘和资源优势,积极开展村企合作。2003年该村小组集体经济收入约0.5万元,2008年村小组集体收入约20万元,5年时间集体经济收入增长约40倍。2009年集体经济收入约25万元。截止2010年4月20日的统计,X村共有登记未迁出户口的“出嫁女”24人(含一个离异妇女),主要类型如下:户口在本村,人长期居住在村小组,有7人;户口在本村,人不在本村居住,有16人。她们所要求的集体利益分配主要是来源于政府征地时给村民小组的回拨地等收入。
“出嫁女”分配权益的协商民主恳谈会有以下几个步骤:
第一,在全村230人基础上,选择年满18周岁的人(约143人)参加。这保证了每一个具有选民资格的村民和“出嫁女”都有机会发表言论,充分行使权利,为民主、科学决策奠定了基础。
第二,在协商之前,向参与者送发了说明材料,让其充分了解协商议题的分歧及其理由。
第三,采用小组讨论和大会讨论相结合的方法,我们将参加会议的全体成员分为10个组。先在小组讨论中让每个人充分发表意见,然后再大组集中讨论。
第四,为了保证民主协商恳谈会的公正性,我们培训深圳大学的学生来主持小组会议。主持人不带任何倾向性,而且和村民之间没有直接利益关系。
第五,参与者在协商前后两次填写民意测验表,比较两次的差别可反映协商对参与者的思想影响。
通过这样的民主恳谈,能够在总体上反映全村村民对“出嫁女”是否具有分配村集体利益的资格的意见。而且通过两次民意测验,可以看出村民思想的变化,由此形成的民意将有助于解决这一问题。
(四)三个阶段和过程
此次活动主要由三个阶段组成。一是前期准备阶段,主要在2009年~2010年中聘请该领域知名专家学者,进行相关问题接洽和走访,召开前期工作会议,初步明确工作目标、任务等基本情况。二是在2010年2月~5月宣传动员阶段。根据某村“出嫁女”的实际情况,做好协商恳谈会前的各项准备工作,包括对村民和“出嫁女”等宣传发动、邀请会议专家、会务筹备、工作人员抽选培训等。5月初把143人参与者张榜公布。对名单有异议的,可向领导提出。三是2010年5月6日召开协商恳谈会,使双方充分互动沟通,并由专家(包括于建嵘等)现场回答、讲解,为解决“出嫁女”问题探索思路和方法。
(五)协商论坛对各种理由的讨论
在民主协商会议中,村民和“出嫁女”提出并讨论了各种赞成和反对“出嫁女”分享村集体经济利益的理由,现将这些理由整理如下:
1、赞成“出嫁女”分享村集体经济利益的理由
(1)基于现行法律和政策规定
《中华人民共和国宪法》第三十三条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”许多“出嫁女”将宪法的这一条规定理解为保障自身合法权益的最终法律依据。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定:“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与男子平等的权利。”第三十三条规定:“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的,男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》(2007年10月1日施行)第二十四条规定:“农村集体经济组织成员中的妇女,结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地,或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地,并履行集体经济组织章程义务的,在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女,履行集体经济组织章程义务的,享有前款规定的各项权益。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”
(2)基于现代公平公正观念
男女平等是现代社会的基本理念。很多“出嫁女”指出,“同我从小在一个村里长大的男孩,他们结婚后,娶进来的妻子以及孩子都有分配权,本村男子一个人结婚后增加了几个人(指妻子和小孩)集体利益的分配,而我们‘出嫁女’却没有资格享受到村集体经济利益的分配,更不要说户口随母亲的孩子了”;“并且当时在征地之时,我们绝大多数人是有责任田的,也有一户一宅,也曾经交公粮,对村集体尽了义务,户口也没有迁出本村。”“为什么男的老跑在外面,户口未迁出,但仍有分配权?”
(3)基于权利和义务对等的考虑
同意“出嫁女”分享集体经济利益的原因还在于对其权利和义务对等的思考。绝大多数“出嫁女”在政府征收土地时是有责任田的,而且当时也尽了对国家、村集体的义务,按时交纳各种税费。因此,政府在当时拨下来的回拨地,也是以她们当时的责任田为基础进行的,从权利和义务的角度考虑,她们理应具有分配集体经济利益的资格。“我结婚前有分配权,承包村里的地上还有我的名字,为什么我结了婚,就没有分配权了?”“为什么男丁结了婚,其爱人和小孩都有分配权,但是我们女人就没有?”“为什么其它地方落实‘出嫁女’的权益?为什么我们这里落实不了?”
(4)基于某种历史原因
部分“出嫁女”要求分配权,还基于历史上的承诺或契约,她们对现实中违约不满,要求落实承诺。有些“出嫁女”的权益曾得到过镇村领导的承诺,这些承诺也构成“出嫁女”要求分配的理由之一。例如1992年征地签订合同时,一些镇村领导承诺“出嫁女”仍住在本村的有分配权,但随着镇村领导的变迁,现有村领导不愿意承担历史上的承诺所带来的包袱。
2、反对出嫁女分享村集体经济利益的各种理由
(1)基于法律规定的村民自治权
《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第二十九条又规定村民委员会决定问题采取少数服从多数的原则。因此,对“出嫁女”要求分享集体经济利益的诉求,很多小组经过村民代表大会或户主代表大会讨论,多数人不同意分配集体经济利益给她们。在现有村民自治的体制下,这个民主程序为村民提供了充足的理由,具有一定的合法性。
(2)基于权利的责任和思考
许多村民同意那种户在人在,有履行村集体相关义务与责任的“出嫁女”应该享有一些村集体利益的分配权利;并认为户口在本村,却长期在外生活、居住,没有履行村集体相关义务与责任的,是不能享受集体经济收益的。村民认为是否履行村的义务,是否对村集体作出贡献是确定是否有分配权的根据。他们认为,“出嫁女”只是为利益而争,她们已嫁,大部分时间不住在本村,也没有为村里经济发展作出贡献,很多人也没有尽到对村集体的义务,因而没有分配权。也有的男性甚至认为,妇女平等分配看上去很公平,实际上并不公平,因为她们在出嫁村享有或将来能享有分配权,又要在原村要分配权。
有的村民也同意给“出嫁女”分配村集体利益,但是一个关键的问题是根据什么样的标准来确定其分配资格。是根据责任田、户口、贡献和长期居住,还是几者的结合?这个标准很难确定。有的村民指出,有的年老妇女在分配的头一年去世,在世之时为村里作出了许多的贡献,比如曾经参与修水库却没有享受到分配;而有些年轻的女性没有责任田,对村集体也没有什么贡献却要求分配。
(3)基于可持续发展的利益考虑
利益冲突是产生权益纠纷最直接、最根本的原因。土地是农民的立命之本,在大量土地被征用后,村民的主要收入来源于村集体经济收益,而在目前集体经济收益有限的情况下,把有限的权益分给更多的“出嫁女”,将会“分薄”现有农村村民正在享有的“蛋糕”。从可持续发展的角度考虑,站在子孙后代的角度考虑,大多数村民拒绝包括出嫁、离异再婚、上门收养的权益人参与利益分配。村集体经济效益分配涉及每个村民的切身利益,致使绝大多数村民(包括“出嫁女”自己的父母兄弟等)不同意“出嫁女”参与村集体经济利益分配,有限的资源无法承担人口增长的压力。更为深远的考虑是如果分给了“出嫁女”,那么其生育的孩子户口可以落在母亲这边,参与村集体利益这块蛋糕分配的人会越来越多,可是“蛋糕”是相对固定且有限的。另外,“出嫁女”在当初征地时已经按照有无责任田进行了利益分配,即按照无责任田的40%,有责任田的60%进行了补偿。因此,她们继续要求分配集体经济利益是不合理的。
(4)基于传统思想观念与认识
中国封建社会的王权政治,孕育了特殊的中国传统文化。在封建社会家庭中,通常拥有继承权的只能是男性,女性是被排除在外的。不论是从皇位的传承还是到民间一些手工艺技术,沿袭的都是这样:传男不传女。在传统观念中,普遍认为嫁到外村去的妇女,归属于另外一个生活圈子,成了外乡人,不应再享有分配权。正是基于传统观念与现实利益考虑,包括许多“出嫁女”的兄弟和父母也反对她们分配集体经济利益。
(六)协商论坛的结果
经过一天的讨论,村民的思想明显发生变化。在讨论前,村民对平等分配认同很低。从0到10的维度中,0为最不重要,10为最重要,讨论前的平均值是低到0.66,但是讨论后的平均值上升为3.95。
民主协商大会讨论了各种解决“出嫁女”问题的各种方案:一次性补偿,即一次性给予“出嫁女”补偿,从此之后“出嫁女”不再参与村里分配;平等分配,“出嫁女”按照国家宪法规定的男女平等,以及妇女权益保障法,按照当时回拨地时已有责任田为标准进行分配,享受同本村男子同等的待遇;比例分配,按照当时征收时拥有的责任田,或按当时的人口,以及按照贡献来确定合理的比例,例如,拥有责任田应分50%或60%,没有的责任田应分30%或40%。
对于比例分配,从0到100的比例中,0代表零分,100代表满分,50代表一半的比例,参与者对“您会分多少比例分配给出嫁女?”的回答的平均值是14.6%。在0到10的度量上,0代表非常不重要,10代表非常重要,5代表中间,参与者分别在讨论前后两次对下面各项解决“出嫁女”上访问题的方案的重要程度填写了问卷。
从上可知,村民平等分配的认知大为提高,但是其平均值仍低于中间线5,一次性补偿的方案获得肯定的支持,无论讨论前还是讨论后,其平均值都在5之上。X村最后采取一次性补助一套100平方米的房子(价值约50万元)的方案,这明显反映了民意,按照民意的方向走出解决问题的困境。村领导把“三旧”改造和分房子联合在一起,原居民的80%已同意,已签字。一年前,村民投票绝大多数人都反对给“出嫁女”合理的分配权,一年后他们的思想发生了巨大的变化。23个“出嫁女”中,16人同意;4人通过法院起诉;还有3户“出嫁女”拒绝签字,她们坚决要求平等的分配权益。她们期望值高,不愿意妥协退让,原因如下:
第一,跟经济利益有关系,X村18年来土地问题没有到位,物质利益非常大。该村的经济条件本来差,突然一下子经济发展了,有一种暴发户的心态,每个人都想瓜分钱财。村民的期望值很高,“出嫁女”的期望值更高。
第二,现在的土地资源所带来的利益不确定,到底村里如何利用这块土地,怎么发展,都不清楚,所以她们不愿意过早地拿一次性补偿,拿一套房子。她们要等利益清楚了,要拿到她应该得到的那一部分。她们只认同平等的分配,特别是最近政府发布了《X区农村出嫁女合法权益宣传手册》,这个手册再次强调了妇女平等的权利和机会,由此进一步增强了她们的期望值,更不愿意退让,她们的要价又高了。此外,区政府还未正式批准旧房改造方案。如果旧房改造正式启动,也许会有利于说服最后三个“出嫁女”签约。
相比之下,相邻的A村一次性补助13万,村民和“出嫁女”都签字同意。可以说A村通过协商民主成功地解决了“出嫁女”问题;其原因如下:
第一,从经济利益的角度来看,A村的“出嫁女”问题比较简单。村里既有各种的土地已被开发,只剩一块很小的土地在利用中,“出嫁女”要争夺的利益非常有限,就集中在那一块地上。
第二,从协商过程来看,A村经过反反复复十几次的协商。村领导首先跟“出嫁女”开了14次会议,然后又召开村两委会,说服村的主要干部。然后又开6个小组长会议,说服组长和副组长,得到60%的支持。最后召开村民代表大会,取得了大多数人的支持,其中一个人弃权。村书记从利益的角度来说服村民:“我们现在必须给‘出嫁女’一次性的补偿,如果我们不这样做,区里就不会批准我们的城镇发展规划,村里就不可能获得发展的机会。为了村里的发展,我们必须作出退让,彻底解决‘出嫁女’问题,由此我们可得到上级政府的优惠政策。从优惠政策中拿优惠,补回对‘出嫁女’的补助。从村里发展所获得的好处来看,大大高于给‘出嫁女’的一次性补偿所付出代价。”他还说,对“出嫁女”我们不能不给,也不能全给。
第三,村书记还有一个非常成功的方法,就是“割断”方法,他最初不让“出嫁女”和村民直接对话,因为双方存在着尖锐的矛盾。如果一讨论,两边就吵起来。此外,6个村民小组,他们各自的讨论会产生出不同的协商结果,不可能在村里形成统一的结果。因此,村书记自己先单独和村民谈,完了以后再和“出嫁女”谈。此外,他采用扣分的方法来说服“出嫁女”,例如:没有履行本村义务扣几分,没有遵守计划生育扣几分,由此说服她们接受一次性补偿的方法。X区工作人员也起了很大作用,党委书记亲自下去,无数次帮助村支部书记来说服“出嫁女”。村书记当着上级领导的面发难:“我不干了!”上级领导由此诱导“出嫁女”退让。
现实的做法和协商民主理论构成鲜明的对照,非常有趣。协商民主理论强调公开、透明,该村也强调公开,但是他的公开又不主张“出嫁女”和村民直接对话,不能与本村村民争吵,得罪他们。此外,他规定只针对问题,不针对具体人,决不能骂人。而且他这个“公开”,是小范围的“公”,不是大范围的“公”。笔者采访时,他说,担心大型会议会造成争吵和不稳定的因素,因而通过小范围内的会议解决,在小范围内有灵活性,可以注重人情的沟通。在这里,协商的方法跟公关结合起来,采用所谓的土办法,讲人情。村支部书记为了说服一般的村民接受给“出嫁女”一次性补偿,还采用了喝酒的方法。可是,在中国文化传统中,女性一般不跟男的喝醉酒,不能像哥们一样喝醉酒,谈心里话,因此要说服女性相对来讲比较难,这个土办法不能应用于“出嫁女”。此外,在乡土文化中,男性认为女的泼辣,会抛弃面子,干到底。宁得罪小人,别得罪女人。
目前,该区已有十个村采用民主协商的方法,让村民和“出嫁女”协商讨论,最后采用一次性补偿方案。其结果是,“出嫁女”不去北京、广州上访。她们的力量已分化,大多数人同意一次性补偿的方案。剩下几户“出嫁女”,虽然她们感到其理由充分,但其上访正当理由已明显减少。地方官员通过协商方法正在解决问题。目前,尚有少数“出嫁女”还上街道政府来“上访”,但这种上访是为了寻找具体解决的方案,是让领导帮她们处理问题,这与过去通过上访来造声势、形成压力根本不同。由此可见,协商民主确实有助于减少或解决上访问题。朱圣明的研究也发现,工资集体协商使劳资冲突中的核心——劳动定额(工价)问题得到了较好的解决。以新河镇为例,2002年~2003年因工资纠纷而出现的劳动者“上访”投诉事件为11次120人,2003年~2004年为2次17人,2004年~2005年为1次3人,2006年至今为零。
四、协商治理机制中的基本问题
下面我们将讨论协商民主如何成为一种新的治理机制、方法和政治艺术,在何种条件下有利于或不利于协商民主发展成为一种治理机制,协商民主自身有些局限,如何克服。
(一)协商民意测验的影响和局限
通过协商民意测验,村民的看法有所改变,对平等分配的认同有所提高,这是解决问题的关键。一年前,大多数村民通过村民代表会议彻底否定“出嫁女”的任何分配权利,现在大多数人已认可一次性补偿方案了,协商讨论会有助于村民理解平等、权利和义务。
协商民意测量方法也促进区和村干部靠协商方法来解决问题。自觉用协商民主方法去引导、说服村民。特别是,这触动了X村的整个班子,X区领导也用这个协商民主方法教育邻村:“像X村这样做,你们可能要给‘出嫁女’更多的利益,应尽快解决。”
协商民调结果反映了村民和“出嫁女”的思想变化,X区领导拿出具有充分科学根据的结果,来进一步说导村民和“出嫁女”。调查问卷和说明材料有引导作用,促使村民和“出嫁女”双方退让,并指明退让的具体方案。
公开讨论,一切透明,没有黑箱背后的运作,这有利于创造公平和公正的形象。特别是政府出面搭建一个平台,这样做可塑造一个有公信力的政府,而且政府主动投入巨大的精力,花大力气,说明政府对“出嫁女”的高度重视。
然而,这次实验说明,“出嫁女”问题尖锐,利益冲突特别大,协商民主也受到问题尖锐性的限制。但是,实验表明,协商民主方法完全有利于问题的解决。
靠一次大型民主协商会议无法解决利益冲突的“出嫁女”问题,民主协商还必须靠日常的、反复的、持续的、非正式的协商活动。后者的作用决不可低估。在大型会议中,发生了激烈的争吵甚至一度中断会议。但是,在争吵之后,村民又奇迹般地冒出新的点子,以户为单位解决“出嫁女”问题,并获得48.1%的与会者的支持。争吵甚至殴骂与理性讨论相反,但它们却是协商系统中的一个有机组成部分:让各方彻底把反对意见及其背后的情感发泄出来,让各方知道彼此的“底线”,这都有利于问题的解决。
小组讨论效果非常好,每个人都有机会和时间发表其看法,小组主持人由大学里的研究生担任,有公正、中立的效果,但是主持人不了解村里情况,不懂具体问题的性质和情况,不知道如何化解矛盾。村干部提出,如果由村里的长者来主持,也许效果更好。
(二)民主协商方法和本土经验的结合问题
从解决“出嫁女”的实际过程中可以看到正式的、大型的民主协商会议和非正式的、本土的、民间的、每天的协商有密切联系。
一方面,正规的、大型的民主协商会议可以提升既有的各种形式的协商会议。公开、平等和充分说理的原则,可以避免一些私下的黑箱操作;两套问卷可充分了解村民思想的变化和趋势;大小组会议交叉可提高协商会议的效果。
另一方面,我们应该认真学习总结本土经验,将之上升为一种协商治理的艺术。例如,割断的方法,让村干部做中间调解人,避免村民和“出嫁女”的直接冲突;在坚持公开透明原则中强调小范围内说服的空间和场所;在强调平等权利时,阐述了一种亚里士多德的比例平等的观念,用土话来说,“平等不均分原则”。村和区领导分唱“红脸”和“白脸”的工作,一刚一柔,阴阳结合,成功地促使“出嫁女”的退让。他们还发动一个宣传攻势,在三个月内反复协商,使村民改变了过去拒绝“出嫁女”的思想。此外,村干部通过说服其姐姐或女儿带头妥协,几家一妥协,其他家也跟上作出妥协。当然,有些本土经验未必体现民主原则,未必能上升为一种普遍的政治技术知识,未必能适用于其他乡村。
(三)利益协调机制的建构
从这次实验来看,协商民主能否成为一种有效的治理机制,关键在于它是否能够构建一个利益协调机制。“出嫁女”上访是人民内部之间的一种利益冲突。民间矛盾的激化导致了政府的干预。政府为此搭建了一个民主协商的平台,让利益各方充分表达其利益诉求,并阐述其利益诉求的正当理由。各方可就这些利益诉求的正当理由提出各种不同的看法。当各方获取全面的信息,尤其是了解了对方的各种理性诉求时,各方的偏好发生了变化。更多的村民开始部分地支持“出嫁女”的分配权,大部分“出嫁女”开始体谅村民的反对意见中的合理成分,放弃了原来激进的平等分配主张。最后大多数村民和“出嫁女”选择了一次性补偿的方案。这种利益的妥协、协调、仲裁、均衡,是解决问题的关键。
在利益高涨的时代,协商民主的扎根和发展必须立足于为利益的博弈搭建一个平台,制定一个程序规则,建构一个利益协调仲裁机制。
(四)行政管理办法和协商民主的关系
区和街道政府引进协商民主方法实在是逼出来的。用地方官员的话来说,这是“势在必行”。“出嫁女”2008年开始上访,2009年形成势头,出现了有组织的上访,两次去广州,甚至去北京。在一票否决制的情况下,地方政府受命于上级,必须全心全力解决“出嫁女”的上访问题,但是地方政府靠行政命令又无法解决上访问题。在这种背景下,地方政府采取民主协商的办法构建一个平台,让村民和“出嫁女”协商,寻找一个解决问题的办法。实验结果表明,这种民主协商获得了成功,但也有不尽如人意的地方。
对于这种不尽如人意的结果,区政府还是回到行政主导的工作思路,下文件要求各村按照宪法中男女平等的原则来解决“出嫁女”问题。原来因为司法无力,行政干预较弱而追求民主协商的办法,现在仍然回到行政主导的思路上。具体来说,地方政府通过行政的审批权来迫使村干部解决“出嫁女”问题:村庄整治和改造方案与“出嫁女”问题的解决捆绑在一起。村里不解决“出嫁女”问题,地方政府就不批准村庄改造的方案。或者地方政府不批准村里年底分红。这是以利益诱导为主的方法,而不是理性审议的方法。而且,从X村的案例来看,区政府不批准村庄改造的方案这种做法本身还影响了协商过程和结果。
行政控制的办法也许有助于问题的解决,但也许会引发出新一轮的上访事件。某村干部已坚定地说“政府要控制我们的村,不给我们办事,这种方法是非法的,我们要上访”,甚至还说“如政府不批准村庄改造,我们就不搞;我们就将土地均分到每户”,“政府的文件宠坏了‘出嫁女’,使其贪心更大,不肯退让。”一旦行政主导所制定的不适当的政策受到大规模的抵制,引发上访事件,又会诱使地方官员尝试民主协商的方法。这是当代地方政治中发展协商民主政治的希望和悲哀。
我们必须考虑行政管理和协商民主的结合。行政措施中必须考虑到一致性和统一性,但是,行政部门必须考虑到协商民主方法和结果是多元的、开放的,各村具体情况不一样,各种乡间力量对比不同,不应该有一个统一解决方案。某市对“出嫁女”采取统一的政策,未必可适用于全国或其他地区。协商民主可以避免行政事先定方向的状况。我们应坚信公民通过协商可以得出令人满意的结果,可以作出决策。这是协商民主的底线。否定这一条虽然有协商也称不上协商民主。如果把民主纳入行政管理之中,民主只是行政管理的工具,那么这种工具性的民主就会无能为力、无所作为。我们需要把行政管理纳入民主的权力运行框架之中,让民主来驯化行政管理,使之按规则运行,拥有适度权限。在当前中国高度行政管理机制下,公民社会发展的空间较小,但仍有发展的余地。一个合理的政治社会应该在高度行政管理权力机制和高度公民参与中保持适当的平衡。没有后者,政治秩序将会失衡、失序,高度行政管理最终会退化、腐败,无力应付各种社会危机。
(五)平等理念和“出嫁女”问题
“出嫁女”诉诸简单的平等理念。但是这种简单的平均主义的思想无法解决现实生活中的问题。亚里士多德的比例平等的理念有助于问题的解决。基于比例的平等应是公正的。例如,劳作多的所得多,劳作少的所得少,拥有财富多的付税多,拥有财富少的付税少,这就是比例平等。在实际生活中,男女有别,丈夫要承担妻子的生活费用,女人出嫁后跟着丈夫,生活有依靠。此外,“出嫁女”较少尽村民义务。男女平等应体现为一种比例分配。
在地方政府的宣传手册中,权利和义务的话语系统占上风。这种话语系统预设了并加强利益的争夺。相反,维护和发展集体经济的原则并未强调;妥协退让的原则也未强调,只是强调一种简单的、平等的意识,忽略了儒家传统和社群主义对共同体的强调。这种思想也进一步阻碍了对“出嫁女”问题的解决。
五、结论
本次实验最大的意义在于其真实性,地方政府挑选了“出嫁女”上访较严重的村庄,用协商民主的办法来看看到底能否解决问题。实验表明,通过协商民意测验,村民的看法有所改变,对平等分配的认同有所提高,这是解决问题的关键。一年前,大多数村民通过村民代表会议彻底否定“出嫁女”的任何分配权利,现在大多数人已认可一次性补偿方案了,协商讨论有助于村民理解平等、权利和义务。协商民主确实有助于减少或解决上访问题,确实有助于建设一种协商治理的制度。
自然,这才是一个开端。最近一两年该地区已在10个村推广各种形式的民主协商,慢慢习惯用这种方法来化解各种社会问题(温岭民主恳谈的成功经验就在于此)。久而久之,这就变成一种协商治理的工作方法和习惯,构建了一种新的政治文化和一个理性、成熟的公民社会。
以上民主协商实验充分挖掘了民间的协商民主的本土资源,建构一个公民之间的论坛(广东省在处理乌坎事件中建构了一个政府和民间的社会协商平台)来解决各种社会冲突问题。这是一个成功的、富有启发、具有战略意义的民主实验。广东深圳曾在中国经济改革中勇于创新,大开时代之新气象;三十年之后,广东又为中国政治改革勇于探索前人未做之事,为中国民主化积累宝贵的经验,探索一个切实可行的协商治理道路和模式。
广东的公民通过社会协商和审议来对公共事务作出决策,使社会管理向民主化方向发展,这是中国民主发展的战略基础。一旦公民学会了政治妥协、理性对话、自我管理、提高社会治理的能力、素质和水平,那么在这种条件下,大规模的直选就会减少社会振荡和成本,就会发展出一种良性的政治竞争。简言之,通过协商民主来发展协商治理,来建构一个理性、成熟的公民社会是中国民主发展的基础和途径。