大量农村劳动力转移到城镇,是我国农村影响最大、最深远的变化。反映这一变化的最权威的数字应该是农业普查资料。2006年第二次全国农业普查资料显示,全国农村外出就业的劳动力就有13700万人,比1996年增加了6355人,10年中外出就业劳动力增加了86.5%。大量农村劳动力向外转移,不仅造成农村人口减少,而且使农村青壮年人口、受教育程度相对较高人口、男性人口在农村人口的比重大幅下降,给农村经济社会发展带来一系列问题。
一是劳动力转移加快了农村老龄化进程。全国6哕以上的老人占总人口的比重为7.9%,而农村常住人口中这一比例为9.44%。全国老龄化最为严重的地区是上海、北京、天津等大城市,6哕以上的老人在总人口中的比例分别是14.4%、11.23%和10.55%。但在劳动力转移较多的重庆,农村常住人口中65岁及以上老人的比例已达12.51%,四川11.57%,湖南11.44%。这说明在劳动力转移较多的农村地区,老龄化问题的严重程度已经超过了北京、天津等大城市。考虑到大量的年轻劳动力转移到大城市,在人口统计中没有统计,农村老龄化严重程度事实上远比大城市严重,在一些劳动力外出从业比较普遍的乡村,剩下的多是老人和孩子,孩子一茬一茬长大,一茬一茬地离开农村,老人越来越多。
农村老人特别是那些留守老人的生活状况令人忧虑。一是留守老人的经济状况较差,普遍存在生活水平偏低的问题。一些老人还要照顾外出务工子女留在家中的孙子、孙女,负担很重。二是留守老人的医疗卫生状况较差,有病不医的情况不在少数,部分老人生病时缺乏生活照料。三是部分留守老人缺乏精神慰藉、孤单寂寞对老人造成伤害。
二是农村留守儿童教育问题突出。第二次全国农业普查资料显示,全国农村户籍人口只有85%在农村常住,但年龄在1哕以下的人口这一比例是94.7%。20岁到39岁的生育人口这一比例为73.7%。农村至少有26.3%的父母离开农村,但只有5.3%的儿童离开农村。其中农村不满5岁的儿童有接近10%不在农村常住,而5至14岁的儿童只有4.8%不在农村常住。这说明进入学龄阶段的农民工子女要在城镇上学是极为困难的。有一部分跟随父母的农民工子女,在进入学龄阶段后,不得不被送回农村读书。农村留守儿童中教育监护问题、亲情缺失问题、安全保护问题相当突出。
三是农村出现青年人才危机。越是年轻的农村劳动力转移的可能性越大,全国21岁到30岁的农村劳动力外出转移比例为38.6%,31岁到40岁外出转移比例为26.4%。在劳动力转移大省,21岁到30岁劳动力外出转移的比例均超过50%,湖北省甚至达58.7%。如果扣除城市周围、经济较发达地区的农村外出转移量很少的因素,可以想象在那些落后地区和就业机会较少的乡村,年轻劳动力转移的比例超过700~80%应是很正常的。在很多乡村见不到年轻人,农村年轻劳动力短缺已经是一个严重的问题。缺少年轻人,缺少受教育程度较高、素质较好的人才,成为农村发展的重要制约因素。
四是农村干部素质需要进一步提高。村干部的素质如何直接关系农村的发展和稳定。大批青壮年转移使村干部的选拔面长期偏窄,造成了村干部结构不尽合理,呈现出年龄结构偏老,文化程度偏低,男性多、女性少,懂种植会养殖的多、懂管理会经营的少,等等。从第二次农业普查的情况看,村干部多数是初中文化水平,高中以上文化程度的大约只有四成;村干部的年龄明显偏大,4哕以上的村支部书记占到54.84%、村主任占44.95%。
解决好劳动力转移给农村带来的问题,需要从两个方面着手。一方面是要加强对劳动力转移的引导,另一方面要适应农村社会转型的要求,重构农村经济和社会结构。为此,要高度重视以下几个方面。
(一)培育一支高素质农业劳动大军。村中青壮年劳动力大量转移,直接影响农业和农村经济发展。十年后谁来种地的问题值得担忧。因此,要注意吸引部分青年人务农、发展农村产业,国家的支农政策应适当向留在农村的年轻人倾斜,并制定专门的政策对有知识、有才干的农村从业青年进行扶持。这实际上是很多国家普遍的做法。欧盟就有直接针对青年农民的补贴,如对年轻人进入农业行业和从事农业生产,给予一次性创业补贴,数额可从5000欧元到3万欧元。欧盟的农业投资补贴,对青年农民的补贴比一般补贴水平要高5,为投资总额的500%。法国在欧盟政策的基础上,对青年农民的技术培训、经济援助、税收等方面都有特别的优惠。德国对年轻人到农村从事农业,政府给予最高1万欧元的特别优惠贷款。意大利对45岁以下农民减收土地税等。韩国也有很多鼓励青年务农的政策。马来西亚政府为鼓励青年投身农业生产,每年拨款2.5亿令吉,栽培至少2500名农业企业家。
当前应加快研究和制定扶持政策,鼓励一部分有知识、有文化的青年投身到农业和农村产业。一是国家对农民的各项补贴政策要向青年农民倾斜。特别是农机补贴,要优先考虑3哕以下青年农民,对青年农民可适当提高补贴比例。鼓励青年农民购置多种农机具,成为农机服务专业户。二是国家财政建立专门青年农民创业基金。对具备一定专业知识的青年从事种植业养殖业,投姿达到一定规模,由创业基金给予一次性的投资补助。三是加强对青年农民的技术培训。“农业科技入户工程”对青年农民要优先考虑。建立农业教育基金,每年在农闲季节选拨青年农民到农业院校进行相关专业的专门培训。真正在农村培养一支能带动生产发展的农业科技人才队伍。鼓励农业院校、农业职业技术院校的学生回乡务农。
(二)发展一批吸收农民就业的产业。中国特色的城镇化道路,是大中小城市和城镇协调发展的道路,是各个地区区域经济协调发展的道路。因此,在促进农村劳动力转移的过程中,要高度重视不发达地区农村非农产业和小城镇的发展,切实形成一批能够吸收农民就业的农村产业,促进农民就近就地转移。农村产业的发展,可以更容易被农民接受,可以适应部分劳动力兼业的特点,可以避免远距离、跨区域流动就业形成的较高成本。这既有利于缓解城市拥挤和工业过于集中带来的问题,又有利于形成经济社会的合理布局;既有利于形成稳定产业工人的队伍,又有利于提高农村劳动力素质;既有利于解决大批农民工长期脱离家庭所带来的一系列社会问题,又有利于促进农村人口和社会结构的合理化。
农村产业的发展,要立足于资源优势,大力发展县域经济,在特色产品、特色产业、特色经济上狠下功夫,使资源优势转化为经济优势,把比较优势转化为竞争优势,依靠特色提升核心竞争力。农村产业的发展,要积极承接大城市、沿海地区的产业转移,充分把握产业结构调整的机遇,提高农村二、三产业比重,扩大农村产业的就业容量。农村产业的发展,要坚持与小城镇建设结合起来,避免过度分散,走工业园区化的路子,推进农村非农产业向小城镇集中。
(三)建立一套完整的农村服务体系。家庭经营是我国农业基本经营制度。一家一户的家庭在面对现代生产和现代流通时会碰到很多问题,在劳动力转移特别是年轻劳动力大量转移的条件下,家庭经营的困难进一步增加。一方面劳力短缺使生产中活劳动的投入越来越少,农机、化肥、良种、除草剂等现代农业生产资料运用越来越多;另一方面农业劳动力女性化、老龄化、文化水平较低难以适应现代要素运用对知识水平的要求。这就对农业生产服务提出了更高的要求。不仅如此,农村生活中老人和儿童的照顾、日常生活服务等方面的需求都大大增加,迫切需要建立完善的农村生产生活服务体系。
建立完整的农村服务体系,要大大加强农村公共服务能力建设。要重点加强乡镇和村两级的公共服务能力建设,结合深化乡镇机构改革,健全乡镇或区域性农村公共服务机构,促进乡镇政府职能转变。重点加强农机技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等薄弱环节。重点加强农村学校、幼儿园、乡镇卫生院、村卫生室、农村养老院的建设。要创新农村公共服务机构管理体制和运行机制,加强农村公共服务人才队伍的建设。建立完整的农村服务体系,要充分调动社会各方面的积极性,培育多元化农村服务组织。要按照市场化原则,鼓励和引导个人、企业、社会团体等到农村开展各类服务,促进农村第三产业发展。要大力发展各种类型的农村合作组织,通过合作组织,强化机耕、机收、排灌等农业生产服务,强化农产品购销、农业生产资料供应服务,强化农村家政、保安等社区服务。要大力发展加工、科技、商业服务业等各类龙头企业,通过龙头的带动,不断提高农村服务水平,降低服务成本,推进农村现代服务业的发展。要大力发展农村专业服务公司、服务专业户,满足农民生产生活多方面的要求。
(四)培养一支强有力的农村干部队伍。要重视吸引年轻人、农村能人进入农村干部队伍,使他们在农村建设中发挥更大的作用。一是要加强农村年轻干部的培养。对于愿意献身农村建设事业的青年,要提供培训学习的机会,经选拔直接进入大学等院校进行中长期的系统学习,掌握实用农村技术,提高管理水平。建立择优录用村干部为国家公务员制度。二是要适当提高村干部的待遇。要增加国家财政对村级组织正常运转的转移支付,并确保全额到位。探索离职村干部固定生活补贴制度,对工作超过一定年限的村干部给予一定的生活补贴。通过逐步建立村干部定额补贴规范化管理、村干部正常进入养老保险和农村大病统筹医疗保险等制度,调动村干部的工作积极性。三是要发展集体经济,让村干部工作上有干头,经济上有支撑。制定有效的办法化解乡村债务。研究和制定农村集体资产管理和流转办法,在
全面清理农村集体资产的基础上,通过集体建设用地使用权出让转让和出租等,增加农村集体收入,壮大集体经济实力。
(五)制定一套完善的农村社保制度。农村劳动力转移造成农村人口结构的缺陷,农村劳动力转移造成农村公共服务基础设施建设的滞后,这更加剧了农村社会的矛盾,使建立和完善农村社会保障制度问题更加迫切。农村社会保障体系的建设,总体上讲要广覆盖、保基础、多层次,并要实现可持续。近几年我国农村合作医疗、农村最低生活保障制度等的建立,使农村社会保障制度建设迈出了重大步伐。目前迫切需要加快建立新型农村养老保险制度。建立新型农村养老保险制度,要以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合。政府补贴是推动新型农村养老保险制度建立和发展的关键,各级政府要从促进科学发展、构建和谐社会的高度,充分认识建立和完善新型农村养老保险制度的重要性,切实增加补贴投入,推进工作。
(六)构造一个良好的农村生活环境。加快农村水、电、路等基础设施建设,实施农村清洁工程。推进农村广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室建设,建立农村文化投入保障机制,尽快完善农村文化服务体系。大力办好农村教育,特别是要适应农村留守儿童多的特点,办好农村寄宿制学校,适当增加对农村寄宿生的补贴标准。同时,也要做好农民工子女随服务到流入地上学的问题。深入落实进城农民工子女教育政策,降低农民工子女上学、受教育的成本,使有条件的留守儿童能够生活在父母身边,共享城市文明。