1982年《中华人民共和国宪法》中的第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”由于这条规定,村民自治和村民委员会成为一项正式的制度安排。若从那时算起,今年便是村民自治制度实施整整30周年。如果从1997年颁布的《村民委员会组织法(试行)》算起,农村的基层民主选举也经历了25年的历程。
三十而立。按理说,村民自治应当进入制度的成熟期。但是,实际情况却远非如此。相当一段时间以来,村官腐败,农村治理混乱,已经越来越多地成为引发矛盾的新焦点。不久前《半月谈》刊发的一篇文章中提到,湖南省益阳市村级基层组织工作人员的职务犯罪案件逐年上升。在将近4年时间内,全市检察机关受理举报相关案件109件,其中很多是窝案串案。这里所谓的“职务犯罪”,主要是围绕着土地利益形成的,包括土地出让、转包、征地补偿等等的利益分配问题。
同样我们看到,去年9月,广东汕尾的乌坎村发生严重冲突事件,轰动一时。其最初的起因之一,也是村民们怀疑村两委在土地出让问题上违规操作,中饱私囊,损害了村民利益。按照当地村民的说法,他们从来没有参加过真正的选举。而主要的村干部,一当就是几十年。(来源:南方都市报 南都网)
这是令人尴尬的对比,但我们不应将此归咎为仅仅是村官素质低或者村民素质低。从根本上说,尴尬的背后还是体制原因。这其中,有三种体制性的努力及其后果值得认真分析。
首先,从中央层面上看,它也体现了一种所谓渐进改革的思路,即如果先在基层实行民主自治成功,将来可以逐步推广;如果搞砸了,不影响大局,来得及收拾。然而今天回头来看,当年的决策忽略了一样很重要的东西,就是土地。由于土地的急剧升值,由于地方政府的土地财政所拉动的圈地狂潮,越来越多的村庄被卷入利益争夺的漩涡中心。一旦土地成为稀缺资源之后,拥有土地的农村在国内政治经济格局中的地位,就相当于国际政治经济格局中的石油产出国。村委会看起来完全没有行政级别,但是实际上,它变成了巨大利益分配链条中的一个重要节点。这样的变化,超出了常规的科层官僚制的想象范围。更重要的是,土地利益瓜分格局的形成速度极快,在迅雷不及掩耳中完成,远远超出了普通村民意识觉醒的速度。于是村官的腐败像病毒一样快速蔓延,而村民利益一旦受损,在很大程度上几乎无法改变,其衍生后果几乎无法收拾。
其次,在地方政府层面上,村官被看作是基层治理的重要桩脚。从税费征收,到计划生育,再到治安维持,千头万绪的行政指令必须通过村委会贯彻下去。因此,地方政府必然在村官产生人选方面实施有形无形的各种干预。村委会名曰自治,实际上无往不在行政权力的管控之下。村官并不是真的官,但必须完成很多政府布置的任务,他们对政府就会有很多个人利益上的诉求。两个方面合起来,县乡政府与村官之间的各种“合谋”关系就很容易形成。在土地征用以及土地利益增值与分配过程中,有许多灰色地带,“合谋关系”对促进效率特别有用。但在这种关系下,损害村民利益的现象也大量发生。
再次,从基层党组织建设的角度来看,许多地方出台各种法规和措施,鼓励村的党支部书记兼任村委会主任;甚至把这种“双肩挑”模式作为工作任务和评估指标。表面来看,这有利于加强党的领导,减少两委之间的扯皮与纠纷。但是,在有关土地的征用、出让等重大决策事项上,这样的集权趋势恰好削弱了监督制衡力量,从而更有利于暗箱操作,导致猫腻。
综合来说,在土地利益的推动下,“边缘”的农村变成了利益中心,强化治理诱发各种难以治理的利益关系,加强领导反倒有利于独断专行。村官腐败,就是这样三种合力作用下的结果。换句话说,每一个方面单独来看,都以为已经摸到石头成功过了河,但是集合起来的效果却是事与愿违。今天我们面对农村地区矛盾凸显、冲突频频的局面,其实面对的是我们自己一手造成的后果。它像回飞镖一样,飞行一圈后绕回来,打到自己。
遏止村官集体贪腐的趋势,从根本上说需要明确农村土地的产权,需要有土地征用制度的改革。在此之前,强化和落实村民自治、村委会选举与村务公开等各项制度,仍然是必不可少的。我不认为村民自治没有用,相反地我认为,赋权于村民,是农村治理的关键环节。如何将围绕土地问题产生的冲突,转化为村民选举和村民监督的动力;如何通过基层民主选举,将村民诉求转化为法治与民主框架下的博弈,是基层政府面对的最大挑战。如果愿意将村民作为平等的博弈对手看待,村民当中就会产生民主而守法的博弈高手。