11月29日,长沙召开市委(扩大)会议,决定明年起全面推行干部联点驻村(社区)制度。召开这次会议前,省委常委、长沙市委书记陈润儿曾带队到邵阳洞口等地考察“群众工作站”制度。洞口县的探索与经验,是长沙推行干部联点驻村(社区)制度的重要参考。
洞口县的“群众工作站”制度于2009年9月开始实施:该县从县直单位和乡镇中抽调1387名干部,在全县565个行政村、25个社区设立“群众工作站”,每个村社驻点2至3人,这些干部定于每月25日、26日、27日入户走访,收集民意、调解纠纷。
稍早前,衡阳市在2009年初试点24个乡镇的基础上,逐步在全市建立“乡镇干部驻村”制度:每名乡镇干部联系一个村,每月进村入户必须在15天以上。
为在组织制度上保障执行,2010年,衡阳市、邵阳洞口县均成立了党委群众工作部。
两地的先行探索,一定程度上可折射出将来长沙干部联点驻村(社区)制度的运行轨迹。文、图/本报记者丁婷婷
邵阳洞口报道
A “逼出来的”新制度
洞口县委书记黎仁寅说,他们的新制度是“逼出来的”。
——2008年和2009年,洞口县群众对干部满意度,在全省排名中位列倒数第二位和第三位;2009年上半年,洞口县“社会治安综合治理民调”全省排名倒数第三位。与此同时,洞口县非正常上访量居高不下,就2009年上半年情况看,该县进京、赴省上访量分别位居全省第二位、第六位。
“当时压力很大!”黎仁寅说,每次县委书记接访日,来反映情况的常常有上百人,“往往从上午7点半一直到晚上7点半还接待不完”。
黎仁寅认为,之所以出现这样的尴尬,根本原因在于基层薄弱。
“在乡村基层,干部与群众的关系正在从紧密变得松散。”他说,这样的现状,导致基层群众工作出现“空心层”。
华中科技大学中国乡村治理研究中心硕士生导师田先红认为,“空心层”的形成和当前乡镇、村社两级组织权力薄弱有关。
“农村税费改革后,国家治理乡村社会政策发生重大转型,国家实施的许多政策,一定程度上绕开乡村基层组织,直接进入乡村社会,或者直接对接分散的个体农户,由‘间接治理’变位‘直接治理’。”田先红认为,这导致乡村基层政府“只是从事一些从属的、次要的、配合性的工作。”
从行政权力来看,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,乡镇一级政府虽然承载着该辖区内经济发展、科教文卫等各项职能,但在田先红看来,乡镇政府并没有与其相应的自主权和选择权,更多的被当作一个执行部门。
这与条块管理体制有关。目前乡镇中,一些“强势站所”如工商、司法、税务、国土等收归上级垂直管理,留下的是水利、农机站等“弱势站所”,且机构存在相互推诿情况。
乡村基层管理出现了“空白区”,群众不得不越级向上反映情况。
衡阳市和洞口县总结出一个方针:“要夯实基层,在村级把问题解决。”即将工作重心下沉乡村。
在来源上,洞口县“工作站队员”与衡阳市“驻村干部”有所不同:洞口千名干部是从县直单位和乡镇两级机关抽调,为科级干部及后备干部、新招录公务员、选调生;而衡阳是全部乡镇干部。
B 机关干部“下沉”潮
“下沉”的干部,某种程度上填补了 “空心层”。此外,两地均有意利用好“下沉”干部所在单位的特有“资源”。如洞口县按照“党政部门包难村、政法部门包乱村、经济部门包穷村、技术部门包专业村”的原则,使各单位派出的队员与驻点村主要诉求相符。
洞口工作站队员中有县直单位干部,他们的所在单位往往能直接为驻点村社解决问题,而不必从村社往上层层审批传达。另外,洞口的63名县级干部,每人联系一个村社,使得这些村社问题能直接反映至县级。为了方便各部门联合解决问题,洞口又建立起联席会议制度,搭建起部门与部门之间的协调平台。
与洞口县相似,衡阳市县乡各级领导干部每人联系一个乡镇、一个村社、一家企业、一所学校;每个机关单位联系一个乡镇,包扶2至3个村社。这使得村社中的问题也能直接反映至县级和对应机关单位。
两地的“下沉”干部工作内容相似,即走访入户掌握民情,协调解决纠纷,向上反映需求。他们的存在,缩短了村里事务的办理流程。
洞口镇大桥村因为岩层结构的原因,一到枯水期就缺水,村里留守的老人要到几里外的地方挑水做饭、洗澡。村支书欧阳常平多次向镇里打报告,争取项目和资金修新水井,但因为程序繁琐,很久没有进展,村民对此意见很大。
欧阳常平说,饮水工程立项权在县级以上政府。按照程序,首先要由村里给乡镇打报告,乡镇要报给水管站同意,水管站同意后反馈给乡镇主要领导同意,再向县水利部门申请,县水利部门要报告县领导,县领导同意后还需报市里备案等。而长期以来,该项目还在乡镇水管站层面上迟迟不见动静。
进驻该村群众工作站的,是县政府办的几名干部;联系该站的是洞口县县长。政府办干部得知情况后,汇报给了政府办党组书记,书记再汇报给县长。两个月后,县长来站里现场核实情况后即安排水利部门负责此事。一个月后,立项通过,打井机械下到了大桥村。
“不走弯路,由县里直接协调,省了很多办事环节。”欧阳常平说。
而“下沉”的干部们,也获得了对基层的重新认识。“这样才能更深入地了解到基层真实需求,是坐在办公室里所掌握不到的真实民情。”洞口县竹市镇群工站队员曾曼力说。
C 村镇权力不会被架空
“代办事项”,也是“下沉”干部的主要工作之一,例如低保证办理、土地证办理手续等,这节省了村民的时间。
这也意味着,县级权力的触角更深地扎入了基层。
“下一步需要考虑的,是部门职能拓展。”黎仁寅说,洞口县计划进一步发挥工作站的“综合效益”。
目前,洞口几个县级部门已经通过群众工作站实现了职能拓展,如消防大队在村民中组建了消防队伍,公安局建立了警民联系点,民政部门依托工作站开展低保户评选工作,司法部门建立村级调解组织等。
“这相当于给村里增派了几名帮手。”洞口县一名村支书认为,“下沉”干部来帮助他们协调处理各种事务,能提高办事效率。
那“下沉”干部会不会削弱本已薄弱的乡村基层权力?
洞口县委群工部部长尹燎原并不这样认为。他称,这种制度并不干涉村级和乡镇级决策权。
“我们派出的干部办事有个原则,绝对不能越权代为决策基层事务,只起帮助、协调作用。”尹燎原说,因此,村镇两级都表示欢迎,不担心本身的权力被“架空”。
衡阳市和洞口县让干部“下沉”的做法,慢慢取得了成效。
2010年,衡阳市在省信访工作目标管理考核中跃居第一,这是数十年来头一次。
截至今年上半年,洞口县赴省、进京非正常上访量比两年前分别同比下降62%、51%;综治民调排名全省第19位,比两年前上升了105个名次;党政干部总体形象排名全省第7位,比两年前上升了115个名次。
让干部“下沉”基层的做法,在全国其他地方也有出现。早在2006年,广东德庆市便在下辖各镇设立“群众工作站”,以“掌握民情、调解矛盾”;2008年,河北保定市在6200多个行政村和300多个社区中建“群众工作站”,每个站点由2-3名县级及乡镇机关干部负责……
最近,一种新的趋势是社会管理“网格化”,例如山东寿光市将975个行政村划分为5418个网格,每格设一名联络员,采用该模式的地区还有北京东城区、浙江诸暨枫桥镇等。
这些实践经验得到了中央的肯定。2010年11月,中央政治局常委、政法委书记周永康提出,要“坚持机关干部下访”,要“把群众工作的触角延伸到村居、社区、楼宇、小组”。
D “怎样解决问题,就怎样”
2010年5月,有网友在红网发帖,认为洞口县的群众工作站“给我们提供了好多方便”,并提出“这样的工作要长期搞下去就好了”。
怎样有效解决制度“常态化”运行的“瓶颈”?两地除了出台“民情台账”、“工作台账”等信息汇报制度进行监管外,先后从组织架构上做出了新部署。
2010年9月,衡阳市委成立群众工作部,这也是省内首个党委群工部;2010年12月,洞口县委也成立了群众工作部,部长“高配”为副处级。
在党委中设立群工部的做法并非湖南首创。2006年,河南义马市率先设立了市委群工部。2009年,中央明确了“用群众工作统揽信访工作”思路,在党委中成立“群众工作部”以统领信访局等政府部门工作成为合理之选。
在衡阳市和洞口县,党委群工部部长均兼任政府信访局局长。“群工部与信访局就是一项工作两块牌子。”尹燎原说。而衡阳市的做法,是在市信访局下成立了两个新科室,安排群工部的五六个编制人员。
另外,洞口县是以组织部干部兼任群工部部长,这被认为是“群众工作站”制度成功的关键。“组织部副部长一职拥有对干部考核的直接发言权和建议权。”尹燎原说,因此群众工作在干部考核中容易受到重视,进而保障制度运行。
衡阳市委群工部部长由市政府副秘书长颜昌正兼任,“一个考虑是,政府副秘书长能够较好地协调各个部门之间的关系。”衡阳市委、市政府新闻办主任刘云宝说。
不过,上述党委与政府“合力”、增派人手加强基层信访工作力量的做法,在理论界存在争议。
相比筹建“党委群工部”,中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘更倾向于提倡扩大各级司法机关接受公民告诉的范围和强化司法机关处理案件的能力,确保司法权威性。
但尹燎原认为,相比司法路径,行政路径有“成本低、程序简单、效果好”三大优势。
“司法部门职能范围有限,许多矛盾并不能顺利进入司法程序,耗费时间较长,另外费用等方面也是基层群众较为在乎的因素;群众工作触角下延的做法,则能较为简便地解决一些本可在基层解决的纠纷。”
洞口县村民则并不看重这个争议,“怎样最能解决我们的问题,就应该怎样。”