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  • 马宝成:中国地方政府决策模式探析
  •  2011-12-08 12:12:40   作者:马宝成   来源:   点击:0   评论:0
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  •  中国地方政府决策模式探析

    ——以HT县为例

    马宝成[1]

    (国家行政学院  北京 100089

    [摘要]本文以HT县为个案,探讨了县级政府决策的基本程序、经验做法及其存在的突出问题,分析了县级政府决策的基本特点。

    [关键词]县级政府;科学民主决策;专家咨询论证制度;听证制度

     

    一、HT县科学民主决策的基本情况

    1.科学民主决策的主体。根据决策主体层级的不同,可以把县级政府决策作以下大致划分:

    1)县级政府决策。主要包括以下几种:①县委和县政府集体决策:以县委和县政府的名义联合发布;②县委决策:以县委名义发布;③政府决策:以政府名义发布。

    2)县委部门或县政府部门决策。包括:县委部门决策;②由县政府转发的部门决策;这一类型的部门决策一般是综合性的,往往涉及到两个以上的不同部门,需要由县级政府的综合部门——县委办公室或县政府办公室——进行协调,以县委办公室或县政府办公室名义转发。③以部门名义发布的部门决策。按照部门权限制定的政策,这一类型的部门政策涉及到的具体问题比较单一,一般不涉及到其他部门的配合或协作。

    3)现场办公。现场办公也是县级政府决策的重要形式,具有决策过程快、实效性强的特点。一般是围绕当前需要重点解决的问题,由县级四大班子主要领导或分管领导以及决策对象涉及到的有关部门负责人参加,一边对决策对象进行现场视察,一边进行研究和决策,最后召开会议对形成的决议进行系统总结,形成会议纪要作为政策执行的依据。

    4)工作会办

    20068月,县委、县政府研究决定在全县实行工作会办制度,工作会办开始成为县级政府决策的一种形式,主要包括:定期性会办、专题性会办、应急性会办和重点工作会办。

    2.科学民主决策的基本程序。HT县政府决策的基本程序,一般视决策对象的重要程度而有所不同。一般看来,关于重大事项的决策与突发事件以及一般日常事务的决策在程序上有所不同。

    关于重大事项的决策对程序的要求非常严格,对此《中共HT县委常委分工负责制运行规则(试行)》的第三章科学决策县委常委会决定重大事项的主要程序作出了详细规定:

    1)调查研究。重大决策前,一般要征求各乡镇、街道办事处、工业开发区和县直各部门党组织的意见;有的要听取县人大、县政协、人民团体、各民主党派及无党派人士的意见;对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估;对同群众利益关系密切的重大事项,要实行公示、听证等制度,扩大人民群众的参与度。

    2)确定议题。县委常委会议题由常委提出,县委书记确定。涉及重要政策性问题和干部问题,由县委书记、副书记和分工负责的常委充分酝酿,必要时可与其他常委,人大、政协党组书记通气、协商,形成比较成熟的意见后提交常委会。涉及到县人大、政府、政协工作的,先由县人大、政府、政协党组讨论提出意见,经党组书记同意后,由县委书记确定。常委会议一般每月召开两次,如遇重要情况可随时召开。

    3)确定参会人员。县委常委会出席人员为县委常委,列席人员为县人大党组、县政协党组书记。讨论经济社会发展方面工作时,分管人大副主任、副县长、政协副主席可列席。

    4)酝酿意见。县委常委会召开的时间、议题一般应提前两天通知与会人员。会议有关材料同时送达。与会人员要认真熟悉材料,酝酿意见,做好发言准备。

    5)充分讨论。县委常委会由县委书记召集并主持。议题由分管领导或有关单位负责人作简要说明,与会人员应就议题充分讨论并发表明确的意见,按照少数服从多数的原则集体表决。

    对于重大决策事项往往还需要召开专家咨询论证会议,就决策事项进行综合分析。HT县工业发达,在一些重大工业项目的引进上,专家咨询论证这个环节是非常重要的。

    6)逐项表决。表决时,以赞成票超过应到会常委人数的半数为通过,未到会人员的书面意见不计入票数。会议决定多个事项时应逐项表决,推荐、提名、任免和奖惩干部事项应逐个表决。

    7)作出决策。会议主持人根据表决结果作出最后决定。与会人员对集体作出的决定如有不同意见,在坚决执行的前提下,可以保留意见,也可以向市委报告。常委不得对外发表与常委会集体决定相悖的言论。

    8)形成纪要。县委办公室指定专人负责会议记录、编写会议纪要,经专职副书记审核,县委书记签发。

    9)议定事项落实。县委常委会议作出的决定,由常委按分工负责落实。常委对常委会集体作出的决定,必须坚决执行。如有不同意见,在坚决执行的前提下,可保留意见。

    10)落实情况督查反馈。建立县委、人大、政府、政协办公室主任联席会议制度,加强工作沟通协调。建立督查通报制度,定期通报常委会决策部署落实情况。

    但是,从实际的决策情况看,关于突发公共事件的决策和很多一般日常事务的决策不一定都要大都遵循上述程序。在许多政府日常事务的处理上,决策程序也存在一定的灵活性,一般包括以下方面:业务部门→综合部门→办公厅(室)协调→开展调研→提交相关会议(包括政府办公会议、政府常务会议、党委书记会议、党委常委会议等)研究决定,在实际操作上,这些具体程序与上述基本程序要求并非完全一致。

    三、HT县科学民主决策的经验做法

    1.注重科学民主决策的制度建设。为了从根本上保证各级党委决策行为的科学性,HT县结合各级班子在贯彻民主集中制中存在的问题和不足,先后建立并完善了一系列科学民主制度主要包括以下方面:20074月通过的《中共HT县委常委分工负责制运行规则(试行)》第三章“科学决策”,对县委常委会决定重大事项的主要程序作出详细规定。对关系全县长远发展的总体规划、年度计划、重大建设项目、大额度资金使用、重要人事编制等重大问题由常委会集体讨论决定,特别重大的提交全委会票决。同时,HT县制定出台了《县委决策重大事项议事规则》和《县直单位党组(党委)决策重大事项议事规则》,进一步规范了各级班子的决策程序和班子成员的决策行为。20068中共HT县委、HT县人民政府发出《关于在全县实行工作会办制度的通知》,决定在全县实行工作会办制度。20058月,中共HT县委办公室发出了《关于建立民情调查制度的通知》,决定建立民情调查制度,开展经常性民情调查工作,为科学民主决策服务。

    2.调研工作开始成为决策的重要环节。HT县的实际情况看,调研已经成为决策的重要环节,调研主要有以下形式:(1人大调研,对于列入常委会审议的议题,都由主任会议安排常委会工作机构进行专题调研,对于重要问题,常委会主任、副主任进行集体调研;2)政协调研,主要围绕全县经济社会发展的重点工作开展调研;3)专门调研机构——县委调研室其主要职能是,紧紧围绕县委的战略决策,创新调查研究的方式方法,围绕县委中心工作和阶段工作重点,坚持每月制定调研工作要点,以调查问卷等多种行之有效的方式,把经济社会运行形势分析和提出建议作为调查研究工作的重点,为县委宏观决策提供准确的依据;4)各职能部门,各职能部门根据本部门的年度工作安排,在作出决策之前进行调研。

    20058月,HT县专门建立了民情调查制度,对调研活动的方法、内容以及具体要求加以规范,重点对民情调查的方法、内容方面作出具体规定,要求各乡镇、各部门要将民情调查纳入整体工作,建立专人专报责任制,做到经常化、制度化。

    3.引入专家咨询论证制度。HT县工业基础雄厚,以煤、电、冶为主的工业比重占全县GDP80%以上。近几年来,围绕煤、电、冶等支柱产业,大力开展招商引资。为此,HT成立县委、县政府决策咨询委员会,要求对专业性、技术性较强的重大事项,必须认真进行专家论证、技术咨询和决策评估,主要包括:(1)全县经济调节和改革开放的重大举措;(2)全县经济、社会、科技发展和生态环境建设的重大问题;(3)全县产业政策、产业布局和城市集镇规划建设等重大项目;(4)全县社会公共管理的重大事务;(5)其他有必要进行专家咨询论证的重大事项。

    4.加强政策执行的督导。县委、县政府采取了相应措施对决策的执行情况进行督促检查。实行工作承诺制,在县电视台开设乡镇、部门和企业一把手电视访谈栏目,接受舆论和干部群众的监督。实行每季度工作打分排名制,对排名靠前的及时总结经验,在全县推广,排名靠后的查找原因,帮助改进。对网民反应强烈的热点难点问题实行限期办理。制定出台了重要会议开放办法,扎实开展党务、政务、村务公开。深入开展发展看落实、为民看落实、能力看落实、转型比落实三看一比活动和以客商评政府、乡村评部门、群众评领导三评为载体的树新风、创新业活动,着力提升决策的执行力。

    县委、县政府联合县人大、县政协对于每年决定的重大事项的进展情况一般都要作至少2次督察。对于那些非重大事项的决策督查,一般到年终按照目标管理责任书的协议规定开展,进行评优,奖励先进。

    除此之外,县人大、政协根据自身的工作职责,还要定期或不定期对县级政府有关经济社会发展的重大决策进行监督指导,督促抓好人大常委会决议、决定的贯彻落实。对于所作出的决议决定,采取四种形式加强监督:一是责成常委会工作机构对贯彻执行决议情况进行跟踪检查;二是主任会议听取政府贯彻落实决议情况的汇报;三是组织部分常委会委员和人大代表对落实情况进行视察;四是常委会审议政府贯彻落实决议情况的报告。

    5.听证制度初步引入到县级决策中。按照中央和上级政府要求,县级政府在决策过程中,对于那些涉及面广、与群众利益密切相关的决策事项,应当充分征求民主党派、群众团体、专家学者和公民、企业法人等方面的意见和建议;必要时,可以采取听证会或社会公示等形式,进一步征求社会各方面的意见和建议。从HT县的实际情况看,在一些涉及到群众利益的重要事项的决策过程中,初步开始引入听证制度,如在热力供暖的价格调整决策中,引入了群众听政制度。

    6.通过培训提高领导干部的决策能力与水平。通过党委中心组学习、县委常委会、四大班子联席会、党员代表大会等会议,以及邀请专家、学者举办辅导讲座等多种形式,分层次组织各级领导干部系统地学习了党在不同时期的各项方针政策,使大家在理论上更加清醒,思想上更加统一。在上海、深圳、青岛建立了县乡干部教育培训基地,由县级领导带队对县乡干部进行轮训。对一把手和副科级后备干部,乡镇的到县直部门,县直部门的到乡镇,进行挂职锻炼。同时,多次组织县、乡、村和乡镇企业代表,到外地进行大规模考察。通过学上面的,问下面的,看外面的,把上级的意图同群众的意愿和外面的经验有机统一起来,使各级领导干部的思维更加活跃,增强了科学民主决策的能力,提高了科学民主决策水平。

    四、HT县科学民主决策存在的问题

    1.制度建设较为滞后。针对科学决策的相关制度建设,县委制定了一些具体规定,县政府在决策程序方面制定了一些相关工作守则。但是这些制度只是关于重大事项决策的规定,而对于县级政府日常事务的决策程序、突发公共事件的决策程序、政府职能的决策程序等重要内容没有作出制度规定。尽管上述制度规定对县级政府的决策的程序、具体要求等问题作出了规定。但是,这些制度规定内容比较单一,大都局限于重大事项的决策程序这一个环节,而对于重大事项决策的其他环节规定的还不多。还没有正式出台相关具体制度对县级科学民主决策的具体程序、调研程序、决策会议程序、专家咨询论证制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度、决策的反馈监督问题等作出制度规定,这与县级政府科学民主决策的具体要求是不相适应的。此外,县级政府各职能部门在决策制度建设上大都存在这样的问题。

    2.调查研究不能满足决策需要。在调研环节上,HT县级政府决策还存在着一些突出问题。县级政府的主要决策者——县委和县政府领导几乎每天都忙于应付各种事务性工作,几乎没有时间深入基层开展调研。县人大的主要职能在于监督,专职委员少,所以在决策的调研工作上,也难以有所作为。县政协一般根据年度工作计划,能够定期开展一些调研活动,但是调研数量相对于县级决策的需求来说还是比较少的。由于县政协实际上不具备决策职能,只能向县委县政府提出的决策建议,政协所开展的一些具体调研活动,也在一定程度上存在着与县级政府决策需求脱节、调研建议有效性不强的问题。由于县委县政府的专门调研部门——调研室专门调研人员配备比较少,工作还难以满足县级政府决策的实际需求。县级政府各职能部门的调研也大都存在一些共性问题,如不重视决策的调研环节,调研过程的走马观花、形式主义等。这些直接影响到县级政府决策的质量和水平。

    3.专家咨询论证制度不够成熟。从实际情况看,专家咨询论证还存在一些不容忽视的共性问题:一是专家咨询论证的形式主义问题。在一些重大工业项目的引进过程中,专家咨询论证只是为了符合项目审批程序要求,而不是真正从专业要求上对引进项目提出建议,专家咨询论证草草过场、专家咨询论证敷衍了事等不良现象。二是专家组成的全面性与合理性问题。在实际操作过程中邀请的专家不够全面。有些决策事项专业化程度高,邀请的专家不一定对这项决策具有比较专业的了解,容易形成专家专业不对口问题。三是缺乏事前沟通问题。有些决策过程中的专家咨询论证过于草率、匆忙,只是会前或者提前一、两天把相关材料送达专家,专家没有时间充分了解相关决策材料信息。四是熟人关系问题。有些决策过程中的专家咨询论证变相成为了决策者和专家之间拉关系的工具,决策者邀请专家的标准不是看专业背景,而主要是看和自己关系熟悉不熟悉,能否为自己所要引进的项目提供有利的论证。

    4.听政制度还不够规范和成熟。主要问题表现在:一是尽管在个别决策过程中引入了听政制度,但是在制度建设上还没有制定相应的制度规定,这就使得听政制度缺乏制度规范。二是HT县决策的实际情况看,听证制度的内容与程序还不够完善,一般民众对这方面的信息知之甚少,影响了听证制度的效能。三是听证代表选择不全面,缺乏代表性。一些决策过程引入听证制度只是为了应付决策规定需要,在听证代表的选择上不认真准备,随意找一些代表参加听证。由于听证参加者对具体的听政内容缺乏了解,因而也提不出多少实质性的意见。

    5.政策执行力较弱。近年来,HT县都要对每年一度的全县工作重点、全县年度十大项目、全县十大实事等作出重大决策,但是从实际来看,政策执行效果不够理想。由于各种政策变化、资源限制、主要领导人员变化,有些县级重大决策在执行过程中往往会遇到意想不到的困难,影响了政策的执行效果,真正能够按照当初政策制定的目标足额完成项目的并不多见,比较好的政策执行情况就是能够实现大部分的决策目标,比较差的政策执行情况是实现部分目标,最差的就是有关项目不了了之。

    6.不重视政策跟踪与反馈。如前所述,县委在县级政治权力结构中处于领导核心地位,县委、县政府在县级政府决策中具有决定性的作用。加之目前地方政治中干部提拔任用制度存在的问题,以及当前政府绩效评估中的政绩至上问题,一些县级主要领导以及部门领导还存在着唯政绩主义的倾向和短期行为问题。这些问题在县级政府决策上也有不同程度的体现,政策制定出来就是领导的政绩,而政策的执行与反馈则无关紧要。只注重决策、忽视决策执行或决策反馈的现象还一定程度地存在。即使存在政策反馈,也是被动的政策反馈,一般是政策执行过程中,遇到社会或民众的不满意或抵制,才开始重视政策反馈的问题。

    五、基本结论

    1.县级政府决策在国家公共政策制定与执行中具有重要地位。县级政府在中国政治结构中的重要地位。县级政府在整个行政区划中具有重要位置。无论是从历史上还是从当代政治现实看,县级政府都是行政区划的关键一环。低于县的层级(即目前的乡镇一级)并不具备全面的治理功能;而高于县的层级(包括地市一级和省一级)则距离民众较远,管理幅度更为广大,治理功能基本上是依靠县级政府实施。因此,县级政府是中国政治权力架构的基本单位。从政策制定与执行的整体过程看,县级政府的上述重要特点在很大程度上决定了县级政府在国家公共政策制定与执行中的重要地位。县级政府在公共政策的执行过程中具有承上启下的重要作用,县级政府的公共政策执行能力在一定程度上决定了国家公共政策绩效。从近几年HT县经济社会发展的工作重点上可以清晰地看出,HT县许多关系经济社会发展的重要决策都是紧紧围绕国家宏观政策与上级政策展开的,目的就是贯彻国家公共政策,为广大群众谋取福利。

    2.政治权力结构状况在一定程度上决定科学民主决策的状况。HT县政治权力结构和政治运行的实际看,在县级六大班子中,县委在县级政治权力结构中居于核心领导地位;其次是县政府,主要职能就是积极推动县域经济社会发展的有关决策的执行;再次是县人大和县政协,主要职能就是积极参与县级政治事务;最后是县法院和检察院以及人民武装部,他们各自履行法律规定的职责。县级政治权力的这一重要结构特征在县级政府决策过程中表现的非常清楚。在关于县域经济社会发展的重大事项决策过程中,县委在每个决策环节上都发挥决定性作用。县政府也能够参与到决策的每个环节并提出相关意见发挥重要作用,因为县长本身就是县委副书记,少数副县长是县委常委。同时县政府的关键作用在于决策的执行,尤其是决策涉及到的各具体职能部门,其政策执行的职能非常重要,直接关系到政策的执行成效。县人大、县政协在一些事项的决策过程中可以参与调研活动并提出相关政策建议,可以对县级决策的执行情况和具体政策效果进行检查或监督。县法院、检察院和人民武装部则很少参与到决策的过程,一般也不参与政策执行的检查和监督。特别是在决策最后形成阶段,县委的作用是关键的。县级政府一般要通过不同形式、不同层次的会议对重大事项作出最终决策,这些会议可以是县委常委会、书记办公会议、县委书记县长联席会议、县委常委(扩大)会议等。如果决策会议是县委常委(扩大)会议,人大、政协、法院、检察院和武装部一般都要参加,并提出相关建议。如果决策会议是县委常委会、书记办公会、或者是书记县长联席会议,人大、政协、法院、检察院的领导因不是县委常委一般不参加会议,其在决策中的作用也体现不出来。

    3.内容与经济社会发展需要密切相关。县级政府决策的内容状况与基本县情息息相关,一般围绕经济社会发展的形势展开,同时还必须兼顾贯彻落实中央和上级政府政策。从HT县经济社会发展的实际来看,招商引资发展工业和第三产业、促进农民增收与建设新农村、发展基础教育、公共卫生、农村扶贫等是当前的头等大事。因此,从总体上看,县级政府决策的基本内容也大都以这些经济社会发展迫切需要解决的问题为主,包括以下方面:1)全县国民经济和社会发展中长期规划、城市总体规划、土地利用总体规划和县域城镇体系规划、重点区域的控制性规划、重大产业布局和专项规划;(2)全县国民经济和社会发展年度计划、年度财政收支预算方案及其执行情况、年度土地利用计划指标;(3)涉及全县性重大改革措施的出台;(4)重大建设工程特别是涉及政府投资的重大项目安排、重大或特殊建设项目用地政策、政府采购的重大项目、国有资产处置的重大事项和重大财政性资金的审批使用等;(5)关系国计民生和群众切身利益的社会保障、文化卫生、科技教育、环境保护、住房保障和物价等重大政策;(6)重大公共安全问题、重大自然灾害及重大突发性事件的应对和处置、需要研究的重大项目等。

    4.围绕国家宏观政策与上级政策。县级政府在整个国家宏观政策的贯彻落实过程中具有承上启下的重要作用。从这一点出发,县级政府的决策往往紧紧围绕国家宏观政策开展。从近几年HT县经济社会发展的工作重点上可以清晰地看到这一特点。

    2004年,中央1号文件出台后,HT县及时作出有关决策,把增加农民收入作为2004年作为全县经济社会发展的工作重点。作出了“着力构建‘东果西药整县牛’的农业产业化歌剧,努力增加农民收入”的决定。2006年,在中央作出新农村建设的决定后,HT县政府及时作出相关决策,要求大力以工哺农,发展特色产业,加快新农村建设步伐。2007年,中央继续推进新农村建设,加快新农村建设进程。对此,HT县政府作出了“以新农村示范工程为载体,壮大支柱产业,努力增加农民收入”的决策。2007年,在中央提出关注民生的政策后,HT县政府也及时作出了贯彻措施。开始试行城乡医疗救助制度,要求全面推行城乡低保,切实加强社会救助,不断扩大城镇职工失业、医疗、工伤和生育保险覆盖面,促进城镇零就业家庭人员就业。加大安全生产监管力度,深化社会治安综合治理,着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题,全力维护社会稳定。

    5.在县级政府决策中开始发挥有限作用。HT县政府网站办的较早,设有专门的“社情民意”栏目,让民众反映问题,这些问题涉及到县域经济社会发展,教育、居住、环境保护、县城管理等方面。对于群众反映的这些问题,该栏目还设有专门的办理情况说明,对反映问题的处理情况作出处理情况的说明。一些民众利用网络向政府反映问题,提出一些具体建议。同时,当前公共政策导向的变化也为民众利用网络参与政府决策提供了可能。最近几年,公共政策的导向侧重于三农问题、农民工问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等。县级政府决策也受到了这种局面的影响,一些民众开始关注本县域内经济社会发展存在的农村义务教育、社会保险政策(医疗、养老保险、低保、五保等)、非政府组织发展状况等主要问题。例如:在民生问题方面,有网民于20076月向政府提出相关问题与建议。在社会低保问题方面,有网民于20061月向政府提出相关问题与建议。针对HT人才流失,200610月,有网民就如何采取有效措施留住人才的问题向政府提出建议。20063月由网民就加快HT县医疗卫生体制改革问题,建议县上在加快推进农村医疗体制改革的同时,首先要关注卫生行业职工收入分配的平衡问题,其次再进行各类试点工作,认为只有这样,才能有条不紊的推进此项工作的纵深发展,为医疗体制改革奠定坚实的基础。以上都为县级政府决策提供了很好的建议。

    (该文发表于《国家行政学院学报》2009年第6期)



    [1] 【收稿日期】2009-08-22

    【作者简介】马宝成,国家行政学院研究员,法学博士,主要研究方向:政治学理论、中外地方治理比较、中国农村问题。

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