发展基层民主的基本途径和长效机制
马宝成[1]
(国家行政学院 北京 100089)
[摘要] 本文结合十七大关于基层民主的论述提出了今后发展基层民主发展的基本思路:进一步规范民主选举,是基层民主发展的必要前提;发展各种形式的民主监督,是基层民主发展的重要生长点;党内民主创新是提升基层民主的重要突破口;发展基层社会力量:培育基层民主创新主体。
[关键词]基层民主;民主选举;民主监督;党内民主
十七大明确要求把发展基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”,这一重要论述提升了基层民主在我国社会主义民主政治建设中的地位,对今后基层民主的实践活动、制度建设和理论研究具有重大的引领作用。本文结合当前基层民主发展的重要领域,探讨进一步发展基层民主的基本途径和长效机制问题。
一、民主选举:发展基层民主的基本前提
民主选举是现代民主政治的必要前提,发展基层民主必须首先做好民主选举。民主选举存在的一些长期没有解决的突出问题:如选举程序不规范、选举机构不中立、贿选、民主选举权利救济机制缺乏等等,阻碍了基层民主的进一步发展。解决这些问题,首先要健全和完善民主选举的法律法规体系,通过尽快修订《村委会组织法》、着手制定《村委会选举法》等重要举措,规范基层民主选举,为基层民主发展奠定必要的前提和基础。其次要进一步提高村委会直接选举的水平和质量。主要应做好以下方面工作:第一,进一步规范村委会民主选举。要着手制定关于村委会选举的专门性法律,用相应的程序法对民主选举进行法律引导,做到有法可依;各级地方政府要加强相关的地方立法工作,参照有关法律制定相应的可操作性强的实施条例;村庄内部要在有关政策法规指导下,制定各具特色的选举方法,规范选举程序。第二,要加强法制宣传和教育,让广大村民知道村委会民主选举的相关法律、法规和办法,在有法可依的基础上做到知法、懂法。第三,要自觉守法和严格执法,尤其是基层干部应做自觉守法的模范,在指导工作中严格遵照法制进行。对于违犯法律和制度规范的人,坚决给予处罚,借以保证法令的畅通。第四,加强村委会选举工作人员的培训,使他们加深对村委会民主选举相关精神和原则的认识,使他们掌握相应的选举知识和操作方式,促进选举工作的有序开展。第五,通过多种途径加强对村民民主素质的训练和提高,培育他们的主体意识、权利意识、竞争意识、自由精神和平等观念等,提高他们的参与意识。通过宣传和教育,使村民逐步熟悉民主的原则、规范和程序,丰富他们的参与知识。通过民主选举实践,提高村民的参与技能。
二、民主监督:基层民主发展的重要生长点
民主选举不是民主的全部,选举仅仅是民主的必要前提,监督才是民主的要义所在,发展基层民主必须推进民主监督。近几年,在基层民主监督方面出现了一些创新探索,如拓展村民代表会议制度的民主监督功能、成立村务监督委员会、实行协商民主、加强乡镇人大的监督功能,等等。以上这些创新探索赋予基层民主以更为实质的意义,是今后基层民主发展的主要方向和重要生长点。今后,要通过制度建设,健全民主监督程序,进一步开展民主监督,重点做好以下工作:
1.拓展村民代表会议的民主监督功能。在许多村庄,村民代表会议的功能逐步从民主决策拓展到村务监督方面,天津市武清区、河北省青县、江苏省太仓市等完善村民代表会议制度,通过每年听取和审议村委会工作报告和村干部述职报告、评议村党支部和村委会班子成员等方式,加大对村支部和村委会干部的监督。广东、河北、甘肃等7个省份的人大常委会通过地方性法规,制定了专门的村务公开办法;还有一些省份专门制定了村民代表会议办法,把村民代表会议制度落到实处。
天津市武清区于1999年在全区推行了村民代表会议制度。各村按照居住区域,以相邻15户左右为一个选区,每个选区由全体村民推选一名村民代表,与村党支部和村委会成员和具有各级人大代表、政协委员身份的本村村民共同组成村民代表会议,其中,村民直接选举的村民代表须占半数以上。村里重大事务决策,都必须经村民代表会议集体讨论通过后方可实施。村民代表会议内设民主理财小组和村务监督小组,其成员由全体村民代表在与“两委“班子无直系亲属关系的村民直接选举的代表中推选产生,民主理财小组重点对财务预算和收支进行审核,实施”两笔、一章、一把关、一公开“制度。村民代表会议每年听取和审议村委会的工作报告和村干部的述职报告,对 “两委”班子成员进行评议,评议结果与村干部的使用和工资直接挂钩。河北省青县在这方面创新出了青县模式,通过健全村民代表会议制度,调整村党支部、村委会和村代会三个组织之间的关系。目前,全县345个村,全部建立了村民代表会议制度,有328个村设了村民代表会议主席,其中,275个村的主席由党支部书记当选。青县模式的实质是将农村各种自治性组织(包括村委会、村代会)纳入党的农村基层组织体系之中,强化了村民代表会议的民主决策和民主监督功能。在青县模式中,村民自治的民主决策、民主监督和民主管理有了合理分工,前两项职能由村民代表会议承担,村委会仅仅具有管理的职责,实际上,村委会成为村代会的一个具体的执行机构。福建省光泽县于2005年8月在全县推行户代表会议制度户代表会议是民主决策、民主监督的有效载体。与农民群众根本利益密切相关的生产发展项目、基础设施建设、林权改革和山林发包、村集体财务收支、低保户确定、计划生育、推荐村级后备干部和入党积极分子、制定村民自治章程和村规民约等事项,必须由召开户代表会议来决定。户代表会议必须必须有全体户代表的三分之二以上出席,必须经参会户代表的过半数同意。
通过介入村级权力互动,村民代表会议正在成为乡村公共权力动作中重要的平衡性力量。村民代表会议的主要成员通过掌握村庄政治、经济、社会、文化资源,有效动员普通村民,在选举中利用他们在选民中的影响力决定谁能最终当选为村干部;在乡村治理的日常事务中,他们可以站在村庄和村民立场上,与村党支部和村委会形成的制衡态势,代表村民利益和村庄公共利益;在参与乡村治理过程中,他们可利用其对村民的动员能力和广泛的村外联系,形成对村级权力运行的各种监督。一些地方的村民代表会议在处理村级公共事务的过程中,充分表现出其在乡村利益格局和权力格局中的重要作用,保护了村民的利益。[1] 这些都表明,村民代表会议制度是村庄内部权力结构中的重要力量,可以对村党支部和村委会进行监督制约。
2.建立健全村务监督委员会制度。一些村庄通过成立村务监督委员会来监督村党支部和村委会的工作。2004年6月浙江省武义县后陈村村务监督委员会,其成员从村党支部、村委会成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属以外的村民代表中产生,设主任一名,委员二名。村务监督委员会的主要职能是:对执行党的路线、方针、政策及村务管理制度的执行情况实行监督;列席涉及群众利益的重要村务会议;对村财务公开清单和报账前的凭证进行审核;建议村委会就有关问题召开村民代表会议;对不按村务管理制度作出的决定或决策提出废止建议,村委会须就具体事项提交村民代表大会决定;参与街道党委对村干部的年终述职考评;根据多数村民与村民代表的意见,对不称职的村委会成员提出罢免意见,提请村党支部,报上级党委、政府后,依法启动罢免程序。[2]此外,江苏省东海县桃林镇徐东村于2007年成立了村务监督委员会,甘肃省华亭县于2007年在全县11个村开展村级民主管理试点工作并在试点各村成立村务监督委员会。从实践结果看,村务监督委员会制度收到了很好的成效,村庄的民主治理能力得到了很大提升。
3.推进协商民主,使之成为民主监督的重要途径。近年来,以民主恳谈为主要形式的“协商民主”出现在中国地方治理中。所谓民主恳谈就是基层政府和民众之间围绕乡村公共事务开展平等、自由、公开的对话和讨论,基层政府在充分考虑民主恳谈结果的基础上做出决策。民主恳谈主题由最初多为群众提出的与自己切身利益相关的问题转变为涉及到村、镇、企业或全市的公益大事为主。民主恳谈扩大了基层民众对公共事务的参与程度、知情度,增加了基层民众在基层公共事务决策上的发言权,同时也有助于培养和锻炼基层民众的参政议政能力,提高基层社会的自主性;增强了基层决策的科学性,降低了决策成本,经过民主恳谈的基层决策更能够得到民众的认可;加强了基层政府和基层民众之间的沟通与交流,融洽了干群关系。[3] 近年来,一些地方乡镇政府通过协商民主民主方式试行乡镇参与式预算改革。主要做法就是通过各种论坛、会议等平台,扩大民众在资源分配、社会政策制定以及公共支出监督等方面的参与。2005年,浙江省温岭市新河镇召开人民代表大会, 90名镇人大代表和193名群众就镇政府的预算方案与镇政府进行对话,并提出缩减行政管理费开支、增加教育投入等18条建议。镇政府据此修改了财政预算并获得通过。2006年,新河镇深化参与式预算改革,让人大代表监督镇预算执行情况。参与式预算改革充分发挥了乡镇人大的作用,使乡镇人大能够真正反映民众意愿并监督乡镇政府的行为。乡镇政府的财政预算变得更贴近基层社会需求、更负责任。使乡镇政府意识到,在公共服务方面,要根据基层社会需求和民众意愿提供更多的公共物品。
4.健全民主监督程序。关键在于规范村民代表会议和村务监督委员会的运作程序。首先,建立明确的议事规则。要作好以下几个方面:第一,明确村民代表和村务监督委员的权利和义务。规定除享有公民应有的权利外,还享有参与决策、管理和监督村务大事的权利。村民代表的义务除履行公民应履行的各项义务外,还要维护全体村民的根本利益,团结、教育村民关心、支持、配合村委会抓好村务大事,反映村民意见、要求,并提出建议,积极参政议政,发表个人意见,参与民主决策。第二,明确村民代表会议和村务监督委员会议事的内容范围,主要包括:财务收支、“一事一议”款项收取、生产经营、农田水利建设、计划生育、宅基地安排、社会保障和其它关系村民重大利益的事项等。第三,明确村民代表会议和村务监督委员会的监督职能。对村务、财务进行监督;根据村级管理的需要,制定村规民约和相关制度。其次,完善村民代表会议和村务监督委员会的民主监督程序。在具体运作上,对如何运作要提出统一要求和操作步骤。一是开好预备会,村委会根据党支部的意见,研究确定村民代表会议和村务监督委员会的议事内容、议程、时间和地点等事项。二是下发会议通知,一般应在3天前预告会议主题、内容,提出相应的要求,为村民代表和村务监督委员联系村民、征求意见留有余地。三是正式召开会议时,会议的主持、讨论、表决等环节都要按规定安排和进行。四是公开会议有关事项,通过村务公开栏、有线广播等形式向全体村民公。
三、党内民主:提升基层民主的突破口
从民主发生机制来看,党内民主与人民民主具有内在一致性,把发展党内民主与发展基层民主连接起来具有现实可行性。当前很多地方开展的基层党内民主创新,如县级党代表直选、党代表大会常任制、公推公选和公推直选等,对基层民主发展具有重要推动作用和深远影响。
2002年四川省雅安市开始“县级党代表直接选举”试点工作,主要内容包括:县级党代表要经过公开竞争性直接选举产生,所有党员都可以报名参加党代表直选,县、乡镇领导必须以普通党员的身份参加选举。县级党代表选举要经过六个程序:自愿报名、竞争承诺、初选预选、资格审查、张榜公示、直接选举。雅安市的党代表直接选举制度为普通党员党内政治参与乃至政治参与提供了渠道,初步理顺了党内关系,确立了党员、党代表和党代会的关系,是党内民主的有效实现形式。
山东省乳山市2003年开始,开展市党代表大会常任制试点。主要做法包括:由基层党组织直接选举党代表,代表任期与党代表大会相同。党代会每年召开一次会议,党代表对市委、市纪委班子和市委委员进行评议。对全委会、常委会、书记办公会的工作职能和议事规范、程序等事项做出了明确规定,逐步弱化常委会的决策职能和决策范围,强化了全委会的决策职能。在此基础上,乳山继续深化党内民主改革,于2004年首次实行“两推直选”农村党支部书记,即在党员推荐和群众推荐确定候选人的基础上,由党员大会上直接选举产生村支部书记和委员,全市有五分之一的村进行了“两推直选”。2007年该市农村党支部换届选举中,直选的范围和比例扩大到了50%以上。乳山市党内民主创新实现了普通党员对党员干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权,使群众和普通党员的利益要求得到了表达和实现,党员和干部的责任感和主体意识得以增强,民众的民主权利得到体现,社会凝聚力得到了提高。
2004年四川省平昌县在9个乡镇实行公推直选产生乡镇党委书记和党委领导班子成员,其主要程序包括:公开报名、资格审查、公推候选人、党员大会直接选举四个步骤。其主要特点在于:公推直选是一种竞争性选举,实行开放式提名,凡是符合资格条件的党员都可以报名。党员直接选举乡镇党委书记、副书记和党委委员。公推直选是差额选举,先选举党委书记,再选举党委副书记,最后选举党委委员。公推直选保障了每个党员在乡镇党委班子产生这个核心问题上的权利,有利于基层党内民主政治乃至基层民主政治建设,有利于防止基层政治腐败,也有利于推动农村各项事业的发展。[4]
四、发展基层社会力量,培育基层民主创新主体
从国家与社会关系的角度看,发展基层民主必须注重基层社会力量的发展。为此,要扩大各种形式的民众参与,逐步提高民众的民主意识,培育基层社会自主性。上述村委会民主选举、不同形式的村务监督、民主恳谈和参与式预算改革都是扩大民众参与的主要形式,对于培育基层社会自主性,发展基层社会力量具有重要作用。此外,还要注重发展农村非政府组织对于发展基层社会力量的重要意义。
目前,我国广大农村各种非政府组织正在快速发展,成为现阶段及今后一个时期提高我国农民组织化程度的一种较为现实的选择,对于推动基层民主具有十分重要的意义。农村非政府组织在一定程度上能够促进农民行为的理性化,能够帮助农民实现利益需求。农村非政府组织是乡村社会实现合作的载体,能够促进农民合作的实现。农村非政府组织有助于公共政策的落实。农村非政府组织有助提高于基层政治民主化水平。但是,基于中国特殊的国情,农村非政府组织尚在成长期,仍然存在一些亟待解决的问题,如农村非政府组织与农村正式组织之间还存在局部矛盾和冲突,村非政府组织与社会各主体之间的冲突。这些问题影响了农村非政府组织自身的健康发展,对于发展基层社会力量是不利的。因此,应当通过以下措施规范农村非政府组织的发展,使之成为提高基层社会自主性、发展基层社会力量的重要载体。
第一,转变观念。要改变农村非政府组织是政府的对立物的传统观念,正确认识到非政府组织是政治现代化的必然产物,在中国特殊的情境下,农村非政府组织不是作为政府的对立物出现的,而是政府有意识的结果,二者的关系应该基本定位为合作和互补关系。农村非政府组织在向健康的公民社会发展。虽然农村非政府组织还存在很多问题,但可以肯定的是,农村非政府组织对于农村经济发展、政治发展特别是基层民主政治都具有积极的作用。
第二,规范管理。首先是赋予农村非政府组织合法性。政府要降低登记门槛,适当放松限制条件。通过正式程序使农村非政府组织获得法人地位。其次是加强立法,我国有关非政府组织的法律法规存在严重的问题,直接限制了农村非政府组织的发展,主要表现为为四个方面:公益机构单行法的缺失;立法权威性的缺失;实体法的缺失;立法内容的缺失。[5] 因此,必须加强立法规范农村非政府组织。再次,要转变政府职能,由过去的直接管理转变为间接管理,由过去政府包办变为政府引导而不是主导,应坚持“民办、民管、民受益”的原则。[6]
第三,自我建设。农村非政府组织必须加强自身建设,主要途径和措施包括:一是制度化建设,多数农村非政府组织内部结构不完善,不能有效的行动,因此应该致力于内部制度建设;二是加强管理,采纳现代管理方法,积极发展和开拓专门管理人才;三是强化内部规范,改变依靠传统的宗法血缘关系、熟人社会维持内部团结的做法,加强契约意识的灌输,构筑契约性社会。
第四,理顺关系。理顺关系是指调整农村非政府组织与政府、社会的关系,即构筑新型的、和谐的合作关系。主要需要两个方面的努力,一是增强互信,即政府、农村非政府组织必须具有很强的公信力,必须积极承担公共责任,二是培养合作能力,前面提及农民由于天生的小农意识的影响,合作观念比较淡薄,合作能力缺乏,主要是协商对话的能力差,因此必须加强合作能力。
第五,加强监督。加强监督主要靠自律和他律,自律则表现为农村非政府组织内部的节制和监督,过去农村非政府组织往往凭借组织领导人的自律,主要是道德自律,但实践表明,道德自律具有很大的不确定性,因此必须变道德自律为制度自律,通过制度进行约束。他律,则表现为社会、政府对农村非政府组织的外在监督,有学者主张,从政府角度看,应该是扶持和管理双向强化;从社会角度看,应该完善和强化多元监督体系;从公共责任的层次看,应该实现高层次的公共责任,即有效利用资源。[7] 农村非政府组织的建设是一项复杂的综合项目,绝非一朝一夕可以完成,必须慎重。
(该文发表于《国家行政学院学报》2008年第6期)
[2] 包雅钧.从村务监督委员会制度看和谐村庄的构建——浙江省武义县后陈村创新基层民主治理能力的案例分析[J],中国地方政府创新案例研究报告(2005—2006)[M],北京:北京大学出版社,2007.
[3]尹冬华.从管理到治理——中国地方治理现状[M],北京:中央编译出版社,2006.
[4] 王勇兵.党内民主制度创新——四川平昌县乡镇党委班子公推直选案例研究[J],中国地方政府创新案例研究报告(2005—2006)[M],北京:北京大学出版社,2007.
[5] 周志忍.自律与他律——第三部门监督机制个案研究[M],杭州:浙江人民出版社,1999.78-80.
[6] 于洪生.农村专业经济协会[J],农村民间组织与中国农村发展[M],北京:社会科学文献出版社,2005.172.
[7] 周志忍.自律与他律——第三部门监督机制个案研究[M],杭州:浙江人民出版社,1999.41-45.