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  • 张梁:征地制度改革重在保护农民土地权益
  •  2011-11-24 11:57:02   作者:张梁   来源:作者赐稿   点击:0   评论:0
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  • 原载2011年11月11日《人民法院报》
       
        国家土地副总督察甘藏春称,从近几年的征地纠纷看,大多数农民不是反对征地,而是因征地补偿制度有问题,失地农民的权利得不到有效保障而产生纠纷。面对复杂的征地矛盾,重点应该放在保护农民合法土地权益上,让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。(11月6日《人民日报》)
        征地问题,是我国在社会转型过程中面临的重大问题,笔者作为农村土地研究人员,在参与基层司法实践中也注意到涉土纠纷特别是征地补偿纠纷正日益增多。然而,由于转型期社会的特殊性和征地矛盾的复杂性,司法机关有限的资源和解决征地纠纷的能力根本无法满足人们特别是农民的期待。
        我国征地制度的突出特点是农民缺乏话语权。对政府拟征收的土地,农民缺乏知情权、表达权和否决权,在征地补偿标准确定和征地收益的分配上,农民只是价格的接受者。此外,征地审批权虽在中央和省级政府,但由于征地量大难以实地审核,往往依赖报件进行审批,审批流于形式,具体的操作和监督还是在地方各级政府。审批部门难以制衡,征地对象缺乏参与,制度缺陷导致地方政府成为土地征用过程中的实际决策主体,这样一来,严格的征地法律程序常常难以落实。即使法律规定公告征地补偿安置方案要听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,而现实是农民能做的最多不过是看一看政府的一纸征地公告,盘算一下自己能得到多少补偿款,根本没有讨价还价的余地。征地过程不透明,征地补偿政府定价,补偿低且发放环节腐败,常常是司法实践中征地纠纷的起因,而司法机关,显然难以独自有效解决这些纠纷。
        毋庸置疑,发展经济仍然是当前的第一要务,这意味着政府征地行为会更多,问题和矛盾将更加普遍。如何有效化解征地矛盾或者纠纷,防止征地问题成为普遍的社会问题进而演化成社会矛盾,笔者注意到,这已经成为司法机关极为关注的问题。当然,司法机关的着眼点并不只是解决土地特别是征地纠纷,而是试图通过对征地纠纷的处置,帮助党和政府改进和加强对农村和农民的管理,维护农村社会稳定。不过,司法机关依靠自身努力显然不足以从根本上解决征地矛盾。要真正解决征地问题,必须进行征地制度改革甚至转变发展方式,而这只有政府才有能力推动。
        城市化是大势所趋,土地征收在所难免;耕地减少退化严重,粮食危机并非杞人忧天;征地问题频发,社会矛盾不容忽视。基于这些状况,我们亟须破除城乡二元结构,建立城乡平等的要素交换关系,形成城市和工业发展与农业用途相协调,粮食安全和农民土地权益有切实保障的征地制度和征地实践。而现阶段,农民土地权益保护显然是重中之重。
        有资料显示,近20年来,农民被征的地约有1亿亩,获得的征地补偿费与市场价的差价,约为2万亿元。改革开放以来,有5000万至6000万农民失去土地。他们有的成为城市居民,还有近一半的人没有工作和保障。据社会问题研究中心主任于建嵘调查,土地纠纷已占全部农村群体性事件的65%,成为影响农村社会稳定和发展的首要和焦点问题。土地是农民的生存保障,土地争议具有对抗性和持久性,我国正处于矛盾爆发的社会转型期,社会稳定比经济发展更为重要,而保证社会稳定,唯一的办法是尽力实现社会公平正义,特别是要顾及作为弱势群体的农民。
        征地制度保证了工业化的快速发展和城市的繁荣,而农民却在这一过程中作出了巨大牺牲,导致城乡差距成为我国目前的突出矛盾。我国城乡差距大,很大程度上是由于资源配置不合理,农村资源过多地流向了城市。计划经济时期,我们通过工农产品价格“剪刀差”,靠农业的积累发展工业、建设城市。改革开放以后,“剪刀差”逐步消弭,但资源要素不平等交换依然存在,特别表现在征地过程中。在土地收益方面,尽管征地补偿费用逐年提高,但还是低于土地市场价格。 在市场机制作用下,资源要素总是向高收益高回报的产业和区域配置,特别是在工业化城镇化快速推进时期,更容易从农业转向工业、从农村流入城市。在尊重客观规律的前提下,我们应当积极发挥政府宏观调控的作用,减少农村土地流失,加强农民土地权益保护。这既是城乡统筹的应有之义,也是现实的迫切要求。
        现阶段保障农民土地权益首先要从制度着手,不仅要变革土地制度,更要改革财税制度。地方政府违反法律程序,罔顾农民利益征地,无非是“卖地财政”推动。只有改革不尽合理的财税制度,改变地方政府收入依赖土地出让资金的格局,才能从根本上消除地方政府的卖地冲动,进而顺利地进行征地制度改革。要改革土地管理制度,修改土地管理法、农村土地承包法、物权法等涉农土地法律制度,强化土地承包经营权,完善土地承包经营权权能,明确土地征收事由、程序、补偿标准及政府责任并具体化,规范非农村集体经济组织成员土地征收补偿,赋予农民土地征收的话语权,建立土地利益平衡协商机制,规范强化失地农民的安置。
        给农民更多更合理的土地征收补偿之外,要调整土地收益分配政策,按照“取之于地、用之于地”的原则,把大部分土地出让收入用于农业生产基础设施建设,特别是农田水利建设和高标准农田建设。当土地收益更多的用于农地和农业、农村,这不仅有利于保障耕地质量和粮食安全,农民也能够获得更多收益,从而改变城乡差距,实现征地制度的长远目标。

      (作者系西南政法大学研究生)
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