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  • 巨南:什么才是中国三农问题的真正症结所在
  •  2011-10-04 14:05:54   作者:巨南   来源:作者赐稿   点击:0   评论:0
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  • 前言:做为一个70后出生的三农问题业余关注者,在笔者记忆深处之中似乎从儿时有意识开始,先是农村问题,然后是三农问题一直以来都是中国媒体学术界及社会各阶层最关注的话题。当代中国人在三农问题上流了太多眼泪,投了太多金钱,发了太多的感慨,但这并不代表三农问题不断恶化的趋势能够得到根本缓解,中国三农问题许多看似正确解决方案的背后还需要有更深层次的思考。
    举例而言,留守儿童问题是中国三农问题各种矛盾挑战的集中体现,也是当代中国最能引发媒体关注和社会各界同情的沉重话题,然而除了解决他们的教育、午餐、心理问题外,是不是应该把解决问题的关键转移到如何实现他们与父母的团聚上?
    再比如中国的媒体经常报道人烟稀少的老少边穷山区如何因投资数千万的公路的建设而解决出行难问题时是不是应该考虑一下如果十几年后这些地方成为无人居住的区域,鼓励下山移民是不是比投资数千万建设公路是否更有必要呢?
    在未来二十年随着全球化导致的市场要素的快速流动和中国区域经济激烈竞争所带来最有可能的结果便是全中国很可能只有近千个以若干大型城镇为基础的大中城市能凭借人口高度积聚所形成规模效应而实现经济社会良性发展循环得以最终生存壮大,其他广大地区数量庞大的中小乡镇如果无法转型为大型城镇即中等发达城市则将由于在积聚市场要素上的全面劣势将难逃衰败的命运,大量的“空心乡”、“空心镇”、甚至“空心县”在全国范围内尤其是中西部地区将陆续出现,三分之一的县很可能将被裁撤,在这样的经济社会发展大趋势下,假设未来二十年中国的新农村建设按照现在“全面撒网”的模式一共投入十万亿,将来我们还很可能再花数千亿去拆除“空心乡”、“空心镇”、“空心县”那里的学校医院政府大楼和商品房,问题在于到时的中国还会有这么多财富在等待我们吗?
    需要指出的是,本文提出的“大城镇建设”侧重指鼓励农村人口向本区域各经济强镇迁移,加快推动经济强镇兼并周边乡镇的进程,并将扩大后的经济强镇升格成与县城规格地位相同的大型城镇,这一理论有别于当前中国社会在城市和农村分别执行的“大城市建设”和“小城镇建设”,虽然只有一字之差,可内涵截然不同,尤其是“小城镇建设”经费孝通先生提出风靡一时,但著名学者的观点并不总是等同于真理,社会科学的任何假设都必须经过社会实践的检验。
    经过三十多年的改革开放,中国人按理原本完全可以过上新加坡人二十世纪九十年代的生活品质和质量,但残酷的事实是今天的中国人依然为医疗社会保障子女教育而苦苦挣扎,其中的深层原因除了中国人念兹在兹的所谓“贪官污吏”“三公消费”,中国三农领域近乎天文数字的公共建设投资面临着投资效益逐年递减的困境也是不容忽视的主要原因。长远来看,只有将“大城镇建设”作为破解三农问题的中心环节,有效提高公共财政投入后产生的社会经济效益,才能彻底根除中国经济长期积累的深层次的矛盾和挑战,为经济社会可持续发展奠定坚实的基础。

    自晚清以降,三农问题始终是影响制约中国现代化进程“无法承受之重”。一个世纪以来,虽然无数能人志士殚精竭虑设计出各种解决方案却无法从根本上扭转三农问题日渐恶化的趋势。吊诡的是,尽管近年来中国各级政府和学术界对三农问题不可谓不重视,公共财政投入也逐步向三农问题逐步倾斜,中国三农领域依然呈现出触目惊心的衰败迹象,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”,2000年李昌平上书总理时对三农问题的描述至今依然适用。每一个关心中国未来的人不禁要问:为什么专家学者的三农著作论文汗牛充栋,三农财政投入长年累积近乎天文数字,三农问题依然看不到彻底解决的曙光?当前围绕三农问题的主流观点理论是否存在重大战略性失误?什么才是中国三农问题的真正症结所在?无疑对于这些问题的回答将成为影响中国能否顺利实现现代化建设目标和国家民族兴衰成败的重要因素。
    1、三农问题分析解决模式与路径依赖理论
    古往今来,中国人内心深处似乎总有一种割舍不下的乡土情怀。白墙灰瓦、小桥流水、炊烟袅袅,鸟语花香,美丽的乡村总是令人心旷神怡,然而“采菊东南下,悠然见南山”的田园牧歌生活之所以美好更多地源于远离现实的想象,中国乡村的现状总是令人心情沉重。近年来,中国各级政府积极推进新农村建设,农村基础设施不断完善,但是城乡发展失衡问题依然严重,与城市日新月异相比,农村却因人口、资金和技术等市场要素大规模外流呈现全面衰败的情景:农业比较效益下降导致耕地抛荒现象严重;专业技术人员的匮乏使农村农业、教育、医疗、文化等各项事业面临后继无人的困境;青壮劳动力进城形成社会媒体关注的“留守”问题;麻将文化盛行凸显乡村公共精神的退化;“垃圾围村”和“河道污染”等环境问题严重影响广大农村群众的生活质量与身体健康。
    西方经济学家道格拉斯•诺思的路径依赖(Path-Dependence)理论认为,人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性。一旦人们做了某种选择,惯性的力量会使这一选择不断自我强化,人们的一切选择都会受到路径依赖的可怕影响,人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。中国三农问题的分析解决模式背后便具有典型路径依赖的特点。长期以来,中国学术界总是将三农问题的恶化主要归咎于政府官员的忽视和财政投入的不足,似乎只要政府高度重视和加大财政投入,所有的三农问题就引刃而解,而在中国新闻媒体中经常出现的诸如山区出行难和留守儿童教育问题如何因为领导的批示从而获得政府财政投入最终使问题得到解决的皆大欢喜的宣传报道模式更强化了这种刻板印象。由于专家学者和新闻媒体所拥有的天然的话语优势,这种对三农问题过于单一的分析解决模式深刻影响了中国各级政府和社会各界处理三农问题的思维模式,惯性的力量又使原有的思维模式不断强化和既得利益集团的陆续出现,并最终形成乡镇干部在面临本地区经济社会挑战时更习惯于向上级要项目要投入和三农学者的著作论文结尾少不了要求政府高度重视和加大财政投入等常见的社会现象。
    中国的三农问题是否需要政府的高度重视和加大公共财政投入?答案自然是肯定的,然而比重视和投入更重要的是如何重视和如何投入才能以最少的成本获得最大的收益,重视并不等同于解决,领导批示需要高度重视的问题出现的次数越多越频繁越能反映问题的复杂性和长期性。政府公共财政收入也并不是官员的私产,究其本质依然是国民的共同财产,只是为了获得更好的效益才集中到政府手中,长远来看政府公共财政支出同样需要遵守“量入为出”和“收益大于成本”的基本原则。
    2、中国三农问题背后的深刻根源
    中国社会对三农问题近乎约定俗成的分析解决模式所导致的最严重的后果莫过于掩盖了三农问题背后的深刻根源,拖延了真正解决三农问题的进程。中国幅员辽阔,地形复杂,截止2011年1月,即使经过多年农村地区行政区划调整,依然拥有3万多个乡镇,68万个左右行政村。即使不计算68万个行政村,单单3万多个乡镇数量就容易成为各级政府公共财政的沉重负担,一方面,尽管身处中国行政管理体制的末梢,但麻雀虽小,五脏俱全,中国乡镇党政机关内部科室众多,人员浮肿,工资福利和公务支出每年动辄百万,严重挤占基层民生经费,另一方面,加快城镇建设需要巨额的资金投入,根据浙江省财政厅课题组在《浙江经济》2006年第1期刊登的调查报告《浙江城镇化道路应怎样走好》披露,城镇建设每平方公里基础设施、公共设施和服务设施等投入至少需要2.5亿元,如此惊人的公共财政投入并不是每个乡镇尤其是中西部乡镇所能独立承担承担,财力的巨大缺口决定了中国新农村建设只能确保重点和试点乡镇所需的公共财政投入,其他乡镇最终将由于经费严重匮乏造成各项事业出现全面停顿的局面。
    公共财政投入不足是中国三农问题不断恶化的重要原因之一,这点已经被许多三农学者所提及,然而比认识这点更重要的问题是,假如退一步而言,未来随着中国经济的快速增长和政府财政收入的不断增加,中国政府有足够的财力确保全国范围3万多个乡镇开展新农村建设所需要的公共财政投入,中国农村地区能否摆脱全面衰败的趋势呢?答案依然是否定的。影响制约农村经济社会发展的因素虽然纷繁复杂,就本质而言依然逃脱不了人口、土地、资本、技术、信息等市场要素,区域经济发展的过程实质上是市场要素不断集聚的过程。在众多市场要素中,人口是资本的拥有者,技术的使用者,信息的传播者,是市场要素中最核心要素,农村人口大规模向城市迁移实际上也是资本、技术、信息等众多市场要素向城市集聚的过程。
    中国农村地区能否走向复兴的关键性指标在于能否实现人口的大规模回流。在中国数量庞大的乡镇村庄中,除了少数经济强镇强村外,绝大数中小乡镇村庄呈现出“低小散”的典型特点,普遍具有公共交通滞后,建设布局分散,人口流失严重,经济基础薄弱,思想观念陈旧等突出问题。对于这些乡镇村庄而言,未来即使能够筹集到足够的经费,基本实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等新农村建设的目标,也将由于无法提供充足的就业岗位,优质的医疗资源,良好的学校教育,丰富的文化生活而吸引青壮年农民工大规模返乡。另一方面,也很难想象,由于农村适龄女性稀缺而面临择偶难困境和生活方式已经日渐城市化的中国青壮年农民工会仅仅因为自己村庄的道路变得更加平坦,环境变得更加整洁。房屋变得更加宽敞而告别城市重新回归乡村。
    作为农村市场要素中的最核心的要素,农村人口的不断流失也同样意味其他众多市场要素的缺失。综合国内外专家学者关于城镇人口规模的研究、交通区位条件、公共基础设施的巨大投入以及保护耕地的需要,笔者认为中国城镇最佳人口规模不应少于10万左右常住人口,然而中国各地目前开展的中心村建设和中心镇建设除少数经济强镇外其他乡镇村庄远远不能达到10万常住人口的标准。从可持续发展的角度来看,中国数量庞大的中小乡镇村庄并不会由于政府的重视和加大公共财政投入而扭转因在积聚人口资本技术等市场要素上的劣势地位而最终全面衰败的命运,相反很可能出现“投入后还需不断投入,补贴后还需不断补贴”等传统“输血”式扶贫方式常见的困境和公共财政投入越多浪费越大最终导致政府财政赤字不断扩大的趋势。
    3、农村人口大迁移的迫切性
    改革开放以来,中国人口分布最显著的变化便是在城市人口快速增长的同时农村人口分布越来越呈现出典型的“空心化”特征,尤其是广大中西部农村,十室九空,房门紧闭,“十里无鸡鸣,百里无人烟”,出现大量“空心村”以及由众多“空心村”构成的“空心乡”(空心镇),给中国未来的社会经济健康发展带来了沉重的隐患。
    除了农民居住分散凌乱,农村的村落分布面积过大容易导致大幅增加基础设施统一建设的难度和成本之外,“空心村”的房屋在农村人口大规模向城市迁移的时代背景下实际上处于严重闲置状态,这样不仅无助于改善进城农民工风餐露宿的恶劣生活环境,真正满足其居住功能,而且作为农民最重要的家庭固定资产的房屋将因农村人口日渐稀少难逃逐步贬值的趋势,多年积累的财富将消耗殆尽,严重伤害农民的经济利益,更为关键的还在于随着我国城市化和工业快速推进对土地资源的大规模占用,我国可耕地资源急遽减少,18亿耕地红线岌岌可危,数量众多的“空心村”的存在客观上造成了土地资源的极大浪费,严重威胁中国未来的粮食安全。
    中国乡村的未来取决于城镇化的进程,然而中国的现实国情决定了加快城镇化迫切需要积极鼓励农村人口向本区域各经济强镇迁移,推进新一轮乡镇区域调整合并与经济强镇兼并周边乡镇的进程,并将扩大后的经济强镇升格成与县城规格地位相同的大型城镇,依托大规模公共基础建设,蓬勃发展的服务业和潜力巨大的内需市场,才能为中国经济社会未来三十年的可持续发展提供强大动力。
    农村人口大迁移首先有利于中国农业规模化产业化经营和提高农民的生活质量。改革开放三十多年,尽管中国广大农村的面貌有了巨大的变化,但农业生产基本上保持着传统的单家独户的耕作方式,这种耕作方式不仅与未来农业生产机械化规模化耕作趋势背道而驰,而且难以抵御由于生产资料价格上涨而面临亏损的困境。解决这种困境的最有效的方法便是学习嘉兴城乡统筹的经验通过“宅基地换商品房”等多种优惠政策鼓励农民向由各经济强镇兼并周边乡镇升格成的大型城镇迁移,农民进城后可以在政府的引导下把耕地转移到种植大户或入股农业龙头公司收取租金分红,实现农业的规模化产业化经营。
    农村人口迁移到各大经济强镇后,除了具有历史文化旅游考古价值的村落,“空心村”闲置土地除了部分可以转化为建设用地和用于植树造林之外剩余大部分土地还能够通过严格的科学整理实现复耕还田,通过大幅度增加可耕地面积的方式确保中国未来的粮食安全。广大农民不但可以通过“宅基地换商品房”的方式使家庭固定资产获得可观的升值空间,还能够在各大经济强镇中获得更多从事零售餐饮运输等各种行业工作的机会,获得更多收入提高生活水平,而且在子女教育、医疗保障、文化生活、养老方式等领域享受到更好的公共服务水平。
    其次农村人口大迁移对恢复农村生态环境,积极发展有机农业也具有重大意义。近年来,随着经济社会的发展,中国农村环境污染问题日渐突出。受现代生活方式的影响,农民频繁使用洗衣粉等无机化工产品和塑料袋等生活用品形成的生活污水和垃圾由于缺乏必要的回收处理设备,导致生活污水和垃圾直接排放到河水溪流或堆积在道路两边,成为农村污染的重要源泉,另一方面,农民在农业生产过程中为了追求更高的产量过度使用化肥农药使农地土壤酸化,肥力降低,甚至造成新的水资源和空气污染。农村生态环境的不断恶化严重制约中国有机农业的崛起。有机农业(Organic Agriculture)是指在生产中完全或基本不用人工合成的肥料、农药等物质,遵循自然规律和生态学原理的农业生产方式。与传统农业相比,具有无污染、口味好、食用安全的优点,有着巨大的发展空间。但是积极发展有机农业拥有绿色无污染的生态环境是必不可少的前提条件,农村环境污染问题已成为中国积极发展有机农业难以逾越的障碍。
    处理农村环境污染问题不仅仅是简单加大财政投入的问题,治标更需治本,人是环境污染的制造者,人的迁移同时也意味着生活污水和垃圾的转移,只有把农村人口迁移到大城镇才能学习西方发达国家垃圾分类和资源循环利用的成功经验用最少的成本有效处理回收生活生活污水和垃圾;只有把分散的耕地流转到种植大户或农业龙头公司后,出于打造农业品牌和占领市场等长远利益的需要,拥有充足资金、技术、人力的种植大户或农业龙头公司才有可能严格控制化肥农药的使用范围,积极发展有机农业,从而彻底根除环境污染源头,重新恢复乡村青山绿水的自然风貌。

    4、放宽建筑容积率的必要性
    鼓励农村人口大迁移是加快中国城镇化进程的必由之路。农村人口大迁移必然加速各大经济强镇管辖面积的扩大和人口规模密度的增加,无论是出于保护珍贵的土地资源还是为了解决农村人口大迁移后形成的旺盛的住宅需要,放宽各大经济强镇建成区建筑容积率将成为必然选择。当前中国各大经济强镇的城市建设正如经济学家秋风所言,由于制度约束,这些经济强镇始终停留于“半城市”状态,缺乏现代城市的制度和形式,发展环境上依然存在着基础设施落后,企业运营成本过高,公共文化生活匮乏,城乡环境污染严重等问题与挑战。然而另一方面,中国各大经济强镇人口分布高度失衡,常住人口主要集中在交通主干道两侧,周边地区稀少的人口和低矮的民房和建筑客观上也为将来扩展城市发展空间提供了有利的条件,假如未来这些经济强镇旧城旧村改造工程能够坚持适度超前的原则,在优先处理城市公共交通问题的前提下,以建设中等发达城市为发展目标适度提高建筑容积率,大规模规划修建百米高层公寓楼和商业中心等城市建筑,就能够为其他乡镇的人口顺利迁移到由各经济强镇建成区提供足够的居住空间。
    发达的服务业是地方财政收入和就业岗位快速增长的基础,但服务业的发展程度归根到底与人口规模和人口密度成正比。一般而言,人口的大规模集聚意味着消费市场的扩大和交易成本的下降。放宽建筑容积率对各大经济强镇城市建设最大的影响莫过于伴随着各经济强镇建成区人口规模和密度快速增加,对装修、餐饮、交通、购物、娱乐、教育、医疗等各领域的巨大消费需求将成为服务业跨越式增长的强大动力,与人口规模密切相关的高级影院、百货大厦、大型购物中心、城市综合体等高端商业形态将逐步涌现,学校、医院、公园、银行、邮局等配套公共设施将日趋完善,不仅有利于经济的繁荣和地方财政收入的快速增长,而且更多的就业机会有助于在外漂泊的青壮年农民工早日大规模返乡,实现与父母、子女、配偶的团圆和厮守,才能真正有效解决农村留守问题。广大农村地区的教师、医生等专业技术人员也可以随人口迁移从农村调动到本县市各大经济强镇,享受到更高的收入水平、生活质量和发展环境,从而有力扭转农村基层专业技术人员大规模流失的趋势。
    放宽各大经济强镇建成区建筑容积率同样是各大经济强镇克服土地瓶颈因素重要条件。由于过去传统“小城镇建设”的思想观念的的束缚所导致对建设土地低密度的开发利用造成现阶段中国各大经济强镇建设用地的高度匮乏引发企业外迁、房价高涨、公共民生事业滞后等系列问题。在当前的困境下,只有放宽各大经济强镇建成区建筑容积率才有可能置换出更多满足实际需求的土地储备。其他乡镇人口迁移到各大经济强镇后。如果说山区乡镇可以转变为以产业化规模化经营为基础的大型农业区,其他普通平原乡镇的建设住宅用地则可以转变为工业用地和公共民生用地,除了大规模建设工业区标准厂房外,还可以积极建设集居住商业医疗教育休闲等功能于一体,公共配套设施齐全的员工宿舍,廉租房,养老院等民生工程,通过吸引更多的企业入驻和有效抑制房价高涨以及加快民生事业发展破解土地储备高度匮乏所引发的系列经济社会领域的困境和挑战。
    近年来尽管中国政府的财政收入的持续增长,2010年全国财政收入83080亿元,比去年增长21.3%,但是扣除“三公消费”,国防军队建设,重大工程建设,医疗教育以及相关国家政策规定的配套资金等刚性支出后,中国各级政府的公共财政收入实际上还要承担城镇建设和新农村建设的庞大支出,城镇建设和新农村建设的经费在相当程度上存在着此消彼长的关系,政府公共财政支出“取之于民用之于民”,同样需要符合成本效益原则。随着新农村建设的蓬勃开展,围绕农村基础设施、公共文化、教育医疗各方面的财政投入不断提高,这固然反映了各级党委政府和社会各界对“三农”问题的高度重视,但也同样会因为未来农村人口的不断流失而面临公共财政投入后社会经济效益递减的困境。与之相反,假如放宽各大经济强镇建成区建筑容积率,大规模规划修建百米高层公寓楼和商业中心等城镇建筑,为其他乡镇的人口顺利迁移到各大城镇建成区提供足够的居住空间,以往与农村相关的公共财政支出能够与原先的城镇建设经费统一规划,集中资金,重点投入,弥补过去推进城镇基础设建设、环境整治以及城镇居民社会保障网络的资金缺口,有效提高公共财政投入后产生的社会经济效益。  
    5、解决三农问题需要超前意识和视野
    随着国际金融危机的蔓延和国内经济增长速度日渐放缓,中国近年来逐步进入经济社会转型过程中的“震痛期”,原本以劳动密集型产业和房地产为重要引擎的经济发展战略面临发展势头减缓和发展动力减弱的严峻挑战。在新的时代背景下三农问题不仅攸关国家发展稳定大局和维护社会公平正义原则,而且与就业、环保、医疗、教育、住房、收入和服务业等领域长期积累的深层次矛盾环环相扣,盘根错节,牵一发而动全身,成为中国能否真正启动内需市场,加快推动新型城镇化建设和经济增长方式转变,实现经济社会可持续发展的最大变数。但是值得高度警惕的是尽管三农问题自晚清以来一直是中国社会各界关注的焦点和研究的重点,进入新世纪以来,相关公共财政支出持续快速增加,但是长期思维惯性形成的单一分析解决模式不仅没有从根本上扭转三农问题不断恶化的趋势,相反很可能出现公共财政投入越多浪费越大最终导致改革开放三十多年来积累的财富消耗殆尽的悲惨结局。
    解决中国的三农问题需要穿越现实悲情和社会表象的超前意识和视野。遍布全国数量庞大的中小乡镇村庄并不会由于政府的重视和加大公共财政投入而扭转因在积聚资本技术人才等市场要素上的劣势地位而最终全面衰败的命运是中国三农问题不断恶化的深层根源。从根本上扭转三农问题不断恶化的趋势迫切需要推进思想观念的大变革,以“今日之我否定昨日之我”的勇气彻底破除原有观念的束缚,以如何解决土地储备和人口规模问题为思考重点,将农村人口大迁移和放宽建筑容积率为作为破解矛盾和问题的中心环节,必须深刻地认识到集中的人口是财富,分散的人口是负担,只有鼓励农村人口向由经济强镇迁移,才能解决粮食安全、农村环境污染问题,彻底根除农村留守问题,只有放宽各大经济强镇建成区建筑容积率,推动市场要素向本区域经济强镇高度集聚,才能走出城镇规模过小,服务业发展滞后,土地储备匮乏,企业外迁,公共基础设施落后等系列经济社会领域的困境和挑战,有效提高公共财政投入后产生的社会经济效益,实现经济社会的良性循环发展。
    作为中国未来经济社会转型的强大推力和重要平台,由经济强镇兼并周边乡镇后形成的大型城镇的城市建设更需要有放眼看世界的眼光和促进全国区域协调发展的远见。除了参考借鉴宁波杭州上海等国内一线城市发展经验外,更应该把目光投向人多地少,文化相近的亚洲四小龙之一的新加坡的城市建设。认真研究新加坡人如何在土地稀缺的条件限制下实现经济繁荣、社会和谐、生活富足、文化多元、交通便利等国际一流城市的发展目标,将新加坡的成功经验运用到各地区大型城镇的城市建设,另一方面由于西部农村地区自然环境持续恶化引发的生态危机以及东南沿海地区劳动密集型产业加快向中部地区转移的趋势导致的用工需求的快速增长,利用教育、医疗、养老和社会保障等领域的优惠措施鼓励广大西部农村人口举村举乡迁移到中部地区应早日成为中国的基本国策,最终形成以“西部地区回归自然生态保护,中部地区承接沿海产业转移,东部地区加快经济转型升级”为区域社会经济发展总战略,未来依托全国3000-4000个大型城镇,以建设中等发达的新加坡式花园城市为发展目标,凭借一流的人居环境,充足的土地储备  庞大的人口规模,完善的基础设施,雄厚的民间资本,健全的社会保障,着力破解经济社会领域长期积累的深层次矛盾,有效提升对全球产业、资本、人才、技术等市场要素的吸引力,为中国经济社会可持续发展和保持全球领先的经济竞争力奠定坚实的基础和强大的制度保障。

    作者单位:浙江省乐清市委党校  ggggxiao852@yahoo.com.cn
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