一
进入新世纪之后,党中央、国务院着眼于我国城乡经济社会的长远发展大局,先后提出了促进城乡经济社会统筹、协调发展的新目标和新要求。2002年,党中央在十六大的报告中提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略思想;2010年,中央又专门发出《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的一号文件,对“统筹城乡发展”进行专题部署。2005年10月,中央在十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中,向全党提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务;随后,中央在2006年的一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中对“新农村建设”进行了全面的部署。2007年,胡锦涛同志在向党的十七大所做的报告中提出:要“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求;2008年,在十七届三中全会上,中央又进一步要求:到2020年,农村改革发展的基本目标任务之一就是基本建立城乡经济社会发展一体化的体制机制。
“统筹城乡发展”、“建设社会主义新农村”、“发展城乡一体化”,在不到十年的时间里中央陆续提出这些新的思想和号召,充分表明了党中央对农业和农村发展问题的高度关切和重视。是我们党在新的历史时期对城乡经济社会的长远发展大局所做的新思考、新选择所取得的重大成果;是运用科学发展观的精神指导发展实践的重大典范;是我们处理好当前发展与长远发展、农村发展与城市发展、局部发展与全局发展之间的关系以及怎么发展的战略指导方针。这些概念的内涵及出发点各不相同,具有一定的差异性。弄清楚这些概念的内涵及相互之间的关系既是理论工作者研究“三农”问题和城乡发展问题的重要课题,也是在实际工作中切实把握我国城乡经济社会发展方向、发展途径、厘清工作思路、确保科学发展的基本要求。多年来,社会各界对“城乡统筹”、“新农村建设”、“城乡一体化”这三个问题做了大量的研究;但是,对以上三个问题相互之间究竟是何种关系,它们的异同何在的研究则比较少见。本文试图对“三者”之间的内在关系进行探讨。
二
(一)、关于“统筹城乡发展”;建国以后,我国实行了以工业化为中心、优先发展重工业的发展战略,这种战略选择遵循了国际上发展中国家经济社会发展的一般规律,但在实际上也是以牺牲农业和农村发展进程为前提的。从建国初到2006年取消农业税的近50多年间,国家累计向农民征收农业税等农村“四税”近万亿元,为发展工业化提供了大量的、宝贵的资本积累。同时,国家还通过“剪刀差”的方式,长期从农民手中低价征收农产品,为城镇居民提供生活必需品、为工业提供原材料。农民放在信用社、银行等金融机构的存款也被抽走用于工业和城市建设。包括1990年代以后所进行的大规模工业化、城市化建设过程中,政府从农村低价征用土地,农民外出到城市打工等,农村的土地、资金、人才始终处于一种“净流出”状态中;从发展经济学的角度看:这是生产要素的流出、是发展资源的流出。1958年1月,我国出台了《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《条例》),这个《条例》将城乡居民的户口分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同的户籍。它的颁布标志着我国“二元社会结构”机制的形成或建立。从此以后的几十年间,这种机制导致农村的发展活力丧失,农村的发展面貌同城市的繁荣相比极度不协调。
转折出现在2002年,这一年中央提出了“统筹城乡经济社会发展”的重要指导思想。为什么要提出统筹城乡发展呢?改革开放以来,我国经济社会的发展取得了巨大的成就,综合国力不断增强,工业化、城镇化步伐加快。但是,在工业化、城镇化快速发展的同时,农业和农村不仅没有跟上城市的发展步伐,反而,农村同城市、农民同市民的差距还在进一步扩大;其原因就是在“二元社会结构”体制的束缚下,在各级政府的政策主导下,城市拥有的资源多、农村拥有的资源少,市民的综合能力强、农民的综合能力相对弱,农村发展的活力不如城市。在这样的情况下,农村确实缺乏自身发展的能力和条件。
统筹城乡发展的目的和出发点就是要打破传统的城乡分隔或“二元式”的社会发展格局,改变农村资源净流出状态,按照“城乡基本公共服务均等化”和“多予、少取、方活”的方针,通过“以工促农、以城带乡”和“工业反哺农业、城市支持农村”的途径,给予农民和农村同城市及其市民相同的发展机会,建立起一套统筹型﹙均衡型或对农村优势型﹚的公共资源配置和制度供给的新机制,从而加快农业和农村的发展,尽快缩小城乡之间、工农之间的差距。“统筹城乡发展”既是促进农村发展的手段、方法,也是构建“城乡一体化新格局”的唯一途径。
(二)、关于“新农村建设”;“统筹城乡发展”的提出为农业和农村的发展找到了有效的途径。但是,如何建设农村、农村向什么方向发展又是一个值得人们深思的重要问题。过去,我国在推进农村发展的过程中,常常偏重于经济方面的要求,而忽视其社会性,结果导致了农村社会事业的发展滞后,这种做法反而又制约了农村的进一步发展。2006年,中央在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的1号文件中,向全党提出了建设社会主义新农村的战略任务,并对新农村建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针,这是中央对新农村建设提出的明确的要求和目标。显然,这个目标在继续要求把发展农村经济作为中心任务的同时,还强调必须注重发展过程和发展结果的全面性和社会性。实际上,“二十字方针”要告诫人们的就是要重视农村社会事业的发展。这是实事求是的态度,一改过去偏重于发展经济的做法,是一种进步和转折。“新农村建设”的本义或内涵就是促进农业、发展农村,其目的就是要在科学发展观的指导下,立足于农业和农村发展活力相对不足,通过“统筹”的办法建立和完善各种政策、体制和机制,为农业和农村的发展营造充分的条件和优势,集中力量推动农村全面、较快的发展。它是我国当前和今后一定的时期内农业和农村发展的阶段性目标,是推进城乡一体化进程中的一个过渡时期或阶段。从城乡经济社会长远发展的历史角度来看,“新农村建设”任务的完成以后,未来我国城乡社会只能向“城乡一体化”的方向发展。
(三)、关于“城乡一体化”;从概念提出的时间顺序来看,在中央的正式文件中,“城乡一体化”提出的较晚,而在“三农”学界,有人2003年就提出了这一慨念。那么,“发展城乡一体化”究竟是什么呢?中央为什么要在“统筹城乡发展”和“新农村建设”之后提出这个问题你?后者同前两者之间是一种什么关系呢?
“城乡一体化”一词最早出现在英国,它是由城市学家埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard)首先提出的,他主张用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态。美国著名城市学家刘易斯·芒福德(Lewis Mumford)对霍华德的“城乡一体化”的思想大加赞赏,认为霍华德大大走在了时代的前列。刘易斯指出:城与乡不能截然分开,城与乡同等重要,城与乡应当有机结合在一起。“城乡一体化”既是一种社会发展目标,也是发展经济学关于发展中国家城乡或区域协调发展的重要理论范筹。该理论提出以后对英国、法国、德国、美国等西方发达国家的城市规划及城乡问题的解决产生了重要影响。西方发达国家的“城乡一体化”就是指工业化、城市化达到较高的水平以后,城市和农村相互融为一体的发展过程,在此过程中构建出一种新型的城乡形态。我国的“城乡一体化”的初衷和要达成的社会目标应该同西方国家的相一致。因此,我国的“城乡一体化”就应当是在“统筹城乡发展”和“新农村建设”的基础上,充分借鉴、参考相关的理论和当今发达国家经济社会发展的状况和经验而提出的关乎城乡经济社会一体发展的动态性目标。它是指农村和城市,农民和市民在资源配置能力、发展潜力,发展进程、生活品质等方面都大致相近(或差距很小)的一种社会发展状态。
“统筹城乡发展”是基于我国存在多年的“二元社会结构”所导致的城市和农村非均衡发展现状而提出的,其出发点是在政策供给上或者在资源配置方面向农村倾斜,使农村获得多种发展优势,以达到加快农村发展的目地。“城乡统筹”和城市的关系密切,中央强调“城市支持农村、工业反哺农业”,或“以城带乡、以工促农”,这些要求都是立足城市、面向农村,加大对农村的支持和帮助,推动农村的快速发展。“新农村建设”是当前和今后一个时期我国农业和农村经济社会发展的目标。“城乡一体化”是在“新农村建设”和“城乡统筹发展”的基本涵义的基础上,基于未来我国城乡经济社会协调发展而提出的社会发展理念。它不仅关系到未来农村的发展,而且也关系到未来城市的发展,是城市和农村拥有相同的资源配置机制,在经济、社会、文化等方面既高度融合、又具有相对特色的一种新型的城乡形态或目标。如果我们长期忽视城乡发展的差距状态,不适时提出或实施城乡一体发展,那么,终究会激化社会矛盾,葬送社会发展成就。至于这三个概念之间的关系:一个是方法、途径,一个是阶段性目标,还有一个是远景目标,但它们的根本目的是一致的。当人们谈到“统筹城乡发展”时,也是在谈实现新农村建设和城乡一体化的途径和方法;而在实践中实施“新农村建设”时,也是在运用统筹城乡发展的方法和手段为城乡一体化奠定基础;而在强调“城乡一体化”时,也是在强调运用城乡统筹的方法,在达成新农村建设任务后的远景社会发展目标。它们各自既自成体系,又相互促进,是经济社会发展同一过程的不同方面,具有内在的、密切的逻辑联系。
从理论意义上说:“统筹城乡发展、新农村建设、发展城乡一体化”也是运用发展经济学的理论或观点,从我国工农业发展、城乡发展不均衡的实际出发,探索我国城乡经济社会协调发展、长远发展的道路及目标的必然选择。从历史演进的角度看,人类经济社会的发展过程是一个紧密相联的有机统一整体,但人们在研究和认识它的时候总是把它分为若干不同的时期或阶段。它的阶段性既是客观存在的现象,又是人们研究和认识经济社会发展过程的一种手段、方法和结果。新时期我国城乡社会的发展也应遵循这一过程。