•                         李克军:乡村治理思路亟待调整

    农民负担为什么久减不轻?“三乱”、“四乱”为什么久禁不绝?基层组织建设中的形式主义为什么久盛不衰?令人头痛的农民上访问题为什么成为基层搬不掉的大山?“集体经济”为什么成为扶不起来的天子?根本原因是延续半个多世纪的“全控型”治理模式已经不适应乡村经济和社会现实了。乡村治理的思路应该逐步由“全面控制、为民做主”向“有限控制、民主自治”的方向转变。

     

    (一)

    我党执政以后,通过土地改革和合作化运动,实现了国家及其政党力量向乡村的延伸和下沉,到了人民公社体制建立的时候,党和政府实行了对整个乡村的全面控制。这种面面俱到的治理模式具有双重性,在改革开放以前,至少发挥了4个方面的历史作用:一是与社会主义改造互为条件,使遍布城乡的“公有制经济”在较短的时间内建立起来,奠定了我党执政的基础。二是最大限度地集中了农村生产力,在国家很少投入的情况下,开展了兴修水利、改造农田的群众运动,为农业发展奠定了一定基础。三是为实现国家工业化提供了原始积累,也为保障城市农副产品供给提供了条件。四是全面改造了农村社会,在摧毁宗族乡绅势力陈旧民间信仰的基础上,广泛传播了官方倡导的思想和文化。

    但另方面,这种治理模式也造成了生产关系变革过急过快、剥夺农民偏多、阻碍乡村民主建设、助推大跃进错误、消弭健康社会资本等不良后果。

    改革开放以来,农村经济社会结构发生了重大变化,党和国家虽然在治理思路和政策措施上进行了某些改革和调整,但总体上并没有改变在经济、政治、组织、思想等各个领域实行全面控制的格局。从实践看,这种治理模式弊端日益显现,到了不改不行的程度。

    1、“逼民致富”行为久盛不衰,留下了诸多后遗症。在上级目标考核压力和“为民做主”理念的双重作用下,很多县、乡、村干部总是习惯于用运动式的办法推动经济发展。在某些地方,这种办法使某些富民产业以超常的速度发展起来了。但是,大量事实表明,违背农民意愿,无论是发展什么项目,还是推广什么新的技术,十有八九造成劳民伤财的后果。据我在县里工作期间调查,村级债务中,有46%是强制农民种植亚麻、烤烟和推广所谓“新技术”不得不给予补贴积累下来的。

    2、“壮大集体经济”和某些“强化统一功能”的努力,虽然在少数地方取得一定收效,但在多数地方,不但事与愿违,而且严重阻碍着新型合作组织的发育。“壮大集体经济”的口号和某些具体措施,不但形成或增加了乡村债务,助长了公权力与民争利行为,还为少数干部继续“管制”农民提供了借口。还必须看到,政治压力下形成的所谓“集体经济”,虽然在历史上一度激起了农民的集体主义精神和合作意识,但在残酷的事实面前,农民很快形成了对这种“大锅饭”的厌恶和反感心理,并以几亿农民“磨洋工”的方式进行消极对抗。虽然新一代农民没有那个年代的切身感受,但是,已经遭到多年破坏的邻里相帮、互助合作传统,没有恢复起来,新型的“集体主义”思想宣传,又因现实生活中的官员腐败、富人自私现象而缺乏感召力。所以,以社会信任为基础的合作精神十分匮乏,严重阻碍着新型合作组织发育成长。

    3、靠自上而下的政治压力抓“减负”和“维稳”,虽然能缓解一些矛盾,但弱化了民众监督,忽略了法治尊严,难以实现长治久安。前文列举的事实和分析足以说明,只有在民主法制建设上取得突破性、实质性进展,农民负担和上访问题才有可能得到根本解决。

    4、带有政治运动色彩的各种“教育活动”,虽然可以在反腐倡廉、凝聚人心方面起到微弱作用,但过于频繁,则助长了“假大空”恶习和民众政治冷淡倾向,阻碍了优良传统的恢复和民间文化的发育。我根据《当代黑龙江简史》统计了一下,黑龙江省土地改革结束(1948年春)到文化大革命开始前的18年间,在农村共开展由中央部署的大小运动16次。仅整党、整风、整社运动就开展过8次。还有的研究资料称,从1949年至1976年的27年间,全国性的社会运动达70多次。我从部分干部的档案看到,每次运动党员干部都要写反省笔记或检讨材料。内容涉及到对合作化、大跃进、人民公社化的认识,涉及到工作作风和生活作风,即使是多拿了一件军大衣或在群众家吃顿饭没给钱,也要上升到“资产阶级思想”的高度;仅仅是对深翻地怀疑,也要上纲到“右倾机会主义”。不难想象,如果这些反省是真实的,恐怕我们党内早就弊绝风清了,何来腐败问题?党的十一届三中全会以来,我们党不再搞以阶级斗争为纲的政治运动了,这非常得人心,但是,由于“全控型”治理思想和领导方式没有改变,带有运动色彩的思想教育、专项治理、工程推进活动仍然目不暇接。无论哪一级组织的活动,结束时候都能出现一大堆显示成果的数据和典型,但谁都知道这些成果是怎么来的。有些同志认为,开展点活动,即使没有更多的实际效果,也可以在舆论上弘扬正气。其实不然,高调门的宣传和通过弄虚作假完成任务的工作经常出现以后,官员们说假话大话空话成了习惯,羞耻感越来越少;民众对官方话语越来越反感或淡漠。另外,世代流传的宗族意识、家庭伦理、宗教信仰中,既有糟粕也有精华,随着农民素质的提高和现代文化的传播,这些传统思想文化可以得到过滤和改造,成为有利于社会和谐和稳定的精神财富。政府进行积极引导当然是必要的,但因为革命批判进行了半个多世纪,现在又过分重视对舆论的控制,虽然可以避免异端邪说的传播,但也压抑了多元化的优良传统和民间信仰的发扬光大。

    5、某些“权力上收”和“强化基层组织建设”的举措,虽然可以解决一些燃眉之急,但加剧了治理思路的混乱,延缓了“官退民进”的进程。为防止基层组织违规行政或侵犯农民利益,上级领导机关一方面加强检查监督,一方面上收权力,实行“县财乡管”,“村财乡管”,加剧了乡镇政府的“空壳化”,挤压了村民自治的空间。一位乡镇农经站长说,村财乡管,对规范村里财务管理具有一定作用,但是,主要是转移支付资金管起来容易些,村里的机动收入,特别是高达几十万元的机动资源发包收入,经管站根本无力制约。村里上交乡里一少部分,大部分坐收坐支,花完后再来报账。乡里需要花村里一部分钱,乡领导与村干部个人关系又很密切,当然只能睁一眼闭一眼了。凡是资深的村支部书记,都不太怕乡镇领导,更不把经管站长放在眼里,面子上过得去就可以。现在,推行“三资代理”,由纪检部门来监督,增加了一点威慑力,但又多了个层次,多了些形式,实质性作用微乎其微。针对基层组织服务或管理能力减弱的问题,很多地方提高了村支部书记的待遇。应该说,在现行治理模式下,支部书记在各种矛盾的漩涡中打拼,提高他们的待遇确有一定道理,但是,这种做法容易加剧了村“两委”之间的矛盾,也不符合村民自治的精神。与其增加村干部工资,不如想办法减少他们的工作量。

    6、国家支农资源掌控在县以上政府各部门手中,可以避免乡村组织的侵染,但却不能有效防止“路损”和权力寻租。本书第七章《财政支农机制亟待完善》已经做过分析,这里不再赘述。

    7、传统执政理念和领导方式久革不除,虽然为农村发展和稳定提供了一定保证,但却使机构改革步履维艰,公民社会难以生成。长期以来,我们党的执政,是“领导”式的执政;领导,又是无所不包的“全面领导”。这种执政方式肯定有利有弊。是否需要改变,怎么改变,本人缺乏研究,不敢妄言。但在农村工作中,管得过多,统得过死的问题,确实需要改变。因为农村的区域太大,农民人口太多,如果什么都管,无论基层政权怎么膨胀,都管不过来。所以,中央提出的“放活”方针是非常正确的。但是在很多方面,这一方针并没有得到全面落实。县级以上机关,还在不断地向乡村压任务;发现哪方面工作有差距,虽然同时提出“加强”和“改进”的要求,但具体措施总是向“加强”倾斜。一“加强”,就出现了一堆新任务,提出了一片新口号,有时还要增加“一班人”。这种权力扩张的偏好不改变,乡镇机构难以精简,职能难以转变,公民社会难以成长起来。

    8、政绩考核制度的建立与扩展,强化了自上而下的激励机制,但也助长了急功近利、形式主义等不良倾向,使基层政权距离“服务型”的目标越来越远。W市X乡几位领导同志向我介绍,市里对乡镇的考核有12项内容:(1)农民人均纯收入。按规定要通过家庭记账法来推算,实际上都是按年初确定的目标逐级上报,没人认真“抠”,也“抠”不明白。(2)化解债务。现在乡村两级债务没有化解的渠道,没办法完成任务。因为考核检查组时间有限,不可能检查账目,所以,基本靠乡镇自己报数来确定是否完成任务。(3)粮食直补政策兑现情况。因为上级财政直接把款打到农户存折上,乡村想截留也做不到,所以,这方面不存在什么问题,当然也没必要考核。(4)农业产业化。任务不重,只要有个龙头企业,就可以轻松完成指标,没有龙头企业的地方,编点数据也能过得去。5、招商引资上项目。这是重点考核项目,也是乡镇压力最大的工作任务。个别年份可以超额完成任务,但要少报;多数情况下难以完成任务,只好编造假数据多报,关键是把表填明白。有时和检查组疏通好,可以混过去,有时差的太多,只得任凭人家扣分。(6)“五五普法”。主要看是否发了相关文件,教材征订是否完成任务,领导是否讲话等等。这些,全靠材料准备。有时也到群众中抽查,但和检查组疏通好了,到事先准备好的地方去,就可以避免扣分。(7)社会治安综合治理。和普法检查办法类似,但包括7项具体内容。县里按50元一本的价格“发”给各村“平安手册”,只要在这本手册上写全矛盾排查、预防犯罪、安全事件等事项,就可以了。(8)人事工作。主要检查公务员考核纪实本是否认真填写,一般都在检查前组织乡干部填写好。(9)组织工作。主要检查“三会一课”记录、外出党员管理记录、学习心得上墙等等。检查前,要安排专人把这些材料补齐。(10)纪检监察。主要检查村干部“勤廉双述”,看记录。(11)报刊订阅。这项任务没办法造假。宣传部按每个村1500元的标准下达任务,又给乡镇机关和事业单位下达3.7万元的任务,同时,各口的考核细则也都包括订阅相关刊物。乡里2000多万元债务,报刊订阅任务太重,但也要硬着头皮完成。(12)人大工作。有7项具体内容,基本都是虚的,只要把材料准备好,就可以得满分。在其它乡镇,我听到的反映也大同小异。

    2007年7月的《半月谈》刊载了一位乡长的自述,称自己“被变了味的指标考核逼成了骗子”,他自曝在“农民人均纯收入”、“招商引资”、“沼气池建设”等项目考核中不得不造假的真相,还揭露了考核中的浪费问题:“上级前来考核,每项工作的汇报都要装订成一大本‘书’,其实领导并不仔细看。我们经常把旧的资料复印,改一下数字,就成了新总结,实际一文不值。”“上级各个部门要求我们挂各种‘领导小组’之类的牌子,自己用木材做不行,还需要用铝合金的料,以示重视。为了这些形式主义的牌子和总结材料,2005年我们乡至少花了6万元。现在上级一些部门还要求将这些东西扩展到每个村,如开展某项工作时,村里要贴多少横幅,挂多少牌子。在统计部门汇总排列各种考核数据时,我们凭关系找熟人,刺探某项工作排到县里第几位。如果打听到其他乡镇把分加上去了,名次超过我们,我们就得赶紧再找人‘公关’。”他说,上级领导机关的“政绩考核在很多方面背离实际,逼着乡镇干部造假。一些干部甚至认为,干工作就是一级骗一级。造假好的干部反而得到提拔,这就形成了错误导向。而农民最讲实事求是,打心眼里看不惯乡镇干部这种做法。”

    在上级政绩考核的压力下,乡镇不得不把考核机制延伸到村。U县F村支部书记告诉我,镇里的工作指标考核很严,而且都和工资挂钩,如玉米秸秆进村500元,征兵500元,组织工作200元,计划生育200元。安全防火出现一次火警罚50元,信访到省市出现一次罚500元,到北京出现一次罚1000元。各项任务完不成罚,完成了才能如数兑现工资。

    9、干部选拔任用的实际权力牢牢掌握在上级党委手中,可以防止“大权旁落”,但延缓了民主化进程,也同样难以避免黑灰势力滋生和“村霸治村”现象。近年来,对村干部的选任,乡镇党委政府干预的少了一些,但仍有些地方违背村民意愿操控选举。至于乡镇领导班子的产生,除了少数实行公推直选的地方外,基本上是由县市党委确定后才履行选举程序的。虽然“民主”程序多了一些,但实质性变化不大。这种干部选任办法,当然有利于党和国家对基层政权和社会的掌控,防止宗族、宗教、恶人等不健康势力侵蚀基层政权。但是,大量事实表明,在民主力量虚弱的情况下,自上而下的监督不可能完全到位,县(市)领导、乡镇领导不但可能出现任人唯亲或看人不准的毛病,而且有时还要受上级(包括实权部门)领导的干预,所以,用错人,用坏人的机率并不比民选的低,有的地方甚至故意重用恶人来“收拾”不听话的老百姓。至于民众的信任度和合作度,除特殊情况外,“官选”的官肯定不如“民选”的官。

    10、名目繁多的“试点”和“帮建”,虽然培育出各种典型之“花”,但却不断催生形象工程,也人为加剧了地区之间、单位之间的不平衡。新农村建设试点的弊端足以说明这一点。

    总之,“全控型”的乡村治理模式,对维护农民利益、巩固党的执政地位两大方面,都是一把双刃剑,相对而言,弊大于利。

     

    (二)

    大量事实表明,如果不在治理思路上做根本性调整,无论乡镇机构怎么设置,都难以改变“悬浮”或尴尬状态;无论村民自治的法规制定得多么完美,都难以改变有名无实的局面;无论采取什么过硬的措施,都难以解决“三农”工作中的诸多矛盾。

    根据党的十七届三中全会精神和农村的实际情况,本人认为,乡村治理的思路应该由“全面控制、为民做主”向“有限控制、民主自治”的方向转变。其核心内容是,在保证共产党领导权和国家法律有效实施的前提下,国家权力最大限度地从农村社区退出,实现在政府宏观控制下的民主管理和自主管理。转变的重点:一是在党的领导理念上,走出包揽具体事务的误区,通过制定并保证党的路线方针政策和国家法律的实施来实现党对农村工作的宏观领导。二是改变自上而下、对上负责的管理机制,拓展农民广泛参与的空间,构建上下互动的治理格局。三是处理好维护农民利益和保障农民权力之间的关系,支持和保障农民依法充分行使各种权力来解决各种矛盾。四是全面落实“放活”的方针,在大力发展合作经济组织的同时,支持农民成立其它合作组织、维权组织,促进公民社会的健康发育和多元乡村文化的发展。五是通过修改相关法规,划分党组织、乡镇政府(或派出机构)、村级自治组织、民间组织之间的权力边界,实现“官民”互补、有序治理。

    实施“有限控制、民主自治”的治理方略,如果仅仅停留在口号上,既没什么大的作用,也不会带来消极后果。但如果真正实施,则带有一定的风险,也可能带来某些预想不到的矛盾和问题。以往有个不好的倾向,那就是当出台某项政策时,无限夸大其功效,对可能出现的负效应避而不谈,也不采取趋利避害的措施;当实施中出现新问题新矛盾时,则百般掩饰,从而使较好的政策扭曲变形,难以收到预期效果。

    那么,实施“有限控制、民主自治”的治理方略,可能带来哪些消极后果呢?如何进行补救呢?这里拣比较主要的三个问题做简要预测分析:

    ——取消对乡村两级的政绩考核和大幅度减少上级下达工作任务以后,既可以促进基层组织职能转变,消除各种“扰民”现象,也可能助长基层干部懒惰涣散、无所用心的倾向,从而影响某些有利于国计民生工作任务的落实。补救办法:(1)建立责权对应的行政管理机制,保证少量的特别重要的工作在法定的框架内由责任主体在基层组织和群众协助下有序开展。(2)农民需要的事情,由农民在政府支持下自己去办,或通过自己的组织去办,应该相信,农民也是“理性经济人”,他们能够管好自己的事情。退一步说,即使两个补救办法都落实不了,工作缺位造成的损失也比政绩工程、形式主义造成的损失小得多。

    ——在民主自治的格局下,农村所有资产、资源的产权将更加明晰。“自己的东西自己管”,可以最大限度地避免“丢失”或被蚕食,“三乱”和贪占行为将失去土壤,“村财乡管”之类的畸形模式也将不复存在。但是,现有“集体”资财和某些机动资源的整合有一个过程,农民的土地承包权如何稳定也需要破解一些难题。在体制转换和完善阶段,容易出现监管断档;“集体经济”在多数地方消失后,基层组织管理能力和服务能力将有所下降。补救办法:(1)政府监管的退出要循序渐进,有所保留,逐步做到管的少,管得精。(2)提高现有合作组织的真实度和运行质量,积极发展新型合作组织,发挥其资源整合和服务功能。“村庄经济”实力雄厚的地方,可以按照农民自己的选择,或改造成新型股份制经济,或保持原有体制不变。(3)提高国家投入资金的使用效益,提供更多的公共服务产品。按最坏结果估量,农民自己管理不善的损失也不会达到“大酱缸”、“唐僧肉”的程度;本来名不副实、不死不活的所谓“集体经济”灭亡后,即使带来某些缺失,这些缺失也不会比原来的包袱和麻烦多。

    ——国家权力的大面积退出,可以为公民社会的成长提供广阔的空间,并形成对执政党搞好自身建设的压力和动力。但是,也存在不健康社会力量滋生,侵犯民众利益或动摇我党执政基础的危险。补救办法:深化政治体制改革,依靠更健全的民主法制来维护社会秩序,约束和推动执政党的自身建设,增强民众对党的信任度和认可度。换个角度看,依靠运动式的整肃来改善党的肌体和强化对基层控制的办法来维持稳定,效果越来越短暂,矛盾积累越来越多,是难以实现长治久安的。按新的思路来改进党的建设和搞好乡村治理,尽管有很大风险,也是势在必行。

    为了最大限度地避免治理模式转变可能带来的消极后果,应采取坚决、稳妥、分步实施的策略。所谓坚决,就是要在明确方向、明晰思路的前提下,坚决地、一以贯之地推进改革。有些改革半途而废,是因为改革方向不对头或改革措施不周密;有些则是因为瞻前顾后或见硬就回。在我国现实条件下,尽管基层自治与政府权力收缩互为条件,但在实施过程中,还必须充分运用国家政权的力量,强力推进。所谓稳妥,就是要谨慎周密,循序渐进,尽量避免动荡,特别是要避免翻烧饼。具体步骤是否可以这样考虑:

    第一步,给乡村两级组织“降压减负”,理顺条块关系。由中央做出决定,果断停止对乡村两级的政绩考核和各种达标竞赛、团体性检查活动;取消由乡镇出钱的各种培训;取消包括党报党刊在内的报刊摊派;大幅度减少涉及乡村领导的会议文件,由中央提出原则要求,各省确定具体控制指标;颁布对“三乱”的专门处罚条令,使之成为象群体性安全事故一样的高压线。应该看到,在政治压力型和全面控制型领导体制的惯性下,不痛不痒的整顿清理必然流于形式,所以,必须采取矫枉过正的措施。乡镇事业站所的归属,应该维持现状。公共管理和服务事项,凡必须由政府负责的,按责权统一的原则,在县级行政部门和乡镇政府之间,划清职责和权力。

    第二步,搞好对“集体”资产、债务的清理及乡村有效资源的产权界定。应继续稳定土地家庭经营制度,暂不推行个人所有或国有永佃制。但对产权不明晰的“集体”资产和机动地、林地、荒山、滩涂等可利用资源,应该逐项清理登记,区别不同情况把产权落实到具有产权主体资格的“人头儿”(包括自然人和法人)。或分给农民;或收归国家(落实到某一级政府);或划给合作经济组织。乡政府和村委会不再承担任何集体资产经营的职能。村庄经济发达的地方,可以由村民民主讨论,将原来的所谓“集体资产”变为股份公司,股权量化到人;也可以保留原来的称号和体制不变,作为一种集体公有制的形式继续试验,但要报请县政府备案。

    要消灭乡村债务,由国家财政(中央和地方按一定比例或区别不同情况分担)承担一部分,通过变卖集体资产资源消化一部分,还要从欠款人手中收回一部分。目前,80%以上的村庄“集体”与村民之间存在债务往来关系,有的高达几十万甚至上百万。欠款户的情况千差万别。有的确实由于天灾病业或经济条件太差无力偿还,有的是税费改革前拒绝接受不合理负担造成的,还有的是拒绝缴纳合法税费的恶意拖欠。如果恶意拖欠的债务不进行清缴,等于在向群众宣布:政府的话、组织的话可以不听;政府的号令政策决议,可执行可不执行,执行不如不执行。所以,必须由中央下决心,由各省制定具体办法,出台一个有限制的清缴政策。对乡村合乎政策的债权,经县级政府审核同意后,可以在欠款人粮食直补资金中逐年扣缴。个别人地矛盾比较突出的地方,可以经全体村民讨论同意,报省人民政府批准,由县政府监督,进行适当调整。因为这项工作特别复杂,政策性也特别强,应该选择适当时机,统一部署,分省推进,并由县政府组建强有力的指导组,帮助乡村开展工作。

    在此期间,可以在较小范围内就乡镇和行政村的区划、机构设置问题,进行分类试点。

    第三步,在乡村组织甩掉包袱、村民物产权得到初步确认的基础上,依据分类试点的经验,对乡镇、行政村的区划和管理机构、人员编制进行确认或调整。区划调整应该坚持大稳定、小调整的原则,尽可能保持原状,精简和分流人员要妥善安置。在原有乡镇的基础上,可根据不同情况设置中心镇、乡公所。中心镇可以建立一级政府的构架,履行一部分政府职能,但要精简。乡公所则为县政府派出机构。行政村应该以自然屯为基础,为重建熟人社会创造条件。可以保持原来的称呼,也可以改称社区,自治机构一律称自治委员会。中心镇的党委,可以比照上级,确立领导核心的地位;乡公所和社区、合作经济组织内的党组织,则可以行使保证监督的职能,以保证“自治”的充分实现。在此期间,应对相关法规进行必要的修改,将“促进经济发展、增加农民收入”这类外延过宽的条款改为“负责国家投资重点项目的实施”、“跨社区水利设施建设、维修和管理”之类条款,以明确权力和职责边界。另外,要推进县以上机构改革和政府职能转变,为乡镇政府职能转换和农村社区自治提供支持。设置中心镇的地方,可以根据实际情况进行行政权力划分,有的事务归县政府有关部门,有的事务放在乡镇,人权、财权、事权要统一。乡公所所在区域的行政事务,一律由县政府有关部门承担,乡公所和社区自治委员会只有协助义务,不具备任何行政职权,也不承担任何行政责任。县政府有关部门可以本着精简效能、方便群众的原则,在中心镇或乡公所所在地设置派出所或事业站。

    第四步,扩大乡村民主,实现社区自治。在保留乡镇政府框架的地方,实行党政领导班子公推直选。把人民代表大会改造成乡民代议机构,公务员一律退出或改为聘用人员,工作经费和少量工作人员的补贴由政府提供。在撤销乡镇政府的地方,在乡公所所在区域内设立农民协会或代表大会,由县政府提供工作经费,代表乡民行使对县政府和派出机构的监督权。允许和支持农民依法成立各类民间组织,为农民反映问题、表达意愿和提出对政府的诉求、批评、抗议提供合法“管道”,逐步取消“人治”体制下形成的所谓“信访”工作,避免发生对抗性冲突。在此期间,国家应压缩部门权力,建立“依法分配、逐级砍块、以县为主、公开透明”的支农投资体制,保证农民充分获得知情权和监督权。

  • 责任编辑:whj
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