三个地缘因素决定了少数族群地区对中国的领土完整,国度安全及经济发展之重要性。第一,这些地区覆盖中国总面积的一半以上。第二,西部少数族群地区与中国西部所有的边境国接壤,其中包括中亚,西亚及西南亚的众多国家。第三,幅员广阔的少数族群地区蕴藏着中国现代化所需的丰富矿产和原油资源。中国的地域跨度和族群多样使一些西方分析家把中国描绘为中华帝国。相反,遗留至今的一些有关族群地区的主权争端,也让许多中国人想起近代西方帝国主义的对华干涉。这种认知上的差距也意味着中国的族群问题不仅是个中国内政的问题,还牵涉外交及国际争纷。
鉴于近年来几个关键的少数族群地区时发骚乱,理清族群问题上中国面临的危机,对改进族群政策及防患于未然有着积极意义。本文认为,这一危机至少可分为两层。其一可总结为低危或“累赘”:国内指社会不稳定因素及政府维稳代价,国际上指对中国的外交压力,以及道德声誉及和平形象的损害。其二可总结为高危或“隐患”:即导致苏联等前社会主义国家解体的民族分裂主义运动。本文认为中国的族群问题将持续是上述意义上的累赘而非隐患。同时,本文也同意本期里马戎先生文章所称,中国的族群问题演变为隐患的“必要条件”已经或正在形成。然而,不同于马文的是,本文认为这一演变的“充足条件”还不具备。分清这两层不同的因素,有助我们现实地评估中国族群问题的风险。
中国的自治区对中国政体稳定的影响,不但是中国学者也是西方学者长期关注的问题。苏联等三个前社会主义国家分裂瓦解后,西方学者不仅对其解体的原因有众多的研究,也对中国政体及少数族群地区的稳定有不少预测。鉴于这些研究和预测早已走在了国内的前面,了解它们的分析视野和结论对我们有启发意义。在综合西方学界有关研究的基础上,本文将首先定义中国族群问题的危机程度,其次分析族群问题危机的制度因素,再其次探讨制度以外的催化因素。本文的结论是,族群问题对中国的将是持续的低度危机或“累赘”,而在可以预见的将来不是高度危机或“隐患”。
区分族群问题的危机程度
多族群国家通常面临不同程度的族群问题。其危机度可以用下列标识加以衡量与区别:对中央政府的威胁力度,族际冲突的性质和范围,冲突的强度和持续性。据此可将危机程度区分为低危、中危及高危。如表一所列,中国面临的危机目前属于低危范畴。
表一:衡量族际冲突危机度
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危机程度
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危机表现
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实例
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持续性
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高危
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政体崩溃、国家解体、分裂战争、武装冲突
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南斯拉夫、苏联、捷克斯洛伐克、俄国/车臣、阿塞拜疆/纳卡地区、格鲁吉亚(阿布哈兹、南奥塞梯)
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1990年代早期至中期
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中危
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暴力分裂活动、军事镇压
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印度克什米尔邦、印度旁遮普邦
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持续不断
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低危
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骚乱、示威 、暴力活动、安警平息
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美国、中国(藏区、维区)
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零散偶发
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苏联等前社会主义国家分裂解体的初期,预测中国政体的崩溃在西方学界、媒界、政界屡见不鲜。然而如香港科技大政治学教授沙伯利所指出的,它们极少将中国面临的风险分层别类。如表二所示,西方大部分有关中国崩溃的预测,强调专制制度的必衰性及中国面临的政治经济社会等各方面问题的综合压力。学界做出此类预测的,或是较偏右的学者,或是非专门研究中国的学者,或是在中国问题上持新保守主义立场的“蓝队”成员 (如宾夕法尼亚大学的政治学教授林,即Arthur Waldron)。 而非学界表达的此类预测或愿望的,则多为西方媒体,政客,或中国的流亡人士。 无论是学界还是非学界,着眼中国制度危机的这类预测在思路上往往过于简单化:要么根据其他社会主义国家的崩溃而推理中国的必溃,要么根据社会矛盾激化等现象而推理中国现制度的必溃。由于预测者往往在主观上乐见中国的崩溃,所以他们通常分不清或是故意不分清预测崩溃与推动崩溃之间的区别。
西方另一些对中国解体的预测,则强调地缘上的离心因素。 如表三所示,族际冲突自然也是其中因素之一。苏联解体后,美国国务院首席地理专家预测西藏新疆将在十年内独立。1990年代末,芬兰经济学家Jarmo Eronen用地缘政治理论测算中国各省潜在的分裂可能性,其中得分最高的是族群聚居的新疆,西藏及经济发达的广东,福建及浙江。他预测,九七年后香港及台湾的强势经济可能带出一个中国南方经济共同体,由海南延伸到上海。同时,在中亚土耳其及其他周边回教国家的影响下,新疆的分裂倾向会增大。以上两人的预测都未果,当然他们本来也并不是中国问题专家。
表三:预测中国解体: 地缘离心因素
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族际冲突/西藏,新疆
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省份分裂/南方汉人
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全球化/经济一统
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纪思道(纽时记者),1990
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爱德华·费里德曼(美学者),1993
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大前砚,1990
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美国务院地理专家,1992
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罗斯·特里尔(美学者),2003
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George Aseniero,1996
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Jarmo Eronen(芬兰学者),1998
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达赖及同僚,九十年代
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派尔(美参议员),1997
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藏青会,时常
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维族流亡人士,九十年代末
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蒙族流亡人士,1998
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不出人意外,流亡国外的中国少数族裔人士,往往认为分裂主义将是中国解体的主要原因。苏联崩溃后,美国著名藏学家戈德斯坦曾说,“达赖喇嘛及同僚希望中国很快像清朝那样解体。”九十年代初,达赖喇嘛本人也在不同场合表示希望和欢迎中国解体,以便西藏获得自由和独立。 他甚至还声称,问题不是西藏会不会独立,而是多快独立。达赖的核心同僚如桑东仁波切喇嘛及甲日洛迪,也在九十年代初表达了相同的愿望。内蒙及维族流亡人士也表示过希望搭上台湾独立的便车。这指的是一旦台湾宣布独立并与大陆开战,内蒙和新疆的分裂运动将会乘机开启。也曾有美国官员和议员建议美国政府支持分裂中国的活动,以求中国在内政外交政策上的让步,并以此推动“自由”西藏。直到九十年代中期,呼吁美国政策推动中国分裂的呼声方始退去。
研究中国少数族群地区的西方学者,普遍关注到中国改革以来族群冲突不断增加。但他们并未提到族群问题已经严重到了威胁中国政体的程度。他们通常认为,与中国政府预期的相反,经济发展会加强而不是减少中国一亿多少数族群的族群意识及相应的族际冲突。尤其是西部开发计划实施以来,族群地区的新老矛盾在经济开发中集合成四方面的积怨:宗教文化、资源分配、族际歧视、族群自治。这些观察都被近年发生的族群骚乱所证实。香港科技大的美籍沙伯利教授,尤为明确地区分了族群问题上中国可能面临的各层次的危机。 他的结论是,中国不受高危或中危的威胁,而只面临低度甚至是日渐减低的危机。另有两项专门评估中国分裂危险的西方研究,也否定了中国分裂的可能。其中一份由美国中情局资助,其结论大概并不是资助者所乐见的。 见表四。
总而言之,较严谨的西方分析一般否定了中国分裂解体的风险。然而同时,这些分析并没有或少有考虑到马戎先生所提的前社会主义国家分裂解体的制度根源:苏联模式的民族行政区及民族政策。西方文献里把它称之为苏式“族群联邦制。”苏联不仅首创此类中央与地方关系的模式,其理论与实践也为其他多族群的社会主义国家所借鉴,包括中国。 因此,苏联模式的不稳定因素自然应受重视。
族群问题危机的制度因素
联邦制的经典定义包括三层内容:一,中央与地方政府同时管辖同一地域及其居民;二,中央与地方政府至少各自在一个领域有自主权;三,各自领域的自治权得到某种保障,哪怕仅仅是宪法里的书面保障。在此基础上,族群联邦制则被定义为依照一个地域内最重要的族群而划分行政区域的政治分权制度。
苏式“民族自治联邦”是否够资格称作联邦制的一种分类呢? 对那些怀疑社会主义制度能否真正保障分权的人来说,苏式自治邦尤其是中国的自治区的确算不上联邦制。理由有三条。首先,由于政治一元化,社会主义国家宪法里对分权的保障并未能在实践中完全执行。因此地方政府并未享受真正的分权或者自治。第二,由于没有最基本的民主,如自治区内最高行政官的直接民选,所谓自治也无真正意义。第三,中国虽借鉴并建立了苏式自治区,但并未完全照搬苏联模式;比如宪法上未保证自治区的自决权,自治区第一书记也不必源于命名族群。
另一些西方学者则认为,不完全自治或不承认自决权并非意味着苏式或中式的自治区域没有联邦制的属性。原因有三。一,官方设置的命名族群自治区(即自治区名称中包括该地域里最重要的族群)及其对本土文化语言的保护,为启动和加强族群意识提供了制度渠道和合法性。二,自治区制度尤其是干部结构,为孕育地方既得利益及官僚利益阶层提供了区域政治市场和空间。三,自治区为命名族群的精英形成提供了领土和社会基地。鉴于这三点,苏式自治联邦和中式自治区足以被称为“族群联邦制”。尽管中国当年没有完全照搬苏联模式,中国政府仍接受和实施了苏联民族理论与模式的精髓,也随之建构了苏式联邦制的基本机制和官僚阶层。尽管中国少数族群的人口比例逊色于苏联,中国自治区的疆域高达全国面积的60%,故在全国行政区域的覆盖面甚大。基于上述各项原因,我们可把中国的自治区称为“准族群联邦制”。见表五。

族群联邦制的初衷在于推动族群平等和睦。而几十年后的三个社会主义国家分裂的这一结果,无疑对此初衷的无情否定。在西方学界的研究里,联邦制及族群联邦制究竟是减少还是增加族际冲突,结论也不尽相同。一般来说,对自由民主满怀信心的分析者偏向认为联邦制会减少冲突;而深入研究具体国家的学者则发现,实际情况并非如此。尤其值得提到的是,西方对前社会主义国家分裂解体的研究中,几乎所有的结论都将解体的主要责任或至少是部分责任归咎于族群联邦制。他们发现,解体分裂的三个前社会主义国家都是苏式族群联邦。它们也是社会主义阵营里分裂解体的唯一的三个国家。最重要的是,它们都正好是沿着族群自治区的地理界线而解体的。如表五所示,中国“民族自治区”的制度设置,也属于最不稳定的“族群联邦”一类。对上述三个社会主义国家发生分裂的解释,几乎所有的西方研究都强调两大因素。第一,族群联邦制增强而不是减少了族裔意识和族际差异。前苏联、南联及捷克的族群联邦都在自治邦这一层,或建构出了本来并未形成的族群,或巩固了已形成的族群。一旦这些族群与自治行政区相结合,便构成了国家的雏型。族群联邦制也由此成了新族群乃至新民族的“孵育器”,在促成分裂运动的同时,也为自身掘了坟墓。在此意义上,国家解体也就成了对族群联邦制推动分裂主义运动的讽刺性惩罚。第二,族群联邦制为有野心的族群政客提供了打“族群”牌的资源和资本。也就是说,领土的族裔化对推动民族主义提供了关键的本土基础。由于苏式族群联邦制鼓励把决策权和资源向自治地区下放,这为少数族群官员中的激进民族主义分子提供了煽动组织族群运动的资源和基地, 因而也间接地推动了分裂活动。不奇怪,三个前社会主义国家的解体和国家重组,都恰好是沿着联邦共和国的域界。离开了地域,无论如何炽热的民族情绪也不能发展成分裂主义。以上两点的结合,即政治建构的族群意识加上行政巩固的领土基础最终使族群精英“另立门户”的诉求成为可能。
西方学界的研究还显示,文化和语言意识也是培养雏型国家增强其能力和分裂动机的一大因素。著名学者安东尼·史密斯曾指出,苏式族群联邦制里有一对恶性的矛盾:一方面政治上强调中央一元化,一方面又在文化和语言上不断保护并强化少数族群意识。官方以为这两个领域是可以分开的,但却没有意识到文化在当代政治中的重要作用,在多族裔国家里尤其如此。更遭糕的是,列宁和斯大林的民族理论对民族的定义又恰恰是以语言为主,领土为辅。这种定义不但为苏式族群联邦里的族群识别提供了标准,也为族群意识的重组重建提供了工具。不少西方的研究发现,苏式族群联邦里的族群知识精英,在推动族群意识,组织族群运动,领导分裂活动中发挥了关键作用。
另据西方学界的研究,非苏联模式的联邦制里同样存在不稳定因素。不论是在比利时、加拿大这样的发达国家,还是在印度、巴基斯坦、非洲这些发展中国家里,或是当今转型中的俄国,联邦机制都结构性地制造了分裂主义的动力。瑞士是唯一的例外。 尽管瑞士和印度的联邦制往往被当作是既能保证国家统一又能满足族群利益的榜样,它们与苏式族群联邦制实际上大不相同。苏联模式将命名族群与领土结合起来,而瑞士和印度模式则是将语言与领土结合起来。以语言划界使印度的大多数邦包括了各种宗教、族裔及部落群体,而非一个主要的命名族群。而在少数族群占多数的两个邦里(克什米尔与旁遮普邦),族群与领土的结合也同样使这两个地区长期遭受族群冲突与暴力的困扰。 而瑞士联邦制的成功,更是多源于历史传统而非联邦制本身。况且,瑞士的地方州与印度大多数邦域一样,都不是建立在聚居族群基础上的。最后这一点,再强调也不过分:族群联邦制不稳定的关键,就在于给予族群意识以政治上和领土上的承认。
源于苏联模式的制度属性,中国的“民族自治区”也都基本具备。在此意义上,本文同意马戎教授提出的中国已存在领土分裂和国家解体的三大“必要条件” (见本刊二月及本月)。简单地说,第一,一部分国民在认同感上认为自己不再从属于这个国家。第二,这个群体聚居地在国家体制中形成了相对独立的行政区划单元。 第三,在这部分群体中已经形成自己的代表人物即政治和文化精英集团。 本文作者也非常赞同马教授提到的另一条关键的现实因素,即“代际更替”已使建国初期的族群关系发生了变化。目前少数族群地区的“80后”和“90后”,已无解放初期少数族群翻身一代的“土改”经历及记忆,故认为对国家无恩可感。在他们成长过程中,多是文革,冤假错案等记忆,而现实生活中又切身感受就业和生存的艰难。然而同绝大多数西方论点一样,马文未区分中国面临危机的程度,也未细述分裂解体将如何发生。在区分危机层次的基础上,本文认为在中国发生国家分裂这一高度危机的催化因素尚不完全,或尚不完全存在。本文把这些催化因素称为促成国家分裂的“充分条件” 。
族群问题危机的催化因素
苏联等社会主义族群联邦解体后,西方学者总结出的催化因素大致有三个。一是自治行政区内少数族群的人口比例,即比例占到一半以上的区域更易发生分裂。事实上,迄今已经分裂的族群联邦都含此类自治行政区。二是族群联邦制与社会不均或市场经济的矛盾。 自治区域一方面在制度及政策上为少数族裔提供社会平等的保障,而市场经济另一方面又增加社会不均,破坏了原社会主义制度下建立的社会契约。这一对矛盾是前南斯拉夫和苏联走向族群敌对乃至武装冲突的重要原因。三是族群联邦制下的政治民主化。冷战后全球民主化的进程,导致了不少新兴国家在民主化的同时也走向族际战争。前南联和苏联又是突出例子。前两个催化因素在中国少数族群地区已得到证实。首先,改革以来骚乱的高发区正是族群聚居的藏区和维区 (主要是南疆)。为什么藏、疆两地的区域自治有问题,而其他地区则问题相对较小?关键就是这两族聚居的地域交汇了增强族群意识的所有要素:占优势的人口比例、族群语言、宗教传统、准族群联邦制,以及本族群的自治历史。在中国的其他少数族群区域,没有如此多种因素交汇的另例。第二,政治上的平等保障与社会经济转型之间的矛盾,也恰恰是近年来藏、疆两地族际冲突加剧的直接原因。为什么毛泽东时代区域自治制度的问题相对较少,而今天出现问题?国内的不少研究显示,原社会主义制度下的利益配置自改革以来备受冲击或破坏,尤其是原国家保障的就业机会。而市场经济对就业人员之文化技能的要求(指通用语言、技术能力),比国有制下远为苛求,这对族群聚居的少数族群成员尤为不利。族群聚居、民校教育以及对招生优惠政策的依赖,限制了他们充分培养自身文化技能方面的竞争力。而在残酷的市场竞争下,失利者将积怨迁怒于最有竞争力的群体,也就可以理解了。第三点催化因素,即民主化,目前在中国尚不存在。民主化是冷战后导致民族分裂运动的最重要的充分条件。其中原因也受到西方有识之士的关注。美国康奈尔大学的邦斯教授认为,民主化过程导致中央政府权威的削弱,最终不能制止地方政府的分裂行为。哥伦比亚大学的杰克·桑恩德教授则深入研究了民主进程与族际冲突的关系,撰写了《从投票到暴力》一书。他用近代多国的实例说明,在制度和公正媒体不健全的条件下,在民众对民主程序和运作不熟知的情况下,民主进程会加剧排他性的民族主义和族际冲突。而联邦制的国家更是如此。联邦制巩固了地方精英狭隘且敌对的族群意识,同时又为他们提供了动员和操纵族群民众的资源和组织机制。因此桑恩德教授下结论说,联邦制和不成熟的民主化都不是遏制族际冲突的有效手段。
骤然的政治民主化目前在中国不太可能。即使有可能,中国不同于前东欧苏联的特有历史文化和民族记忆也会使中国在民主化进程中面临分裂的风险迥异。民主化对族群问题的最坏影响,是族群精英借煽动民族主义胜出地方民选,分裂主义者借言论自由的空间组织分裂运动,与中央政府的武装冲突,以及全民对这些地区去留的抉择。然而从多方面来看,民主化下的分裂运动在中国前景不佳。 在选向上,中国的大多数选民不会像前俄罗斯那样,轻易地放弃少数族群地区,任其独立。因为在中国民众心里,这些地区的分裂运动是与近代西方殖民主义及当代西方干涉联系在一起的。民选出的中国领导人,无论其意识形态取向,也会顾虑对分裂主义者做出让步,因为他们不会愿意失去大多数选民的支持。在政体上,局部的分裂主义运动也不可能导致中国中央政府的崩溃。正如沙伯利教授及研究政府治理的芝加哥大学杨大力教授所指出的,除非中央政府本身瓦解,中国是不会崩溃的。就连在军阀混战的民国早期,中央政府也未软弱到不能防止少数族群地区的分裂。
即使民主化下万一催生前南联式的族群战争,也难以引致分裂的结果。在军事上,即使有朝一日如流亡人士祈盼的那样,分裂运动在中国拉开多方战场,占人口多数的汉人及其他少数族群中的大多数民众组合起来,仍会在人力物力上占绝对优势。 且当今中国诸多省市“富能敌国”, 以省际警力军力应付局部地方分裂战场也足也。在民族意识上,分裂运动乃至武装冲突只会激化汉人及大多数少数族群的爱国主义情绪,使他们更团结且更加积极主动地维护国家领土完整。这一点上,对西方殖民主义侵略和干涉有着深厚集体记忆的中华民众,对捍卫国家领土主权有着尤其强烈的情结。尽管达赖喇嘛及海外民运分子寄望民主化后的中国民众会同情和支持民族独立的诉求,本文作者则认为情况会刚好相反:在更大的言论自由空间下,多数的中国民众更可能会积极要求中央政府对分裂运动予以更坚决的镇压,而不是像他们现在认为的忍让和姑息。
因此,上述三条冷战后国家分裂的“充分条件”中,民主化这一最关键的条件在中国即不存在也难构成根本威胁。即便已经存在“必要条件”及部分的“充分条件”,族群问题对中国的威胁总的来说仍是持续的低度危机,也即本文开头所说的“累赘”。 表六将各类低危排列分类如下。见表六。
在安全代价方面,突发性骚乱及暴力事件给平民及商家造成莫大伤害。也有可能在中国遭遇外患时,分散其注意力及财力军力。在资源代价方面,政府对部分族群地区超常的财政补贴及优惠政策,以及对部分族群地区超常的维稳部署,都给国家财政造成相当负担。此外,为阻止一些境外政府支持流亡组织在其国度里开展活动,中国政府也不得不运用自由贸易区、进口及投资等经济手段加以利诱。在不互利的情况下,这些利诱也对国家构成一种经济代价。在政治代价方面,即便是偶发的骚乱及随后的维稳平息,也会引来西方政府对中国政府的批评指责;在外交上向中国政府施加压力,促其改进所谓“人权记录”并与流亡组织谈判。从对国家的威胁度看,族群问题的安全和经济代价可以在国内范围内加以掌控,因而威胁的范围相对有限。而族群问题的政治代价,相对中国的国际环境来说影响则更大,因为它不是中国能掌控的,是相对的不定数。
因此,即使是低危的族群问题也给中国提出了相当的国际挑战。一是西方支持使中国的族群问题国际化。 二是西方支持影响族群冲突的强度和结果。很明显,西藏问题的继续存在,在很大程度上源于西方的对流亡人士的持续支持。西方在族群问题上干涉中国内政的原因也是众所周知的。无论是出自无知还是意识形态的主观偏见,西方政界和媒界对中国的政治制度有着天然的不信任。任何族群骚乱都会引出他们条件反射性的攻击,指责中国政府所谓的人权侵犯、内部殖民主义、政治迫害等等。即使是对族群地区有益的优惠政策和经济改善,也会被理解为是收买少数族群的花招。西方媒体在中国族群问题上也不会有意做客观公正的报道,而更可能一如既往地认为中国政府或汉人总是错的一方。西藏问题上尤其如此。被西方神话了的流亡宗教领袖,其个人魅力及被迫离乡背井的悲情感染,使西方尤为同情国内藏人僧侣的骚动及流亡藏人的诉求。由流亡藏人及其西方同情者所组成的“西藏游说集团”,更是每每被中国境内的族群骚乱所激励,政治上利用它并得以兴旺发达。达赖喇嘛本人也未超脱世俗政客的这套做法。以上多种因素都会影响西方政客和民众对中国族群冲突的看法,进而形成对其执政政府的舆论压力。在此背景下,西方政府对中国政府的外交压力和公开谴责,也就不难预测。诚然,疑虑中国崛起的主观心态,也使干涉中国内政及支持流亡人士成了牵制中国的一种客观手段。