•  [摘 要]现有的村务公开和民主管理“难点村”的治理机制,不仅使具体承办者陷入主客体混同的双重角色尴尬,而且其现实推动力有限,难以形成民主治理的长效机 制。出于“难点村”治理的现实需要和争创党风廉政建设示范县的政治激励,湖北省通山县试行将村庄民主治理纳入纪委专室监察施行。这一做法虽然由于缺乏来自 自我理论觉醒的提升而十分粗糙,却具有制度创新的重要意义,并已在实践中取得初步成效。
    [关键词]村庄民主治理;纪委专室监察;村务公开;民主管理“;难点村”
    由 全国村务公开协调小组推行的村务公开和民主管理“难点村”治理工作目前正在全国范围内如火如荼地进行①。这场专项治理工作以村庄民主为核心内容,产生于基 层民众对民主渴求的内源驱动。从学理上看,实质是基层参与型政治生态在政府主导和强力推动下的建构过程。无容置疑,这场声势浩大的治理运动回应了民众的民 主诉求,受到村民广泛欢迎,增强了我党执政的合法基础。然而,随着治理活动的深入推行,一个关乎全局的重要问题突出地摆在了基层政府的面前。诸如:作为一 场专项治理活动,不可能无限期地进行,在治理活动中建立起来的领导(协调)机构也不能无限期地保留,因此,专项治理的目标精神能不能内化为制度化的自觉行 动,并交由专门的职能部门常态化监控,以使村庄民主在后治理时期仍能不治而治?
    2010年 初,在当地县委、政府的推动下,湖北省通山县以推行“十个全覆盖”、争创农村党风廉政建设示范县为切入点,事实上将村庄民主治理纳入纪委专室监察之中,创 建了不同于由领导(协调)小组负责,事实上由民政部门具体承办的治理机制。半年来,不仅村务公开和民主管理“难点村”取得了良好的治理绩效,还在全县村社 区形成了落实“三化四权”(“三化”即村务公开和民主管理的制度化、规范化、程序化“;四权”即村民的知情权、决策权、参与权、监督权)的有效机制和良好 氛围。2010年6月,笔者一行3人对该县村务公开和民主管理难点村治理情况进行了实地调查。本文试图根据我们调查所获资料,对通山县村庄民主治理纳入纪 委专室监察制度作些初步分析。
    一、实践探索的缘起
    民 主的有效推行,总是离不开民主制度的供给和民主程序的监督。在现行的以推行村庄民主为核心内容的“难点村”治理过程中,由于治理领导(协调)小组由各政府 部门抽调力量组成,这种兼职而非专职的工作机制使得作为成员单位之一的民政部门因其责任内容的相关性,事实上成为推行治理的具体承办者①。因此,作为民主 治理核心内容的制度文本设计和民主程序监督事实上均交由民政部门处理。这种工作机制的天然不足在现实治理中逐渐表现出来。
    1.民 政部门陷入双重角色尴尬。在“难点村”治理过程中,民政部门既要进行制度文本设计,又要进行民主程序监督,从法理上看,无论是制度文本设计的合法性还是民 主程序监督的公正性,都要求其是一个超然于治理客体之外的独立利益体。然而民政部门本身与村庄民主治理的内容有着无可分割的联系。比如:低保对象的核查审 批、救济补助的审批发放等都是民政部门的日常行政内容,同时又是村庄民主治理的重要项目。这使得民政部门既是合法“约定”的治理主体,又事实上广泛成为治 理的客体。主客体的重叠使民政部门担当着尴尬的双重角色,出于不同利益的考虑,它不可避免地在双重角色之间摇摆不定而难以有效行使职责。
    2.民 政部门的现实推动力有限“。难点村”大多经济发展慢、民主管理弱、民生服务少、社会风气坏、社会治安差、矛盾纠纷多、村级运转难。因此,“难点村”治理是 一项系统工程,政策性强、难度大、要求高②。当前各县市都建立了党委统一领导、有关部门各负其责的领导体制和工作机制。但从制度设计的角度看,管理体制仍 然不顺。“难点村”治理工作涉及到纪委、组织、司法、农业、国土、财政、妇联等多个政府部门,治理主体又是县、镇两级政府,从权责上看,民政部门在这些政 府部门之中并无天然的权威性,难以转化为统一的协调力。尽管大多数县市都由主要领导担任领导(协调)小组组长,但如果考虑基层主要领导实际繁杂的工作量, 这种总指挥的岗位也只能是挂帅性的象征行为。因此,民政部门对其事实上扮演的协调施政角色力不从心,推动力有限。
    3.难 以保持民主治理的长效性“。难点村”的出现和存在往往是矛盾长期积累、多方面因素交织作用的结果。其存在既是一个客观的事实,也将是一个长期的现象。对于 “难点村”的治理,一方面要全力以赴,在规定的时间内实施应有的措施,化解存在的突出问题,但同时必须认识到“难点村”治理将是一项长期性的巨大工程、决 不是一蹴而就、更不能简单草率。而且由于社会主义民主政治的不断发展“,难点村”的治理本身具有相对性和流动性。旧的“难点村”治理好了,原有的一些村相 应成了新的“难点村”,今天的“难点村”治理好了,或许在明天又成了新的“难点村”。因此,必须切实构建“难点村”治理的长效机制,防止“难治村”和“返 难村”的出现。而现有的领导(协调)小组及其办公室是为专项治理而成立的,既无保持村庄民主治理长效性的内源性动力,又缺乏来自外部监督和激励的制度性压 力,难以适应基层民主建设的长期需要。
    出 于推行村务公开和民主管理“难点村”治理的现实需要,以及集全县之力动员起来的争创党风廉政建设示范县的政治压力,2010年初,通山县集中加强了县乡村 三级纪检监察组织建设。县编办落实增加县纪委机关6个编制和派出纪工委监察分局20个编制,县委组织部将26名纪委干部选配到位。各乡镇设立监察室,做到 有牌子、有队伍、有制度、有办公用房、有办公办案经费、有办公办案装备、有举报电话。全县各行政村配备纪检小组,纪检小组由三人组成,纪检小组人员补贴按 每人每月60元标准由县财政纳入预算。由此,村务公开和民主管理“难点村”治理的任务作为争创党风廉政建设示范县的重要内容,也事实上相应转由纪委统一领 导部署,村庄民主治理至此制度化地纳入纪委专室监察施行之中。
    二、制度创新的意义
    研 究中国乡村发展的历史,我们常常感叹改革总是在不经意间蹒跚起步于某个平凡的角落。通山县将村庄民主治理纳入纪委专室监察的做法,其原初想法始于何种灵感 已无法考证,但调查期间一位普通干部不经意间的一句话或许能为我们的好奇提供一些蛛丝马迹。这位干部在谈到他承办“难点村”治理的具体工作时不无感慨地 说:“每次布置工作时有阻力,我就把县纪委书记搬出来,对各部门和乡镇领导说,这是纪委书记交待的事情,办不好,纪委会来找你的!”尽管,这种狐假虎威玩 笑话的背后逻辑不见得一定成立,但这种实践中经验性积累出的做法表明,一定会有一种新的工作机制优于既有的管理体制。而村庄民主治理纳入纪委专室监察做法 的施行便使这种逻辑逐渐明朗化,显现出重要的制度创新意义。
    1.理 顺了村庄民主治理的工作机制。将村庄民主治理纳入纪委专室监察施行,表面上看只是承办施行单位由民政部门转归纪委部门,似乎只是在政府不同部门之间的简单 转换,实则有着本质的区别。(1)纪委超然于村庄民主治理的内容,是相对独立的“经济利益体”。一般来看,村庄民主管理的具体内容,无论是行政决策和利益 的划分等都与纪委没有任何的利害关联,纪委是目前构成的领导(协调)小组成员单位中最能超然于治理客体的单位,这使得它作为村庄民主治理的主体更加合适, 具有法理上的相对公正性。(2)纪委的日常职责使其在领导(协调)小组成员单位中具有一定的权威性,容易形成统一的协调推动力。村庄民主治理不仅需要乡 镇、村庄等诸多权利资源直接施行,也大量关乎组织、司法、民政、农业、国土、财政、妇联等多个政府部门的协同推动。民政部门虽然与村庄民主治理的内容涉及 最广、联系最为紧密,在日常行政中却与这些政府部门之间是平等的关系,缺乏纪委部门因合法的监察职能而积聚的权威能量资源。从这一点看,由纪委来承办施 行,大大增强了民主治理的推动力。(3)纪委专室监察施行改变了领导(协调)小组办公室给人临时性机构的感觉,有利于形成规范化的长效治理机制。实行纪委 专室监察施行,坚持定编定岗定职责,不仅从源头上规范了工作机制,赋予了其合法的治理职能,而且通过健全办事机构,确保了有专班理事,通过明确责任机制, 确保了有专人管事,通过落实办公经费,确保了有专钱办事,从而对村庄民主治理保持一种常态化的监控。
    2.完 善了村级民主管理的制度体系。民主目标的实现得益于有效的制度运作,而有效的制度运作必须是各制度元素有效架构、联结运转的闭合体系。将村庄民主治理纳入 纪委专室监察,通过健全县乡村三级纪检监察组织,大大完善了村级民主管理的制度体系。(1)完善了村级组织体系。在原有村级组织体系中,村党支部是村级各 项事业和工作的政治领导机构,村民大会和村民代表会议是村务管理的决策机构,村民委员会是执行村重大决策和管理村务的机构。通过增设村纪检小组,适时对村 两委班子履行职责情况和村重大事项进行监督,使领导、决策、管理、监督组织更加健全完备。(2)健全了村级管理制度。按照通山县规定,村级纪检小组要召开 党员大会选举产生,纪检小组由3人组成,组长由村支部委员担任,另两名成员由无职党员担任①。纪检小组工作保障必须做到“五有”:有牌子、有办公用房、有 办公设备、有举报电话、有工作经费,村纪检小组人员还按每人每月60元标准纳入县财政预算。这就确保了村纪检小组的工作开展能够深入有效地进行。(3)拓 宽了行政帮扶渠道。村纪检小组虽然由村党员大会选举产生,却又接受县乡纪检监察部门的指导培训,两者之间保持了良好的互动关系,这使其既能较好地发挥监督 职能,听取村民的意见,又能畅通地向上反映情况,当不良决策难以阻止和非法侵害一经出现时,能迅速有效地向上寻求帮扶救济。
    3.形 成了良性互动的村务监管模式。(1)构建了村级权力制衡机制。按照制度设计,村纪检小组由党员代表大会选举产生,对村级事务具有建议权和监督权,成为与村 党支部、村委会并行的一个村级权力机构,彼此相对独立、互不隶属。从而实现了村务监督与村务管理的分离,在村级权力体系中建构了一种制衡机制。(2)打造 了全程常态监督模式。村纪检小组作为一个常设的专门机构,由3名专职成员构成。他们不仅担负着村庄民主治理原初文本的设计任务,如设计公开的版式、内容和 形式,提请、审查、督促搞好各种公布、召开各项会议等,平时还对村务实施全程性的监督,坚持事前参与决策过程,事中实施跟踪监督,事后进行监察核实,有效 避免了事后监督的滞后性。(3)创新了双重交叉监督体系。村务管理活动虽然由村级组织施行,但其中诸多内容却不可避免地受到基层政府职能部门的行政影响。 将村庄民主治理纳入纪委专室监察,一方面,村级纪检小组的成立完善了村内民主监督体系,另一方面,由于村纪检小组可以垂直地向乡、县纪检部门反映情况,又 事实上在村庄之外形成了自下而上的,对基层政府职能部门影响村务民主行为的反向反馈式监督。一旦这种监督的力量产生作用并引起基层政府职能部门的重视,就 会内化为他们自觉的民主行政行为,从而将影响村务民主管理的不良因素降到最低点。①根据“通山县村纪检小组成员选举流程图”,村纪检小组的选举有七步:党 员大会推荐候选人→支委确定初步候选人→报乡镇党委审定→乡镇党委会议研究决定并批复候选人→村党员大会选举→村委会向乡镇党委报告正式结果→乡镇党委发 文任命。
    三、现实运作的绩效
    通过将村庄民主治理纳入纪委专室监察,通山县的村务公开和民主管理“难点村”治理工作普遍感觉体制顺了、抓得实了,不仅密切了干群关系、促进了廉洁自律,而且强化了群众的思想基础、加快了经济发展,村风村貌有了显著的改善。
    1.村 庄治理主体的合法性权威大大增强。在新的工作机制下,村庄民主治理主体发生了根本性的变化,这种变化不仅表现为由过去事实上的民政部门承办转归更具有权威 能量积累的纪委部门,更重要的是,村庄民主治理成为纪委日常履职尽责的重要内容,这些内容又通过一系列制度化的措施,如定编定岗定职责等加以合法化确认。 由此,一方面,村庄民主治理成为制度化的常态行政内容,具有了合法性的长抓机制,不再给人以专项治理可以应付了事的感觉;另一方面,纪委据此进一步强化了 对相关村镇乃至政府部门的监督,使得村庄民主治理既借用了纪委的权威能量,而纪委的权威能量又通过村庄民主治理进一步增强。
    2.在 新的工作机制下运行效率明显提高。在机制创新之前,尽管县乡两级都成立了领导(协调)小组,而且主要领导也挂了帅,形式上看来领导重视、专班理事。实际上 这种兼职的工作方式,无异于新瓶装旧酒,往往主要领导忙不过来,小组人员名在身不在,成员单位不主动作为,具体办事员也因额外增加了任务而敢怒不敢言,最 终消极怠工。究其原因,在于具体办事的人没有位子,而有位子的人又觉得这些位子太“虚”、太“空”,在“屁股决定脑袋”的现实行为逻辑下,由于屁股不愿意 挪位,脑袋自然懒得思考。改由纪委专室监察施行后,为其定了编、正了名、明了责,主动作为的积极性大大提高,运行效率也明显提升。
    3.村 民参与村务有了更广泛的组织载体。村民参与村务是落实村民对村务运作知情权、决策权、监督权的重要前提。在以往只有两委的情况下,村民参与村务的渠道十分 有限,往往陷入比较窘迫的境地。村纪检小组的成立,使村民有了合法的意见表达和参与管理的渠道。村民有什么疑问或者建议,可以直接向村纪检小组反映,而按 照新的制度设计,村纪检小组有义务在规定的时间内给予合理的解释,或者要求两委答复,或者直接对两委的决策进行程序审查。这样,村纪检小组事实上成为村民 参与村务的重要组织载体。
    4.实 现了村务全程性多渠道的有效监督。村纪检小组成立之前,虽然也设有村理财小组,但理财小组的监督职能只停留在事后对票据的审核,对有关账目进行查阅核对 上,这种制度上的缺陷使其无法了解村务运作的全过程,更无法对村务决策程序的合法性进行监察。村务公开也因此停留在表面上,往往以结果公开代替村务公开。 村纪检小组成立后,按照制度设计可以对村务运作决策的过程全程参与、全程监督,真正实现了事前超前监督、事中跟踪监督、事后检查监督。不仅如此,在新的工 作机制下,由于有专室监察,来自县乡的督查也逐渐加强。如通山县规定:除有专门督查人员外,还聘请60余名人大代表、政协委员为兼职督查员,实行划片管 理、交叉督查。
    5.构 建了村民与村干部的良好沟通机制。良好的沟通机制有利于村民参与村务、了解村务,促使村干部面向群众、心想群众,从而加强村民与村干部之间的相互理解,建 立和谐的干群关系。不仅如此,良好的沟通机制还有利于集中集体的智慧,共同为村庄建设献计献策。在新的治理机制下,村民可以通过村纪检小组反映自己的想 法,提出良好的建议。村干部也可以通过村纪检小组的监督和解释增强自己的合法性权威。可以说,村纪检小组的成立,起到了干群关系的“润滑剂”和集体智慧的 “助推器”的作用,受到村民的广泛欢迎。
    通过新机制下将近半年的工作,目前,通山县村务公开民主管理局面明显改善,初步实现了制度化、规范化和程序化。
    1.实 现了村务公开民主管理的制度化。一是实现了工作制度化。先后制定出台了县《村务公开实施管理办法》、《村务公开考评验收细则》、《村务公开工作流程图》、 《纪检小组成员选举流程图》等,汇编了相关理论政策文件读本和工作手册,系统明确了村务公开的职责单位、考评方式、纪律规定和目标效果,明确了各部门的联 系点和帮扶单位。二是实现了监察制度化。在督查范围上,实行点面结合,每季度第一个月15日前随机抽查三分之一的单位,每半年组织一次全面普查;在督查方 式上,坚持明察与暗访相结合,暗访时督查人员不预约、不陪同,直接进村入户;在督查力量上,专兼职相结合,实行划片管理、交叉督查。三是实现了考核制度 化。将村务公开纳入年度工作目标考核,制定了详细的考评验收细则,实行逐条打分。建立了责任追究制度,对村务公开中出现严重问题的,实行一票否决,同时对 做出重要成绩的,给予提拔重用。
    2.实 现了村务公开民主管理的规范化。一是公开形式规范化。坚持媒体公开、网络公开、会议公开、公开栏公开和流动公开多种形式相统一,并统一了村务公开标识、公 开栏的版式和尺寸。二是公开内容规范化。坚持“凡是群众关心的、凡是群众想知道的、凡是群众有疑虑的”都进行公开,并在具体工作中做到三个延伸:由侧重财 务公开向公共事务公开延伸,由侧重办事结果公开向办事标准、办事程序公开延伸,由一般性问题公开向实质性问题公开延伸。三是公开时间规范化。公开内容分四 个部分进行,年度公开在每年元月10日前到位;季度公开在下季度第一个月10日前到位;半年公开在7月10日前到位;随时公开的内容立即公开。
    3.实 现了村务公开民主管理的程序化。按照村务公开的程序要求,村委会按规定的时间和内容,及时、全面、如实编制村务公开内容的草案,并经村纪检小组逐项审核签 章,报乡镇相关治理部门审批后方可在村务公开栏进行公开。村务公开后,村委会一般利用会议、专题座谈、个别走访、意见箱、电话等形式,广泛听取村民的意 见。对村民提出的询问和意见,必须在15日之内答复。半数以上村民对村务公开的事项不同意的,立即予以纠正,并重新公布。在村务公开的过程中,必须建立村 务公开档案,将村务公开的情况按要求逐项建档归案,村纪检小组定期检查监督,通报情况,并征求村民的意见建议。
    四、相关问题的思考
    尽 管村庄民主治理纳入纪委专室监察的做法已在通山县形成局面,并且,其运作绩效也已初步显现。但笔者一行在调查中也发现,这一做法本身或许只是基层在治理过 程中的无意识创造,由于没有从自发到自觉的自我觉醒,使这一做法始终缺乏理论上的指导和自觉提升。因此目前仍显粗糙,存在诸多的问题需要思考,尤其亟需从 学理上进行探究和反思。
    1.村 纪检小组如何具有代表性和保持独立性?其一,按照现有的制度设计,村纪检小组成员由党员大会而不是村民大会或村民代表会议选举产生,按照谁授权代表谁的原 则,村纪检小组岂不只是全村的党员代表?如何能代表和反映全体村民的意志呢?其二,就人员构成而言,村纪检小组的组长由一名支部委员担任,另两名成员由无 职的党员担任,这不仅有可能遭遇个别村党员人数少的现实尴尬,从运行上看,纪检组长和村党支部的书记是被领导与领导的关系,这种组织架构无法真正达到权力 的相互制约,久而久之监督可能会流于形式。其三,在已经组建了村纪检小组的情况下,原有的村理财小组仍然存在,是不是机构重叠?又怎样界定它们之间的权责 呢?
    2.文 本设计遭遇现实场域时是否会发生形变?其一,现行的制度设计虽然规定了从村纪检小组到县纪委专室的职责,即规定了它们应当如何作为,却没有相应地惩戒性制 度,即对它们不作为时应遭受何种惩罚没有明确规定。在这种情况下,治理的主体和客体是否会因为彼此的利益最大化而出现经济人的理性结盟?其二,如何理顺县 纪委专室的编制、职责并评价他们的工作?村庄民主治理是一个漫长的过程,短期内或很难达到目标,即使政策对路,其治理效果也未必立即显现。在这种情况下, 以推行村庄治理为己任的县纪委专室到底多少人合适?又怎样评价他们的工作?如果没有治理目标和评价标准,他们的工作业绩怎样制度化地加以认可从而调动他们 的工作积极性?如果有治理目标和评价标准,由于各县市乡村情况不一,其治理目标和评价标准又由谁来制定、怎样掌握?
    3.这 种工作机制能否上行并在更大范围推广?其一,村庄民主治理绝非一朝一夕,尤其诸多村务公开和民主管理“难点村”致难的原因错综复杂,有的甚至积重难返,不 仅经济落后影响民主发展,干群关系也严重恶化。①这使得“难点村”的治理往往不是块香馍馍,而是烫手的山芋。在这种情况下,是否每个县市纪委都愿意像通山 县纪委一样自找麻烦去啃硬骨头?其二,村庄民主治理县市是关键,乡镇是基础。应当说,大量的工作都要在县市内完成,而越往上走治理任务越轻松。在这种情况 下,这种工作机制的上行有没有必要?如果上行又如何理顺上下之间的权责关系?其三,这种新的工作机制的施行是否会改变既有的权力场,进而影响纪委的原有职 能?纪委又该有怎样的变通呢?
    然而,尽管需要思考的问题很多、需要完善的方面也很多,我们所提出和思考的也只是初步的。但是,村庄民主治理纳入纪委专室监察施行,这毕竟是来自基层民众的有益尝试和大胆创造。或许,它目前只是块石头,而待我们精心雕琢之后,有一天,它就会变成一块良玉。
     
    [作 者简介]梁东兴(1977-),男,湖北随州人,华中师范大学政治学研究院博士生,海军工程大学人文社会科学系副教授,主要研究方向为社会主义民主与法制 建设;唐鸣(1957-),男,湖北武汉人,华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师,现主要从事农村民主与法制建设研究;陈荣卓(1979-),男, 湖北武汉人,法学博士,华中师范大学政治学研究院讲师,华中师范大学中国农村问题研究中心研究人员,主要从事农村法制建设研究。
  • 责任编辑:sxh
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