摘 要:出租屋是农民工在打工地的主要居住方式。其基本特征是:大多数位于城乡结合部;大多数建在宅基地上;运作成本低廉,成为出租屋主财产性收入的重要来 源;显著不同于国外的贫民窟;获得农民工较高的满意度。存在的主要问题是:政府对出租屋的规划管理具有滞后性;在法律上还没有承认出租屋的合法地位;对出 租屋流动人口管理服务有待于进一步加强。有关的政策建议是:高度重视出租屋的地位和作用;加强对农民工居住的出租屋的研究,建立健全有关法律法规;科学制 定城镇规划;加快宅基地、农村集体建设用地改革步伐;保持“以屋管人”的连续性。
关键词:农民工;出租屋;居住问题;市民化
根 据国际经验,城市化水平达到30%时,即进入城市化加速发展时期①。1996年我国城市化率达到30. 48%, 2009年达到46. 59%, 1996-2009年间平均每年增长1. 24个百分点。同时, 2000-2009年我国农村人口平均每年减少1000余万人,城镇人口平均每年增加1800余万人。越来越多的农民工及其家庭将在城市定居生活,其能否 顺利融入城镇社会,关系到中国城镇化能否健康发展。住房、社保、子女教育是农民工及其家庭融入城镇社会的三个考量指标,其中能否在城镇解决住房问题处于首 位。本文以出租屋视角来阐述农民工市民化的困境。
一 农民工居住概况
根 据《2009年农民工监测调查报告》提供的数据, 2009年全国农民工总量为22978万人,其中外出(本乡镇以外就业)农民工14533万人,占63·25%;在本乡镇以内从业6个月以上的本地农民工 8445万人,占36. 75%。在外出农民工中,非举家外出农民工11567万人,占79. 6%;举家外出农民工2966万人,占20. 4%[1]。农民工来自广大农村地区,在城镇就业具有分散性、流动性、多行业性等特点,工资水平总体偏低,多数不具备依靠自身力量改变居住条件的能力,这 使得大多数农民工流动而不迁移。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查,改革开放以来因外出就业累计实现迁移定居的农民工,只相当 于目前外出就业农民工的1. 7%[2]。
从 全国范围来讲,农民工的主要居住方式是租房、用人单位提供住房、居住在工作场所、自购房等。2006年,国务院研究室课题组调查认为,农民工租房比例约占 60%,用人单位提供住宿的占30%,自购房的不足5%,以投靠亲友及其他方式解决住房的占5%[3]。在我国23个城镇总人口超过200万人的超大城市 中,出租屋在为流动人口提供住房方面扮演了重要角色。在北京、上海、武汉约有一半左右的外来人口居住在出租屋里,在广州市80%左右的流动人口以出租屋为 居住地。根据《2009年农民工监测调查报告》提供的数据, 34. 6%的外出农民工居住在出租房屋中②。农民工租住房现状是农民工长期被排斥在城市住房制度之外,收入偏低而房价过高,商品房市场相对于农民工出现市场失灵 的结果。租房仍然是目前和今后一段时间农民工居住的主要途径。
二 农民工居住的出租屋的基本特征
1.出租屋的空间和建筑特征
出 租屋大多数位于城乡结合部或者城中村,与农民工工作地点相距较近,通勤成本很低。农民工以地缘、血缘、工作关系等原因集聚在一起,居住相对边缘化。根据 2009年9月广州市番禺区的调查,出租屋钢筋混凝土和混合结构占90. 62%,多层楼宇占80. 57%、个人管理占83. 87%,私房占92·04%③。农民工人均居住面积约为8平方米。为做到统一管理,番禺区制定了“线入槽、插有座、灯贴墙、屋有器、网有口、道要通、煮睡 分、逃有梯”八项出租屋强制标准,每套出租屋建筑面积在15平方米左右,一般都有独立的卫生间(浴室)、独立的厨房,水电独立设置,室外每两间配有一套消 防灭火设施,配有有线电视、电扇、液化气罐,有的还能上网。
2.出租屋的产权特征
出 租屋的土地有宅基地、农村集体建设用地、国有土地等三种类型,大多数建在宅基地上。宅基地出租屋的产权特点是:宅基地属于农民集体所有,出租屋及其附属设 施属于农民私人所有。不同产权的出租屋给出租屋主带来不同的投入产出预期。根据2009年9月在番禺区大岗镇的调查,非农业家庭建造的出租屋占地面积、建 筑面积、楼层、出租面积、出租房屋收入等分别高于农业家庭的13. 9%、73·5%、20. 8%、49. 7%、66. 8%。其主要原因是:非农业家庭出租屋大都在国有土地建造,一般在城市规划之内,领取国有房产证的比重较高,土地和房屋大都具有完整的产权,建造出租屋可 以申请贷款,出租屋主具有较高的投入产出预期。而农业家庭出租屋大都在自家的宅基地上建造,一般不在城市规划之内,领取的是集体房产证或者宅基地证,有的 有具结书,有的没有任何证明;土地仅有使用权,不能出租、抵押和转让,建造房屋几乎不能申请到贷款;出租屋主还要担心被拆迁的可能,具有较低的投入产出预 期。
3.出租屋的经济特征以番禺区大岗镇为例,出租屋的主要经济特征如下:
———较低的土地成本。61. 7%的出租屋建在村民自己的宅基地上,基本没有土地成本;有的是租赁的集体土地,土地成本也比较低廉。
———较低的建筑门槛。在出租屋建设高峰期,只要与周围邻居达成协议,向村里写个申请,由村里向镇里报批后,即可开工建设,建设手续比较简单。
———低廉的建筑成本。出租屋建筑成本在600-900元/平方米,平均为641元/平方米。一般自行设计或者由建筑队设计,出于对房屋寿命和居住安全的考虑,对建筑质量比较重视。
———低廉的运作成本。67. 2%的出租屋主是农业户口,平均年龄在49. 4岁,平均受教育年限8. 07年,初中及以下文化程度占76. 7%。开展出租屋经营,门槛不高,运作成本低。
———明晰的产权。当地居民在国有土地上建造的出租屋产权最为明晰。大多数农民在自己的宅基地上,用自家的存款或者借款建造出租屋,与外来工签订租赁合同。虽然大多数没有取得房产证,但在当地居民心里出租屋的归属是明确的。
———出租屋市场不同于商品房市场,相对独立。房地产企业不会主动投资建设出租屋和农民工公寓,除非有政策和资金扶持。
———出租屋成为当地出租屋主财产性收入的重要组成部分。在大岗镇,出租房屋收入占出租屋主总收入的比重在17. 6% -100%,平均为35%。有30.4%的出租屋主出租房屋收入占总收入的比重在50%以上, 4. 8%的出租屋主总收入全部来自出租房屋收入。
4.出租屋不同于国外的贫民窟
出 租屋不同于国外的贫民窟,其主要原因是:———大多数出租屋是在宅基地或者农村集体土地(也有一部分是在国有土地)上兴建的,房屋是私人所有(个别是集体 所有和国有),大多数出租屋虽然密集,但产权相对明确(即使没有房产证,也有村里出具的具结书),不存在农民工侵占他人或者公共土地的问题。
———许多本地居民也居住其中,建筑质量大多有保障,并且出租屋具有基本居住设施,能够满足外来人口的基本需求。
———地方政府对建造出租屋面积、楼层、高度、投资额进行了限制,有的还制定了强制性标准,如广州市、北京市昌平区北七家镇对农民建房的规定。
———出租屋周边的环境由镇、村组织人员进行维护,有的还建有学校、医院、公园等公共基础设施。
———大多数外来人口与当地人口居住生活在一起,“居住隔离”现象存在,但不严重。
———政府、村委会、出租屋主对外来人口实行了管理服务,来维持必要的秩序;政府仍然是出租屋流动人口管理服务的主体。
综上可以看出,农民工居住的出租屋形成机制完全不同于国外的贫民窟,但两者在景观特征、人口特征、社区特征等方面有一定的相似性。有学者指出,如果政府管理服务不到位,出租屋就很可能导致空间结构及社会结构“类贫民窟”化[4]。
5.农民工对出租屋有较高的满意度
据 调查,北七家镇农民工对出租屋的满意度达80%以上;广州市大岗镇、宁波市农民工对出租屋的满意度高达95%以上。其主要原因是:出租屋能够满足农民工的 基本生活需求,出租屋在15平方米左右,属于小户型,性价比较高。以北七家镇燕丹村为例,每套出租屋平均为12平方米,月租金为210元(单价为17. 5元/平方米·月)。而在一路之隔的天通苑,两居室80平方米月租金为2000元(单价为25元/平方米·月)。农民工在出租屋内自由度比较大,迎合了以 家庭迁入户为主的农民工需求。为降低支出,合租的占八成以上。一般情况下房租支出约占农民工务工收入的10%,约为家庭消费支出的20%。
三 “出租屋”存在的问题
出租屋是快速城市化进程中的产物,从微观上讲,与每一位出租屋主和农民工息息相关。从宏观上讲,出租屋是个社会问题,也是个政治问题,关系到社会的和谐与稳定。当前“出租屋”存在的问题如下。
1.政府对出租屋的规划管理具有滞后性
当 前,城市规划经常表现为由强势利益主体所主导,农民工的利益需求被规划领域忽视程度最为严重。农民工的住房问题尚未被任何一个城市纳入全面规划[5]。未 来城市发展应为数亿进城人口预留居住生活空间。以北七家镇为例,国家已于2007年出台了《中华人民共和国城乡规划法》,但北京市还没有出台相应的实施细 则,基层缺乏操作性强的法律法规。按照规定,村民建房需要《宅基地证》和《集体建设用地规划许可证》,而自2001年起,镇政府就没有办理过《集体建设用 地规划许可证》,村民合法建设渠道不畅通。镇政府提供的规划设计图纸都是针对户籍人口独居的,没有设计用于出租的。由于镇政府出台的村民建房规定较晚 (2009年5月份),出租屋建设已既成事实。再者,北七家镇规划控制面积为56. 82平方公里,而城建科只有4人,其中2人兼职负责城镇管理监察,工作繁重,无法正常查处违规建筑。大量的违法违章建筑多数是在夜晚以及监察人员巡查间隙 突击建成的。正是由于监督成本和管理成本太高,政府才采用了宽容和默许的态度。
2.在法律上还没有承认出租屋的合法地位
党 的十七大第一次提出:“创造条件让更多群众拥有财产性收入。”首先,从出租屋的建造来看,外来工有住房的需求,农村是建房用地的主要来源,农民有通过建造 出租屋来获得财产性收入的愿望。《土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《物权法》第152 条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”依据国家有关规定,宅基地使用权的目的 只能够用于居住,禁止在宅基地上从事生产经营性建设,包括建设“农家乐”、建设房屋用于出租等。这样农民的财产性收入就无法实现。即使在出租屋比较密集的 广东省,出租屋的合法地位也没有得到法律认可。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定:“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商 品房地产开发建设和住宅建设。”第二,从调研的情况看,在城乡结合部,政府管理和城乡规划相对滞后。从严格意义上说,农民在自己的宅基地上建设的出租屋多 数不合乎规划。在广东,尽管还没有从法律上承认出租屋的合法地位,但对现实给予了承认,并实行了安全、消防、治安等社会出租屋管理措施。但出租屋在全国绝 大部分地方都得不到认定,在法律上、规划上没有给予认可。第三,配套的基础设施和公共服务严重滞后。在现实中,政府开展市政公用设施建设必须将农村集体建 设用地变为国有土地,这使在农村集体建设用地上建设受到严格制约。出租房屋大多位于城乡结合部的小城镇,受现行规划体制、土地制度等制度性因素的限制,建 设在集体建设用地上的出租屋普遍不能得到现行规划认可,而由集体经济组织开展的基础设施和公共服务设施财力不足,条件较差。
3.对出租屋流动人口管理服务有待于进一步加强
一 是密集的出租屋容易引起农民工与当地人的居住隔离现象,不利于农民工融入当地城镇社会[6]。调研发现,有的出租屋主有着明显的地域歧视和民族歧视现象, 还有的拒绝将房屋出租给带有孩子的家庭。二是由于出租房屋收入导致村民们不愿意放弃“村民”身份融入到城市中去,阻碍了农村的城市化进程。三是出租屋的分 散性、隐蔽性、低租金等,在客观上很容易滋生超生、无照游医、生产假冒伪劣产品等违法活动[7]。四是当前出租屋职能管理部门各自为政的现象还普遍存在, 必须在工作机制上从单一的部门管理向社会综合协调管理转变。五是出租屋管理服务人员缺乏,待遇有待提高。
四 有关政策建议
农民工是城镇化的主体,中国能否解决城市化过程中农村劳动力流动迁移问题,关键看城市廉租房制度能否有效建立和执行[8]。本文认为,除了政府建设廉租房,还应该动员社会力量建设出租屋。
1.高度重视出租屋的地位和作用
出 租屋填补了农民工在住房制度中的空白,减轻了政府和企业的压力,同时也赋予农民工一个自由的空间,成为农民工融入城镇社会的一个跳板或者缓冲区。建造出租 屋带动了关联产业的发展,人口聚集带来了第二、三产业的发展,也给投资者带来了稳定的财产性收入。对出租屋进行管理服务,促进了地区稳定,避免了贫民窟的 发生,推动了城市化的健康发展。在城市发展的理念和空间上,应给予在宅基地和农村集体建设用地建设出租屋的规划权,承认出租屋的合法地位,并确保在不改变 土地性质的前提下将城市基础设施向农村延伸。
2.加强对农民工居住的出租屋的研究
开 展调查,摸清农民工的居住现状,公开透明出租屋市场的信息。建立健全有关出租屋管理服务的法律法规,规范房屋租赁市场,正视出租屋的作用。探索出租屋土地 及房屋财政政策减轻出租人的经济压力,提高他们合法经营、及时纳税的意识,减少转嫁给农民工的负担。定强制性的出租屋标准。调节出租屋市场的发展规模和方 向,推动出租屋向更高层次发展,效改善社区环境,促进社会整体进步[9]。同时,加强对出租屋和农民工关联主体和产业的究。
3.科学制定城镇规划
编 制城镇规划和进行城镇建设,不仅要考虑当地户籍人口,还要兼顾外来务工人员及其家庭的居住生活问题。如宁波市从2006年开始,连续三年每年安排500亩 专项用地指标,建造外来务工人员集中居住区。调整城市建设的思路,注重促进就业、改善民生,实现公共服务均等化,防止盲目建设形象工程和政绩工程 [10]。开展出租屋规划建设试点工作,建立健全有关出租屋的各项标准[11]。进行规划体制改革[12],将农民工的住房问题纳入城市总体规划。
4.加快宅基地、农村集体建设用地改革步伐
要 允许农村集体土地与国有土地一个待遇,在不改变土地性质的基础上,实行宅基地和农村集体建设用地使用权的有序流转。建立健全土地市场,使得农民和集体的利 益不受侵害。允许农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设农民工住宅,出租或者转让给农民工使用,取得财产性收益。鼓励通过迁村并点、土地置 换、宅基地整理等方式有效配置农村宅基地和集体建设用地。以村为单位搞集约化建房,允许农民将个人土地入股、房子入股,统一规划,统一出租。
5.保持“以屋管人”的连续性
应 加强出租屋流动人口管理机构建设,加大财政投入力度,提高流管人员的工资待遇。建立农民工出租屋管理服务的长效机制,从单一的部门管理向社会综合协调管理 转变,从强制性执法管理向服务型管理和信息化管理转变。加大对优秀外来工和优秀出租屋主的奖励力度,努力改善农民工的居住环境,营造关爱农民工的良好氛 围。
注释
① 1979年,美国地理学者诺瑟姆在其《城市地理》中描述,城市化的发展过程具有阶段性规律,即发生、发展、成熟三个阶段,好似一条被拉平的S型曲线。发 生阶段城市化水平在30%以下,城市化发展速度缓慢,人均收入500-700美元;发展阶段城市化水平在30% -70%,城市化发展速度加快,人均收入700-2000美元;成熟阶段城市化水平在70%以上,城市化发展速度又趋减慢,达到75%时趋于稳定,人均收 入2000美元以上。而我国1996年城市化率就达到30. 48%, 2003年人均GDP就达到了1090美元。这意味着我国已经进入城市化加速发展时期。
② 《2009年农民工监测调查报告》提出:从外出农民工住所类型看,由雇主或单位提供宿舍的占33. 9%,在工地或工棚居住的占10. 3%,在生产经营场所居住的占7. 6%,与人合租住房的占17. 5%,独立租赁住房的占17. 1%,有9. 3%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住,仅有0. 8%的外出农民工在务工地自购房。
③ 根据2009年9月2日广州市番禺区出租屋流动人口管理办公室提供的数据,番禺区登记在册的农民工达891275人,按农民工居住房屋性质分类为:出租 屋557046套、单位宿舍24810套、亲朋好友家3802套、工棚2812套、自置商品房4738套。农民工居住的出租屋特征,按结构分类为:钢筋混 凝土占49. 61%、混合占41. 01%、砖木占5. 52%、其他占3. 86%;按类型分类为:高层楼宇占3. 87%、多层楼宇占80. 57%、临时棚屋占0. 48%,其他占15. 08%;按房屋管理分类为:物业公司管理占2. 34%、单位管理占13. 79%、个人管理占83. 87%;按产权性质分类为单位房占7. 96%、私房占92. 04%;按产权证类别分类为:房地产证占28. 85%、集体房地产占1. 24%、宅基地证占2. 37%,其他证明占67. 54%。
参考文献
[ 1 ] 国家统计局农村司. 2009年农民工监测调查报告[EB/OL].http: //www. stats. gov. cn/tjfx/fxbg/t20100319 _ 402628281.htm, 2010-07-10
[ 2 ] 韩俊.调查中国农村[M].中国发展出版社, 2009: 482
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[ 4 ] 蓝宇蕴.我国“类贫民窟”的形成逻辑———关于城中村流动人口聚居区的研究[J].吉林大学社会科学学报, 2007(5):147
[ 5 ] 叶裕民,袁蕾.转型期中国农民工住房与规划政策研究[A].顾朝林.城市与区域规划研究[M].商务印书馆, 2009: 30
[ 6 ] 沃纳·赫西著,刘世庆,李泽民,廖果译.城市经济学[M].中国社会科学出版社, 1990: 464-473
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[ 9 ] 张新民.农民工租住房研究———以广州市番禺区大岗镇为例[D].中国农业大学, 2010: 171-172
[10] 李铁.重温胡锦涛总书记讲话精神 扎扎实实推进我国城镇化进程[A].国家发改委城市和小城镇改革发展中心.关于城镇化问题的研究, 2009: 34
[11] 张新民,荣西武.广州市番禺区大岗镇农民工居住的出租屋调查[J].城市发展研究, 2009(12): 86-94
[12] 吴良镛.中国城乡发展模式转型的思考[M].清华大学出版社, 2009: 25
〔作者简介〕 张新民(1968—),男,山东济宁人,农业部规划设计研究院博士后工作站博士后,高级工程师,博士,研究方向为城镇管理与区域规划、农业规划。