•  内容摘要:村级组织在我国现代化过程中几经曲折,随着当前社会转型的深入发展,村级组织仍然面临着转型之困,村级财务治理的困境也相伴而行,只有在认清村级财务治理的产权障碍和组织障碍,才能在存量改进和增量改进两个方面寻找突破路径。

      关键词:村级组织;财务治理;障碍;突破

      在我国现代化进程中,现行村级组织及其前身在连接国家和农民的关系中发挥了特殊作用;在市场化转型时期,村级组织自身也处在转型发展之中;在新农村建设和城乡经济社会一体化的推进中,村级组织仍需发挥相应作用。法律规定现行村民委员会组织(以下简称村级组织)是我国农村基层的自治性组织,[i][①]然而随着市场经济的深入发展,村级组织的自治性发展缓慢,村级组织因而表现出诸多不适应的地方,其中村级财务治理成为困扰村级组织健康发展的一大难题。本文从理论与实践、历史与现实、国家与社会、组织发育与社会发展等多维视角,特别是基于治理理论,分析村级财务治理的产权障碍、组织障碍及其历史成因,并结合农村基层组织的实际状况和未来发展趋势提出突破路径。

      一、     村级财务治理的实践探索与问题

      (一)村级财务治理的实践探索

      针对村级财务存在的问题,在自下而上的探索总结与自上而下的指导规范相结合的方式下,村级财务治理持续不断地进行着各种类型的实践探索。

      除原初村账自管外,主要是引入了各种形式的外部监督办法,形成了不同的治理模式,主要有如下几种形式。

      1、村账乡管。在资金所有权、使用权等村级组织自身权利不变的情况下,由乡镇经管站对村级财务实行统一核算,进行统一监督管理,

      2、会计委派。村会计统一由乡镇经管站委派,被委派的会计派驻到村级履行日常会计业务,在业务上接受委派单位的领导,相对村组织而言其会计业务具有一定的独立性。

      3、  会计代理。村会计委托代理模式是在保障村集体经济组织作为独立核算的经济主体,保证村集体资金所有权、使用权和监督权不变的前提下, 经村民大会或村民代表大会同意,村集体经济组织与乡镇会计委托代理机构签订代理协议,由乡镇会计委托代理机构代为记账核算。[ii][②]

      4、  中介参与。社会中介组织参与村级财务管理模式,主要是坚持农村集体资产所有权不变,村集体经济组织主要成员依据一定的程序决策,引入社会中介组织,代理农村集体财务,承办会计业务或进行全过程监控。

      在各地探索的同时,中央、地方政府及有关部门在正式的制度层面上对村级财务治理予以规范,不同时期提出了原则性的指导意见,对村级财务治理的探索起到了统领和规范作用。

      (二)村级财务治理存在的问题

      村级财务治理探索取得了一定成效,但是村级财务治理模式仍然存在问题,至今没有构建出一套有效的治理机制,穷村、富村和难点村仍存在不同程度的财务问题。一些探索也具有明显过渡性特点,相应的治理措施与村民自治组织的发展方向不谐调。

      1、          行政监督与主体监督不协调

      村级组织作为村民自治性组织,其财务治理主体应当是全体村民。因此从村级组织与村民及政府和社会的内外关系看,应该建立以村民为主体,内部监督与外部监督相结合的多层次与多元化财务治理体系。村级财务外部监督涉及财政会计、审计、农村经营管理和纪委等部门,目前行使日常性监督职责的主要是农经部门,众多的外部监管属于法制监督范畴,实际上行政介入起了主导作用。适宜的外部监督对于村级财务治理来讲是必要的,但现在的问题是内部监督与外部监督不协调,越俎代庖的治理方式导致行政监督越位和主体监督缺位的问题突出。一些实践措施固化了本末倒置的现象,进一步模糊和虚化了村级财务治理的主体地位。

      2、          实践探索与自治方向不协调

      实践探索的一大特点是强化了上级监督和行政介入。如“村财乡管”、“村账站管”模式的推行,其前提假设是乡镇对村级的监管是有效的, 而这一假设又与各地推行的“乡财县管”相矛盾,这种显明的短期悖论暗含着长期一致的思维逻辑,即是下级监督不如上级,也是政府既当裁判又当运动员的惯性思维在村级财务治理中的具体体现。村本级主体监督存在问题说明了村级自治目标的实现程度不高,如果不着眼解决村级自治性问题,一味将监督上移,就会抽空本级自治的动力。将本属自治性的组织重新纳入到国家行政管理体制之中,不利于政府边界的合理确定,也不利于村级自治组织的探索发展。

      3、          技术措施与制度措施不协调

      村级财务治理仍然停留在就财务论财务的技术处理层面上,对制度原因的深度分析不足,注重从深层次制度上改进的措施也不多,采取的多是权宜的治标不治本的办法。比如村务公开只是做些象征性的专栏以示公开,很难做到全裸式的透明公开。村账站管只是做一下事后的票据粘贴式的代理记账工作,真正的权利监督人(村民)排除在外不见踪影,若遇特殊情况乡财工作人员收受村级小恩小惠时,只会成为一个更大范围的分肥机制,很难谈得上有监督效果。乡财内部的财务技术性控制是否达到一个较高的水准也值得怀疑,这也是制度性缺陷导致财务控制程序不完备的结果。

      二、     村级财务治理的深层次性障碍

      村级财务治理未能有实质性突破,存在着深层次的障碍,主要表现在两个方面:一是产权障碍,二是组织障碍。这两大障碍在市场化转型时期表现得尤为突出。

      (一)村级财务治理的产权障碍

      村级财务资金主要来源于村集体经营或非经营性资源、村级公共事务的筹资和国家财政拨入的暂存应付款项等方面。村集体经营资源财务治理的根本障碍是集体产权虚置滥用。产权治理秩序是竞争条件下微观经营性组织财务管理的基础,现行村级组织脱胎于公社时期的大队,这种集体组织的行动逻辑是在计划经济时期由国家强制建立的,即是政经合一于国家权力体系之中,而在市场化条件下缺乏产权治理基础。在公社时期,政治资本的运转方式完全代替了以产权为基础的资本运转方式,国家强制方式控制了这种组织的整个经济活动。当这种对经济生活的控制方式遭遇农民的“弱者武器”抵御时,[iii][③]治理转型就势在必行。

      实行家庭承包制意味着国家权力开始消退,伴随着国家权力的相对退出,村级组织成为既不是独立于国家行政控制的完全自治组织也不是象以往那样完全受控于国家体制的末端机构,而是在某些方面在某种程度上仍然委身于国家并以集体之名存在的虚壳化组织,在这个过程中治理转型长期缺乏着力点,经营性财务管理缺乏产权基础,因此财务治理出现真空。转型中的村级组织,其生存发展面临着资源困境,一方面集体经济既是特定时期维系村级组织存在发展的一种资源,另一方面集体经济的产权缺陷也给众多的村级组织带来沉重的包袱。

      村集体经济发展中两个典型的名星村很能说明问题,华西村始终如一顺应市场的非农项目发展与经营管理变革,使得村级组织的财务治理顺利地实现了嬗变,而南街村意识招牌的盗用与一时偏执的效果并不能防止力不从心的分化,关键是其集体产权的变革始终不能落地。尽管这两个典型村都有相对庞大的集体经营资源,同时在经营初期都有一个共同的特点是富有集体意识的个人相对人格力量的“能人治村”,更为重要的一个特点是集体企业仍然依存在市场经济的海洋之中,所以尽管是“内方”的集体式管理却是受益于“外圆”的市场环境,因为竞争条件下的项目优选和市场化政治资源的利用支撑了他们的发展,最后长时间的事实又共同证明了历史遗留的集体资产的产权问题迟早要加以结清的道理。

      因此产权不清的村集体经济是村级财务治理和村组织发展的一大障碍。

      (二)村级财务治理的组织障碍

      村级组织的公共性财务管理也缺乏良好的组织基础。财务治理存在于组织之中,组织的不健全必然导致财务治理不健全,现行村级组织既缺乏产权纽带,又缺乏公共需求的表达与满足机制。尽管乡村历史上存在家族互助的扩展以及村庄水利建设等公共性需求,但是现实社会环境下,村民相对农村的离心倾向很重,使得村级组织公共需求的纽带减弱。

      现行村级组织已不再是一种典型的自组织。一是因为现行组织规模仍然超过了村民当下合作能力的范围,村民意愿表达的一致性难以达成;二是与村级各类合作组织相比,这类组织的虚构成份过大,与从上到下的行政体制渗透和扶植有关,不可能是一个稳定有效的自组织。村级组织应当是一种典型的地域公共性组织,然而由于历史的原因使其难以摆脱准行政组织的特点,一是它脱胎于国家在农村的计划组织,一时未能摆脱其影响,二是公共服务使其行政特点与农民的利益需求再次结合在一起。因此村级组织在一头连接国家、一头连接农民的过程中,仍担当准行政组织的实际作用,并主要因此而留存。

      村级组织结构的总体虚构性,导致了这级组织的成员(村民)与该组织处于某种脱节关系。村级组织目标和组织动员都存在问题,很难聚焦成一致同意的公共事务,即使是多数同意也很难达至一致行动的结果。只是村级组织在借用或代行行政权力时,才有一定的强制能力,更多情况是村级组织无明确的共同目标动员村民,村民也无足够意愿并无能力监督包括村级财务在内的村级组织行为。

      三、                 村级财务治理障碍的历史成因

      (一)村级组织的传统因子

      中国是一个农业文明古国,传统的帝国统治主要依赖农业生产来维系,同时发育出了以地主为统治阶级的官僚体制。在中国传统社会,国家与农民关系链条上存在一个绅士阶层,这一阶层发挥了重要作用,而对农村社区的活动,国家直接干涉的不多,即是有所谓的皇权不下县之说。费孝通认为,中国社会有着两条平行权威来源的结果,使社会秩序建立在两个不同的水平上。群众的日常生活受到社会权威的调节,同时,政治权威通常局限于衙门的行动。[iv][④]这种绅士——官僚关系决定了传统中国乡村基层组织形态。中国传统社会由上而下的政治轨道上,中央政府派遣的官员止于县衙门,与人民直接关联的事情是在正式政府之外进行的,皇权的要求只有收税和招募两件事,但为了完成这两件事,保甲体系将从上而下的政治轨道直达到每家每户,这种半行政延伸的体系与传统无为政治形成的从下而上的轨道也形成了一定程度的冲突。

      一边是国家组织,一边是农民,这中间农村社区的自治性发展与里甲制度是交互作用的,由于国家并非过份强制干涉农村,农村自身发育出宗族和半依仗于皇权的乡绅阶层,但是国家又以里甲制度的方式延伸下去与农民发生另一层接触的关系。

      (二)村级组织的现代构建

      20世纪前期的中国在现代化和民族主义的招牌下,政权不断扩展深入基层,向底层不间断地汲取资源,并复制着旧有的赢利型经纪体制,从而导致了国家政权内卷化的现象,政权嵌入乡村时又力求从形式和结构上与社会相分离,最后由于嵌入中依赖于经纪体制而无法完全官僚化。[v][⑤]1949年以来的政权极力推行国家对乡村的强制嵌入,人民公社制度的最终确立是一系列外部冲击与村落传统互动的逻辑结果,[vi][⑥]更是意识形态、现代化大势和后发国家工业化赶超战略的结果,政权更替和土地改革为公社的嵌入创造了必要的前提,农业合作化运动的渐次深化展示了公社制度嵌入的曲折过程,最终形成了在国家权力控制下的“三级所有、队为基础”的农村基层组织体系。

      (三)村级组织的转型困境

      由于人民公社存在无法克服的僵化控制与激励不良的问题,人民公社可持续发展面临着挑战,中国农村不可避免地开启了家庭承包制改革,改革后已经颠倒的基层组织试图通过再颠倒回归到传统的自治状态,而这一转型过程又是在国家现代化的目标下,尤其是在一贯重视争取和启发大众力量的民主理念指引下展开的。然而,只要国家的目标任务继续针对乡村,乡村的生产组织继续以家庭为主要形式的小农存在,农村基层组织的功能模式就必然在国家与社会的关系上打上传统乡村组织的烙印,在现代化过程中朝着自治性民主组织方向的转型也必然处在一个较长的进退维谷的困境之中。

      从内部运作来看,村级自治组织实践困境的实质是农民长期处于“被组织”、“被民主”的状态,尽管村级组织普遍实行了民主选举,但是由于农民顺应城市化、工业化的大迁移势不可挡,户籍等制度障碍又使农民迁移不彻底,使得农民处于双栖状态,农村成为农民候鸟式的栖息地,在这种情况下,村级民主更多是形式上的民主,而非实质上的民主,因为缺乏后续的民主监督机制,这种形式上的民主选举也无异于用民主的方式选皇帝,二十余年草根民主的实验与初始目标有很大距离。所以村级组织的非稳定性归因于农村的非稳定性,进入二十世纪以来现代化就一如既往地冲击传统村庄的自治模式,在这种背景下套用传统自治的思维进行民主操作自然难以奏效,因此村级组织总体上也表现为角色定位上的困境。

      村级组织困境的原因除了社会转型之外,国家法律先入为主确立的村级自治组织,忽视了包括农民土地权益在内的各种权利的前期归位,也是一个重要的原因。现实中农民土地权益屡遭侵犯,代表村级组织的“干部”常常与地方政府一道成为农民利益的掠夺者,足见这级组织的权利基础缺失。

      然而随着二元结构的逐步破除和城乡一体化的推进,当要求公共财政的阳光普照农村时,国家活动范围又以新的公共权力方式再次渗入农村。当公共产品穿行而下直达农村时,村级组织在农民信息的获取方面具备得天独厚的优势,这级组织仍将在一定时期发挥上传下达的作用。

      四、     村级财务治理障碍的突破路径

      根据现行村级组织的特征,及其历史、现实和未来存载的责任变迁,村级财务治理障碍的突破要在增量改进与存量改进两个方面同步展开,以期既能解决当前问题,又能逐步化解深层次矛盾。

      (一)具体管理方式上的突破

      1、          专项控管法

      国家财政下拨农村的公共项目建设资金,对村级公务和村干部误工补贴资金,农村土地征用款等重要的外源性资金要进行项目管理。根据这些资金公共权属的性质,要突出外部监督的作用,实行专项审计。

      2、          直达管理法

      国家对农民的农业支持、社会保障性支出通过“一册通”和“三公开”的办法直达到农户个人,村级组织只完成初级数据的采集和复核工作,不再代行这方面的财务支出,这种工作方式符合国家和农民的利益。

      3、          剥离资产法:

      村集体经营资产要顺应市场经济的发展要求进行产权改革,在村级组织仍然存在软监督的情况下,采取釜底抽薪的办法进行剥离是一种保全措施。

      4、          社会审计法:

      扩大社会审计的范围,明确村民聘请中介组织进行村级财务日常监督的权利,在村级财务治理中引入注册会计师等社会监督力量。

      5、          行政监督法:

      会计、审计等政府职能部门要真正发挥作用,依据会计和审计法规,加大对村级组织财会的公共性监管力度。

      (二)农村组织创新上的突破

      1、          村级组织自身的完善

      在村级自治组织民主实践的路径上,民主管理和民主监督还有待加强,村民委员会组织法在这方面更需要细致的程序加以规范,以完善村级组织内部的日常治理机制,使村级民主真正在日常中运转起来。

      2、          农村其他组织的创新

      在新的条件下,不断生发农村组织的自然再生机制,能够达到现行村级组织殊途同归的目的。首先,要切实保护农民的土地权益,朝着更彻底的方向完善农村土地产权制度;其次,在农村基础性产权制度明晰的情况下,通过新型自主性组织的创新,发育农村各类合作经济组织和农村新型社区组织,在农村发展组织对组织的民主形式,使现行村级组织真正成为村内各类组织的民主指向,从根本上解决农村基层组织治理动力不足的问题;第三,在农村自发性组织的发展中,法律规范不宜超前介入,以免约束了自然良性的发展趋势,同时法律规范也需要紧跟实践,以满足现实活动的共同需要。

      参考文献:

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      [i][①] 中华人民共和国村民委员会组织法[N]人民日报,1998-6-29

      [ii][②] 王思睿.村级财务:待解方程式[J]财会通讯,2008(3)

      [iii][③] [美]詹姆斯.C.斯科特.弱者的武器[M].郑广怀,张敏,何江穗,译.凤凰出版传媒集团译林出版社,2007.3-43

      [iv][④] 费孝通.中国绅士[M].惠海鸣,译.中国社会科学出版社,2006.117

      [v][⑤] [美]杜赞奇.文化、权力与国家----1900-1942年的华北农村[M].王福明,译.江苏人民出版社,2003.4-52

      [vi][⑥] 张乐天.人民公社制度研究[M].世纪出版集团,上海人民出版社,2005.

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