•   内容提要:中国在实现工业化和现代化的历史进程中,如何处理中央与地方的关系,目前应当针对地方分权出现的弊端,在某些领域偏向于集权。从世界上早期现代化和新兴工业化国家的历史来看,强有力的中央集权起着相当重要的作用。因此,在中国快速工业化和现代化过程中所要解决的缩小经济发展差距、维护社会稳定、应对国际压力和挑战等问题上,加强中央集权以及维护中央权威仍具有现实必要性。

        集权与分权的关系,不仅是政治理论中的一个具有争论性的学术问题,同时也是政治实践中的一个难以掌握好平衡的现实问题。中央与地方关系是国家政治制度的重要内容,直接关系到国家的政治稳定、经济发展和社会进步。
        一、中央集权的涵义及实质
        在讨论中央集权的观点以及中央集权的现实重要性之前,需要明确中央集权这一概念的涵义。中央集权是相对于地方分权而言的,其特点是地方政府在国家政治、经济、军事等方面缺乏独立性,必须严格服从中央政府的命令,在事关国家主权、发展道路等国家利益的重大问题上受控于中央。《辞海》中是这样解释“中央集权”的:…地方分权’的对称。国家权力集中于中央政府的制度。在该制度下,地方政府统一服从于中央政府,根据中央政府的政策、法令办事,受中央政府的领导和监督。”中央集权制是国家政权的一种结构形式,它体现着国家的整体与部分之间、中央与地方之间的相互关系。
        中央集权的涵义是分析和讨论中央集权重要性的基础,为此就要明确它与相关概念之间的区别。(1)中央集权并不等于中央专权。我们肯定中央集权的合理性与必要性,并不是肯定无限集权或中央专权,而是肯定有限集权或适度中央集权,不可把中央集权与中央专权二者等同起来。可以说,中央集权不是将国家的所有权力都集中到中央,同时,中央集权的程度和范围也不是主观随意决定的,而是由一国经济、政治和社会发展的客观实际决定的。因此,中央集权的范围和程度会随着不同历史条件和历史阶段的变化而变化。比如,为巩固新政权、高速推进国家的工业化和现代化进程,集权的范围就大一些,集权程度就高一些。中央政府和地方政府的权力划分体现在宪法上,中央政府的权力通常是以地方政府无法单独行使为界限,例如国防、外交、货币制造、国际贸易、出入境管理等权力都要集中于中央;把专属于地方辖区内事务管理权和积极发展经济方面的权力留给地方行使。而在中央专权体制下,集权的范围是由中央决定,不受时间和空间限制的。(2)中央集权不等于专制主义。有些人一提到集权就把它与专制等同起来,这是一种认识的误区。中央集权是指地方政府受中央政府的领导和监督,而专制通常是指政府与民众之间的一种关系,不是指不同层级政府之间的关系。这里的“领导和监督”与“专制”是绝对画不上等号的。中央集权的国家或王朝可以实行专制主义,地方割据的政权或王朝也可以实行专制主义,如旧中国地方军阀的专制。专制中并不必然包含集权,集权中也不必然有专制,中央集权制的实行,并非必然导致专制主义。(3)中央集权不等于权力集中于一个人。中央集权的涵义中说“国家权力集中于中央政府”,中央集权制要求国家最基本、最重要的权力由中央政府集中行使。马克思主义主张的中央集权制不是个人高度集权制,“国家集权的实质并不意味着某个孤家寡人就是国家的中心,……别忘记这里主要的不是身居中央的个人,而是中央本身。”从这种意义上可以判断中央集权与个人集权是有本质区别的。
        在马克思主义经典著作的论述中,作为一种将国家主要权力集中于中央政府的制度安排,中央集权体现着国家作为一种建立在某种经济基础之上的政治实体的本质要求。从一般意义上看,集权与国家之间存在着内在的联系。恩格斯曾在《集权和自由》一文中专门探讨了中央集权制的历史合理性,“集权有其存在的历史的和合理的权利!集权是国家的本质、国家生命的基础,而集权之不无道理正在如此。每个国家必然要力求实现集权,每个国家,从专制君主政体起到共和政体止,都是集权的。美国是这样,俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权,联邦制国家需要集权,丝毫也不亚于已经发达的集权国家。”在这里,集权被视为国家的本质规定。即使国家存在分权制衡,也不是绝对的无条件的,不论单一制还是联邦制国家,中央与地方的分权都是在保证中央对地方的有效控制前提下进行的。中国是一个多民族的发展中的社会主义大国,无论从历史发展还是从现实国情看,都需要适当的中央集权。
        二、近年来研究中央集权问题的几种主要观点
        近年来,关于中央集权问题主要有三种观点,一是否定中央集权,认为中央集权存在许多难以克服的弊病,因此要实行地方分权或地方自治。二是支持实行中央集权并维护中央权威。三是实现集权与分权之间的平衡。下面择其主要观点予以简要分析。
        (一)否定中央集权的观点
        对于中央集权的否定和批判,大多数是基于中央集权在经济领域的弊端来提出论据的。有不少学者一味地强调分权的优越性及其价值,认为许多问题只有依赖“地方分权”才能解决。其中代表性的观点认为,中央集权不能从根本上解决经济发展的动力和协调问题,不可能创造出一个生机勃勃、充满活力和创造性的现代社会。因此,中央集权“不利于发挥地方和企业的积极性,不符合市场经济的要求。”
        有的学者则是从政府机构膨胀的角度分析,认为“集权的本意是‘集中力量办大事’,但政府权力的扩大化和无限制性却带来了政府机构的膨胀和政府职能的泛化。”而且,中央集权会使公共权力上移,地方政府处于被动执行状态。
        还有学者断言,“从国家结构形式的角度看,……高度的中央集权体制只是国家结构形式初级的、原始的形式,相对来说,地方分权的体制、地方自治的体制,是较成熟的、较先进的体制,不论它们形式上被称为什么,关键在于地方分权或地方自治的实际实施程度。”同时,有些学者从成本一利益的角度,分析了地方自治的价值远远大于其成本,“在目前阶段,中国的经济、交通和通讯都还在发展过程中,各地物质条件和文化差异仍然相当大,尤其是城乡差别十分显著,因而中央不可能对全国各地实施‘一刀切’的统一政策。在这个意义上,地方自治对于发展中国家甚至比发达国家更为重要。”。总之,这些观点基本上认为不但不能加强中央集权而且还要给地方政府更大的自主和自治权。地方自治在中国目前发展阶段真的比在发达国家所起的作用更重要吗?笔者认为,越是经济发展存在巨大差距,越需要中央的宏观调控,而不是依靠地方自治来解决,那样只会不断加大发展的差距。
        当今的世界,从西方国家到东方国家,在政治领域几乎没有国家不宣传分权的好处。20世纪70年代末80年代初,随着美国前总统里根和英国前首相撒切尔夫人实行的分权和私有化改革,本来有集权传统的法国也开始了地方分权的改革,德国也宣称进一步向地方下放权力。苏联与东欧国家也在这种潮流驱动下实行私有化和分权改革,第三世界国家也为了摆脱困境纷纷实行民主和分权的改革。在这种世界政治经济环境的影响下,中国为了赢得经济发展的外部环境,似乎也不能“逆潮流”而动。这也可谓一些人反对和批判中央集权的现实理由吧。
        这些反对中央集权的观点多数是从地方分权所能解决的问题来否定中央集权的。而且对于中央集权的否定也主要是认为中央集权不利于市场经济的发展,经济体制改革过程就是向地方放权的过程,如果再实行集权就是倒退,就是反对改革;认为政治体制改革就是改革中央集权体制,从而判断目前政治体制改革滞后,中央高度集权的体制并未根本转变,仍然过分集中的权力阻碍了经济领域的改革和市场经济的进一步发展。这些观点没有考察中央集权本身的性质及其历史发展,这在一个摆脱地方军阀割据还不到100年的国家里是令人遗憾的。
        即便地方分权能解决经济发展领域的一些问题,难道就可以简单地认为中央集权完全没有必要吗?我们不能用分权的优势和集权的劣势来进行比较,如果中央集权没有继续存在的必要,那么欧洲国家为何要建立欧共体而且发展成为欧盟,甚至将分散的货币发行权集中起来呢?
        (二)支持中央集权的观点
        在中央集权这一问题的研究中,也有一些学者对于中央集权是持肯定观点的。
        有些学者从分权的弊端和底限来强调中央集权的重要性。有学者认为分权是有底限的,过度分权导致国家能力下降,许多问题包括提供全国性公共物品、克服跨地区外部效应问题、解决宏观经济问题和再分配等问题是地方分权无法做到的,现代化国家能力的提高必须有中央集权的存在。
        还有学者从国家分裂与统一的高度论证中央集权的必要,“中国今天需要积极的政治改革,但是这种改革不应该走地方分裂的道路,……任何放弃和推翻中央集权,或者任凭中央集权在放权的过程中不断衰弱的做法,都只能重复历史的灾难。”有些国家就因抛弃中央集权的改革而导致地方分裂的。例如,印度尼西亚因1997年东南亚金融危机而进行地方分权改革,中央与地方政府权责常常出现重叠或矛盾,也导致地方差距拉大,诱发了民族分离和社会暴力事件。可见,无视历史阶段和条件放弃中央集权就会导致现代化进程中的失败。
        也有的学者从维护中央权威的角度,强调“从当前深化改革与中央集权的关系看,借改革而否定中央权威、否定中央集权制,在理论上和实践上都是有害的。”
        上述这些支持中央集权的观点是有理有据的,不过,这些观点对于必须坚持和完善中央集权体制的现实合理性与必要性而言,还存在不到位、不全面的地方。在更加复杂多变的国际环境下,如何提高国家竞争力、应对不确定性的国际挑战,解决国内发展中的各种不平衡问题、维护社会矛盾多发期的社会稳定和政治稳定等重大问题上,对于中央集权的现实重要性还没有系统的论述。
        (三)适度集权与分权的折衷观点
        有些学者从中央集权和地方分权都有弊端的认识出发,提出了适度的集权与分权相结合的观点,这里称为“折衷”的观点。比较有代表性的是既反对中央高度集权又反对地方过度分权的观点。有的提出中央与地方的双向互动关系,合理划分中央政府与地方政府的责任和权力;在统一的不可分割的基础上,中央政府始终拥有制定政策并监督政策执行的主动权,地方政府以相对独立的地位拥有处理所辖区域内事务的自主权,达到两者之间的动态统一和平衡。
        其中一些学者从现代化建设的历史经验和当代的社会历史环境以及政治、经济的发展趋势来分析,认为中央与地方的关系应该是一种必要的中央集权和在中央政府有效控制下的地方适度分权相结合的关系,“在体制模式选择上就是实行中央集权一地方分权的混合体制。”
        还有些学者从资源配置的角度分析,认为“中央放权后,地方利益强化和地方意识逐渐确立,各自为政,弱化了中央调控能力,造成中央调控的困难。根本出路在于保证中央权威,同时给予地方发展必要的自主权力具有同等重要的地位。”
        笔者认为,这种观点虽然没有排斥中央集权,提出的平衡思想也有一定的合理性,但是它们并没有从经济基础来考察上层建筑,导致其构想落空。
        基于上述三种观点的评价,笔者认为有必要重新认识和全面论证中央集权在当前中国发展过程中的必要性与现实合理性。用历史唯物主义观点来看,中央集权有其产生、发展和消亡的经济基础和历史过程,不能不顾条件地简单对其进行否定。从唯物主义辩证法来看,中央集权与地方分权是矛盾统一体,不能由于某一发展阶段地方分权发挥了优势就一概否定中央集权的历史作用和现实意义。鉴于当前中央权威受到某些既得利益群体、权力异化等方面的冲击以及地方对中央权威认同存在下降趋势,很有必要对中央集权在国家发展中的作用给予重新认识。作为民族国家存在的基础,中央集权不会因其某些局限性而丧失其存在的合理性。正确认识中央集权,对当代中国健康稳定发展,对于维护中央权威,维护全国统一的市场体系和经济秩序,真正充分发挥社会主义制度的优越性等等,都具有重要的现实意义。
        三、中央集权在新中国发展历史中的重要作用
        历史是最有说服力的证明。在当前的现实条件下要重新认识中央集权的作用与地位,需要对中央集权在新中国成立之后的历史发展过程中所扮演的角色进行分析,以此寻求历史的支撑。
        (一)新中国成立60年来的发展证明中央集权有其存在的必要
        从中华人民共和国成立60年来的发展历史分析中央集权的作用,得出的结论是,中国要完成工业化和现代化必须坚持中央集权。对于中国来说,要实现现代化面临着比欧美国家更多的困难和挑战。
        旧中国留下来的是一个破烂的摊子。新中国成立初期,以美国为首的西方国家对中国实行军事、政治、经济封锁。后来,中苏分裂更加剧了我国周边环境的紧张局势。在这种情况下,中国共产党和政府确立了优先发展重工业的战略,使中国从国民经济百废待兴到全面改观,不能不称作是一个奇迹,这与强大的中央政府和实行中央集权是分不开的。新中国建立后的前30年,虽然经历了曲折和动乱时期,但从总体上看,在中央集中统一领导下,中国在几乎一片废墟上成功地构建了相对独立、比较完整的工业体系,为后一个30年的发展打下了坚实的基础。叶剑英在庆祝中华人民共和国成立30周年大会上的讲话中提到:“我们在旧中国遗留下来的‘一穷二白’的基础上,建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。……从我们完成国民经济恢复任务的一九五二年算起,到一九七八年,我国工业发展尽管有过几次起落,平均每年的增长速度仍然达到百分之十一点二。”在现代世界历史上,与任何国家在类似的发展阶段上相比,中国的发展速度都是惊人的。这其中就有中央集权发挥的重大历史作用。可以说,这一时期实行中央集权有其历史和现实的合理性。
        改革开放以来焕发的活力,就是把新中国成立以后前30年积累的巨大势能转换为动能了。“中国如果没有计划经济时期奠定的基础,也就难得有改革开放以来的高增长。没有计划经济建立起来的以重工业为主的工业体系,即使引进了市场机制,也不能马上发挥作用。”新中国成立后的第二个30年里,中国国民经济保持快速、持续、稳定发展,综合国力显著增强。“从1978年到2007年,我国国内生产总值由3645亿元增长到24. 95万亿元,年均实际增长9.8%,是同期世界经济年均增长率的3倍多,我国经济总量上升为世界第四。”其中财政收入从1132亿元增长到5. 13万亿元。同时,使人民生活总体上达到小康水平。从1978年到2007年,全国城镇居民人均可支配收入从343元增加到13786元,实际增长6.5倍;农民人均纯收入从134元增加到4140元,实际增长6.3倍。30多年来,中国实现了发达国家上百年才完成的同样程度的工业化、城市化和社会转型;中国经济保持年均近10%的持续高速增长,步入中等收入国家行列。在这30多年中,国民经济能够以这么快的速度平稳、持续增长,与实行中央集权是分不开的。我国改革开放每突破一步,都是由中央政府制定重大方针政策,而且也是由于中央集权发挥作用,才保证了中央决策和命令的贯彻执行。
        (二)强调中央集权并不是完全否定地方分权的功能
        按照唯物辩证法的观点,任何事物都具有两面性,中央集权和地方分权也不例外。从国家兴亡的角度分析,地方分权过度会导致国家衰亡,从历史到现代,这方面的事例并不少见。但上述从历史角度分析的中央集权在中国发展历史进程中所起的积极作用,并没有完全否定地方分权的意义。这里强调的是中央集权的重要性,而不是肯定高度中央集权。1957-1978年的那段历史时期,中央集权在中国经济社会发展过程中演变成了高度中央集权,因此在一定程度上阻碍了中国现代化的进程。所以,从1978年开始的改革开放,就从很多方面强调分权和放权。在经济发展领域,也正是由于这种向地方分权的改革,加上引入了市场经济体制,释放出了庞大的经济发展活力,推动了中国持续高速的经济增长。应当承认,我国改革开放以后采取的权力下放举措对于增强社会经济活力、调动地方积极性、加快地区发展,无疑具有积极作用。
        中国经过30多年的改革开放,在实现了高速经济增长的同时,在某些领域也显示出了分权的弊端。当前,中国面临着不同地区经济发展差距进一步拉大、政治和社会不稳定因素增加、国内市场受到国际贸易保护主义的压制等问题和挑战。而要解决这些领域的问题和应对这些挑战,就要实行中央集权。如果因为向地方分权的改革释放出了巨大能量而一味地要求继续分权,中国进一步发展的风险就会不断增大,进而导致一系列严重后果。从中国目前情况来看,分权式的改革已经付出了一定代价,包括“城乡和地区间收入差距的持续扩大,地区之间的市场分割,公共事业的公平缺失。”而且,分权不当还会造成日益严重的地方保护主义,这种地区经济行为的失范,助长了地方的离心倾向,导致中央与地方经济关系混乱,也加剧了地方之间的矛盾与冲突。更不容忽视的是,继续过度分权有可能构成地方对国家权威认同的威胁,并从政治上动摇国家统一的根基。分权的这些弊端和严重后果充分说明了中央集权有其存在的现实必要性。
        中央集权和地方分权的关系就像钟摆一样,不会永远垂直停留在中间位置。在某一个历史阶段会摆向中央集权,而在另一个历史阶段又会摆向地方分权,再一个历史阶段又摆回到中央集权。中央集权与地方分权绝对均衡的理想状态在任何国家发展的现实中也是不存在的。中国正处于社会主义初级阶段,要进一步实现国家的工业化和现代化,特别是面对经济全球化这样一种更高程度的生产社会化形态和复杂多变的国际国内环境,中央政府在协调国际关系、争取本国利益、提高国际竞争力、维护国家主权和领土完整、确保国家稳定和经济发展等方面的职能和关键作用日益凸显。中央集权对于社会主义现代化事业意义重大,我们不能被所谓的地方自治和“民主改革”之类的口号所欺骗,中国的中央集权体制可以改革完善,但是不能绝对地给予否定。
        四、中央集权是国家现代化进程中权力实行的普遍形式
        从国际视野观察,中央集权的产生和存在有着深刻的经济根源。世界上许多国家实现工业化的历史过程,证明了实行中央集权具有历史必然性。采用单一制的资本主义国家,多实行中央集权;采用联邦制的资本主义国家,地方政府虽有相当的权力,但国家大权仍集中在联邦政府手中,只不过集权的程度和方式不同而已。不仅是早期现代化国家的西欧和北美诸国,而且新兴工业化国家,在实现现代化和工业化过程中,都伴随着中央集权的进程。一方面,中央集权使它们的资本主义经济进入起飞阶段并先后完成了工业革命;另一方面,中央集权的加强为工业化发展扫除了种种障碍,特别是提供了国内统一的市场等必要条件,使工业化获得了强大的推动力。
        英国作为工业革命的母国,早在19世纪30、40年代就已经完成了第一次工业革命。伊丽莎白一世运用强权手腕,重新统一了英格兰、苏格兰、爱尔兰和威尔士,和其他欧洲国家相比,更早一步确立和巩固了中央集权制度。由于实现中央集权比较早,它成为第一个成功地在全国范围内建立统一市场的国家。这一时期的英国,资本主义的发展和产业革命已经有一定基础,政治稳定、市场统一、税制币制和关税制度全国统一,经济技术水平较高,市场比较发达,生产资源流动性较大,形成了有利于大工业发展的资本主义社会经济环境。
        19世纪德国工业化也迅速进行。随着自由资本主义向垄断资本主义发展,资本的集中就更要求政治权力的集中。恩格斯在《德国农民战争》中就明确指出:“英法两国工商业的成长促使整个国家中各种利益联成一气,因而促成政治上的中央集权”。马克思、恩格斯还从经济发展规律中看到了当时德国走向统一、建立中央集权制的历史必然性,指出:“在德国,中央集权制和联邦制的斗争就是近代文明和封建主义的斗争。……即使俄罗斯不来敲德国的大门,经济关系本身也会迫使德国采取严格的中央集权制。”可见,中央集权是经济发展和国家统一的必然要求,而现代大工业的发展对更广大的统一市场的需求则构成了中央集权坚实的经济基础。19世纪70年代末以后接踵而来的保护关税、军事备战以及殖民扩张等一系列国家事务的需要,也都向帝国政府提出了加强中央权力的新要求。正是与这些要求相适应,从政治方面看,“德意志帝国建立以后出现了中央集权化的趋势”,呈现出中央集权而非联邦制的特点。可以说,正是由于中央集权政府在实现赶超型的现代化道路中对经济活动发挥了积极的作用,德国成为了资本主义国家实现赶超的典范。
        19世纪后期美国工业的高速增长和统一的国内市场的形成与发展,与联邦集权是有密切联系的。美国独立后,尽管地方政府有相当的权力,但国家大权仍集中在中央政府手中。当时美国工业化有三项重大的政策支撑:一个不受管制的国内统一市场的政治结构;坚持国际金本位制度;对工业的关税保护政策。统一的美国国内市场是一个政治上的先决条件,奠定贸易保护主义与金本位制基础的最基本的、且构成美国所有发展政策特色的因素,是一个不受约束的国内统一市场的政治结构。如果脱离了国内统一市场,金本位制和保护性关税都可能毫无用处,甚至可能损害美国的重要利益。美国工业化的高速增长,有一个重要条件就是,面对来自地方和州政府的挑战,美国联邦政府有意识地建立并主动行使了中央政府的权威。“假如未能成功地压制美国南方的分离主义,将有可能使得美国国内其他地区陷入支离破碎的分离状态,……从而削弱了美国、联邦政府的权威。基于上述理由,一个分崩离析的中央政府恐怕无法成为美国市场统一和维护的有力推动者,并且在事实上无法防止美国联邦的崩溃。”可见,统一市场的形成和工业经济发展需要一个集权的中央,而不是分裂的中央。
        第二次世界大战后,一些新兴工业化国家和地区的经济发展模式为政府主导的现代化道路作了有力的诠释。19世纪后期20世纪初,日本工业化进展最快,因为强大的中央集权体制使得它能够将资金集中于重工业。“建立高度集权的政府对经济、政治、社会生活进行控制和指导,尤其是通过政府对经济生活的干预达到已有的现代化目标,是战前的日本和战后的东亚NIEs(新兴工业经济体)在一代人的时间内就完成工业化或从落后农业国变成新兴工业经济体的重要原因之一。”新加坡的经济腾飞也得益于一种集权的政治模式。新加坡政府以集权主义的现代形式去推进国家建设,使国家经济高速发展的同时维持社会的政治稳定,“新加坡的威权政治是一种现代型的集权政治模式。”在韩国,经济落后和生产力水平低下为韩国威权主义政治赢得了现实基础。朴正熙政权建立之前,韩国经济发展缓慢,1960年韩国的人均国民生产总值仅有78美元,后来有人回忆当时情景时说:“60年代初期,即开始实施第一个五年计划前夕,人们几乎不敢想象南朝鲜能从贫困的恶性循环中走出来。……那时候,每当大麦收割以前,许多农民上山剥松树皮以供全家充饥。”正是由于实行集权主义政治,为国家经济发展创造了统一的市场和经济条件,从而韩国实现了经济的超越式发展。
        俄罗斯在1998年以后呈现出一种中央再集权的趋势,这种再集权不是单纯政治改革,而且还有这样一些目标:“巩固中央控制地方的行政杠杆,以恢复俄罗斯国家能力;削弱地区精英的资源基础、打破地区市场封锁、借助全俄集团占领地方市场等,提高地方管理的效率。”这些目标试图通过实现俄罗斯各地区所有政治进程在中央控制下的垂直融合,来实现国家经济的飞速发展并增强国家的经济实力。
        从上述国家工业化和现代化历史过程来看,一个民族的崛起和超越式发展需要强大的中央集权,强化中央政权是国家发展的需要。一方面,社会化大生产和工业化进程提出了中央集权的要求,充分体现了经济基础对上层建筑的作用;另一方面,中央集权又为国家现代化提供了强大的推动力和政治保障。
        五、当前及今后一段历史时期仍需加强中央集权
        中国和世界其他国家的发展历史用事实证明了中央集权在国家经济发展和国力强大过程中所处的重要地位。当前中国正处于社会主义初级阶段,而且是发展中国家,实行中央集权不仅为现实的发展条件所规定,而且也是完善社会主义市场经济体制的需要。中国人口众多,由于各种社会问题错综复杂,各地区的经济状况和发展水平差别很大,我们决不应忽视中央集权在现阶段复杂的国际国内环境下对国家稳定与发展所起的关键作用。总体上看,中央集权目前在中国仍发挥着重大作用。
        (一)中国共产党领导的伟大事业需要强有力的中央权威
        从世界历史的视野审视,没有哪个大国的崛起不依靠强大的中央政府。中国要深入推进改革开放和社会主义现代化建设事业的发展,就更需要正确认识和维护中央集权在国家稳定发展中的战略地位。如果没有中央集权和权威,就会出现地方各自为政,上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止等现象,就会以地方利益损害国家利益最终破坏改革开放和现代化建设大业。邓小平对此问题尖锐地指出:“中央的话不听,国务院的话不听,这不行。特别是有困难的时候,没有中央、国务院这个权威,不可能解决问题。有了这个权威,困难时也能做大事。”实行中央集权,是顺利推进社会主义现代化建设事业的根本保证。
        巩固党的团结和实现党的领导核心地位,需要中央集权。中国共产党是一个拥有7000多万党员的大党,在21世纪发展的关键时期尤其需要团结。邓小平从改革开放一开始就强调指出:“在中国这样的大国,要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义,没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党,没有这样一个党的统一领导,是不可能设想的,那就只会四分五裂,一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。”而中央集权恰恰是实现党的领导核心地位的必然要求。
        一个统一的、有权威的中央对整个国家的现代化发展起着无法替代的作用,中国作为正在崛起的大国,与发达的大国相比较而言,就更需要中央集权。“在世界政治经济格局不利于后发国家的情况下,中国需要赶超,必然要走一条集中权力的道路,集中力量办大事。”面对当前错综复杂的国际环境,必须有一个权力集中的中央政府,来维护中国的民族独立、国家统一和主权完整,从而为中华民族的真正复兴创造良好的环境条件,这就决定了中央集权在当前以及未来一段历史时期仍然是现实需要的。
        (二)重大问题的解决需要中央集权
        首先,社会主义市场经济的发展需要中央集权,加强中央权威是完善社会主义市场经济体制的要求。这不仅因为市场经济本身的缺陷,而且因为中国的市场经济是与社会主义基本制度联系在一起的。在生产超越国界的社会化和经济全球化的历史潮流中,中央政府在维护本国经济安全和经济利益、协调本国经济稳定持续发展方面的职能是必不可少的。尤其是中国政府在应对由美国次贷危机引起的国际金融危机过程中的举措以及对世界经济所产生的效应,也说明了必要的中央集权对保证经济平稳运行和克服市场经济固有弊端的现实重要性。
        其次,中国要解决贫富差距过大和贫困问题必须依靠政府集中权力。中国从20世纪90年代向市场经济转型阶段起,就出现了城乡居民和地区之间收入差距扩大的趋势。当前,不同阶层、不同行业、不同地区以及城乡之间的收入差距呈现不断扩大的趋势。有数据显示,“贫富差距正在不断扩大。我国收入最高10%群体和收入最低10%群体的收入差距,从1988年的7.3倍已经上升到23倍。”邓小平曾经讲过,贫穷不是社会主义,只有共同富裕才是真正的社会主义,这就决定了中央政府集中权力承担起公平分配社会财富、有效防止贫富差距过分悬殊和解决贫困问题的责任。今年政府工作报告中更加强调了合理的分配制度的重要性,“改革收入分配制度。……逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序,坚决扭转收入差距扩大的趋势。”
        最后,区域经济发展不平衡,需要依靠中央集权来协调和统筹。地区经济发展差距过分严重的情况,将会威胁到国家的政治稳定与统一。很多学者认为在经济发展过程中,地区差距扩大是正常的,市场力量将自动缩小区域差距,政府没有必要进行干预。但从发展现实来分析,这种观点有些极端。“市场机制不会自动缩小地区差距,市场竞争会加剧两极分化,使得发达地区发展更加迅速,而落后地区则更加落后。……因此政府必须在缩小地区差距方面发挥积极作用,扶持落后地区的产业发展,并采取相应的政策措施,避免地区间的收入差距日益过大。”从更深层次上,地区间的不平衡和过度的经济差距不仅仅是一个经济问题,还是一个政治问题,因为这种区域差异性加上同级政府之间很难自动发生有效的协调机制,仅依靠地方政府自身是无法解决的,必须依靠中央政府和中央集权来宏观调控和统筹发展,平衡各地方的财政能力。否则,实现全国统一协调发展是不可能的。
        (三)维护社会稳定客观上要求实行中央集权
        一个国家的社会稳定为经济发展提供良好的环境,是经济发展的重要前提和保障。“中国的问题,压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。”当前,我国社会发展总的来说是稳定的,但也存在一些不稳定因素。随着改革的深入,利益逐渐分化,利益结构也趋向复杂,这就不可避免地会出现各种社会矛盾和问题,从而影响社会稳定。从国际环境看,国际局势动荡不安,各种敌对势力正极力对我国进行“西化”、“分化”,这也使我国社会稳定面临更加复杂的形势。如何从根本上解决这些问题?归根到底还得依靠中央集权和权威。邓小平说得很深刻:“如果没有中央……各顾各,相互打架,相互拆台,统一不起来。谁能统一?中央!”维护中央集权和权威,是保持社会稳定、实现国家长治久安的迫切需要。
        中国的改革是整个社会主义社会的经济、政治、文化、社会的巨大变革,是“第二次革命”。这场“革命”使旧体制下的既得利益者因其利益遭受损害而不满,新的利益获得者则有一种要求无限制扩大自己利益的倾向。利益在不断地重新分配,人们的价值观念在不断变化之中,社会各阶层之间在利益与观念上的冲突不断发生。如果任其发展,这些冲突就容易诱发社会的无序与混乱。这就要妥善处理复杂的社会利益关系以保持社会的稳定。而要保证社会的稳定,就必须有一个强有力的中央权威,引导和调控社会的良性运行。
        (四)应对复杂的国际环境需要中央集权
        在当前的国际环境条件下,中国政府为了应对复杂的国际环境和极具不确定性的形势,需要通过集权来保持中央的权威和强化中央的宏观调控能力。如果说近代鸦片战争的历史是西方列强遏制中国工业化进程的历史,那么改革开放以来始终有一股力量在遏制中国的工业化进程。市场是资本主义生产方式产生的前提,在市场的争夺中,西方发达资本主义国家的中央政府历来发挥着关键的作用,甚至不惜派出坚船重炮去抢占市场。在国际竞争日益激烈的情况下,其他资本主义国家所期望的自然是一个分裂而不统一的中国,一个没有强有力中央集权的中国,一个只有地方竞争混乱而没有凝聚力的中国。为了中华民族的前途命运,为了更有力推进中国的工业化和现代化进程,为了不断增强中国的综合国力与国际竞争力,必须始终以中央集权作为政治前提和保障。
        此外,需要说明实行中央集权应注意的几个问题:第一,从经济角度来看,强调中央集权,并不是简单把应赋予地方的权力收上来或牺牲地方利益。江泽民在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》讲话中,对处理好中央与地方关系提出了一个总原则:既要有体现全局利益的统一性,又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性;既要有维护国家宏观调控权的集中,又要在集中指导下赋予地方必要的权力。但同时必须注意,“全国经济是一个有机的整体,中央必须制定和实施全国性的法律、方针、政策,才能保证总量平衡和结构优化,维护全国市场的统一,促进国民经济有序运行和协调发展。”因此,向地方下放权力绝对不是削弱中央集权和中央统一领导,相反,地方拥有一定范围的自主权,必须以维护中央集权为前提。第二,从政治角度来看,不要误认为中央集权就是把权力集中于执政党,或认为政治体制改革就是改革中央集权体制,继续深化改革就是进一步放权。这些错误认识和理论误区对于维护中央权威是有害的。第三,从社会角度来看,中国在当前社会主义初级阶段为解决各种错综复杂的社会问题而加强中央集权,并不是削弱社会在维护国家主权和中央权威的前提下自由发展的权利。加强中央集权,是为更好地保护社会发展的权利,是在不危害国家利益的前提下保持社会发展的活力。
        中国经历的统一与分裂交替的历史警示我们,当今的政治体制改革既要顺应社会主义民主政治和社会主义市场经济的发展方向,又要为经济发展提供稳定的政治保障和社会条件,就必须维护和加强中央集权。中国发展的伟大战略目标是,到中国共产党建立100年时建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,到21世纪中叶,即新中国成立100年时基本实现现代化,建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。这就更加要求在坚持社会主义根本原则的基础上,从现实条件出发,不断推动政治体制改革和完善中央集权以适应新时期经济社会发展的要求,从而为中国伟大战略发展目标的实现提供强有力的政治保障。
        (《环球视野》第358期,摘自2010年第4期《政治学研究》)
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