- 新中国成立以来,乡镇政府可谓命运多舛。在我党执政之初,就在乡镇设立了政府。随后,农业集体化--到来,将这级政府吞没于人民公社的制度架构之中。农业家庭经营确立后,乡镇政府复出于二十世纪八十年代中期。那个时候,决策者认为,上层建筑要和经济基础相匹配,农业的家庭经营需要以乡镇政府重建相适应。
在上个世纪八十年代中期的农村改革中,重建乡镇政府是重要内容,其中建立乡镇财政和将县级政府的若干垂直单位化归乡镇政府管理是重点,在基层叫“理顺条块关系”,或者干脆叫“条条服从块块”。那个时候,人们是真心实意把乡镇政府往“实”里建的。
但是,十多年之后,乡镇政府的改革境遇大变,在政府间财政关系调整中,乡镇政府被挤压到难以生存的困境。那些年的政府改革,一直是在削弱乡镇政府的方向上前进。就这样,乡镇政府从改革的产物变为改革的对象,可谓兴于改革,衰于改革。如果说得再俗一点,乡镇政府因改革而再生,也可能因改革而复死。
这个现象给予我们若干启发,最直接的一条是:改革以来的二十几年间,乡镇政府并没有按照决策者的改革设计演进,这就说明,改革的设计是不成功的。由此引申出来的更深层的问题是,如果说社会的改革和发展有自己的规律,那么,果然就像我们通常所自信的那样,这个规律是可以被“认识并把握”的吗?
农村改革的进程显示,家庭经营不是决策者设计的结果,乡镇企业也不是决策者设计的结果,大规模的农民进城也不是决策者设计的结果。相反,按照决策设计,这些被后来称为“创举”的东西,都曾被看做倒行逆施,遭到横加打压。决策者的英明,其实不是表现在圈定这个发展方向,而是承认并支持农民的探索。殷鉴不远,具体到乡镇政府改革来说,也许合适的选择是,决策者先不醉心于“设计”,而是给基层更大的选择与探索空间,让基层在摸索中找到前进的道路。
乡镇政府正在为自己的命运而奋斗,奋斗过程中展现出多姿多彩的政府行为。这些行为有些是有利于农民发展的,有些是不利于农民发展的。对于上级别来说,最重要的工作是怎样规制乡镇政府的行为,让基层政府行为在农民期待的方向上演进。这个演进过程也是政府内部机制和体制创新的过程、不断提高制度化水平的过程。基层政府今后的出路,不是被研究者设计规划出来的。
马克思说社会发展是一个自然历史过程,强调这个过程的物质运动特性,强调这个过程具有独立于人们意志的逻辑。本人的理解是,政府转型也是这样一个过程。在这个过程中,不论基层政府采取什么组织形式,是建设一级完整的政府,抑或成为一个基层政府的派出机构,还是发展较高水平的基层自治,其基本原则是,必须根据现实社会经济生活的变化和需要来推进政府建设。这不应当成为一句空话。中国正处在经济、社会、政治的转型过程中,最有条件对现实生活做出及时回应的是地方和基层。因此,地方应该具有比较充分的自主空间。只有这样,政府体系的探索才会少走弯路,或者说政府转型过程才能顺利些。
作者系中国发展研究基金会副秘书长、研究员
- 责任编辑:txy
-
- ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
- ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
- ·本站管理员有权保留或删除评论内容。