子适卫,冉有仆。子曰:“庶矣哉!”冉有曰:“既庶矣,又何加焉?”曰:“富之。”曰:“既富矣,又何加焉?”曰:“教之”。
这段文字的意思是说,孔子周游列国来到卫国的都成濮阳,孔门大弟子冉有给老师驾车,孔子对卫国的第一感觉就是:“人真多啊!”素有政治抱负的冉有听到老师的感叹,趁机讨教治国方略,就问道:“人口多了,下一步该干什么呢?”孔子随口回答:“使他们富起来。”冉有又问:“富裕之后,该干什么呢?”孔子简洁地回答:“发展教育。”
这 就是孔子的“富庶”理论。研究孔子思想的人们根据这段文字总结出孔子“先富后教”的治国理念,我非常赞同,用现在的话说就是——发展是硬道理,只要经济发 展了,其它事情都好办。发展经济是一切事业的基础,而我在这里要强调的是基础的基础——增加城市人口。用孔子的“富庶”理论来表达就是“先庶后富”。在孔 子的言论中,他从来没有担心城市人口众多会成为负担,相反认为“庶矣哉”是难得的好现象,是良好的工作基础,城市人口越多,越有利于发展经济和兴办教育等 各种事业。
需 要指出的是,孔子感叹的“庶矣哉”是指城市人口,“先庶后富”也指发展城市经济。两千多年来我们的城市发展观,都是人口越多越繁荣,当然也就没有采取过控 制城市规模和城市人口的政策措施。而两千多年后的今天,我们的治国理政者却对城市人口的急剧增加产生了莫名的恐惧,把控制城市规模和城市人口的增长作为制 定经济社会发展的首要任务。我国现阶段控制人口总量的“计划生育”政策,在城市中实施得很成功,因此所谓“控制城市人口”实际上就是禁止农民工转为市民, 本质上是一种歧视政策,其明显的效果就是人为地延缓了城市化的进程。
众所周知,我国是一个传统农业大国,走向现代化的必由之路只能是城市化和工业化。目前的现状有两个显著特点:第一是城市化率低于工业化率,城市化率按照居住人口算为48%,工业化率按非农劳动力占全部劳动力比重算为70%。而且中国的城市化率被严重高估,因为官方所谓的“城镇人口”是按在城镇生活半年以上的“常住人口”统计的,包括很多并没有成为真正市民的“农民工”,目前统计的6亿城镇人口中,至少有2亿人并没有享受到市民的权利,所以真正的城市化率可能只有30%左右,即有一半以上的工业劳动者是没有市民权的农民工。第二个显著特点是土地城市化快于人的城市化。据统计从2001年至2007年,地级以上城市的市辖区建成面积增长70%,人口增长却只有30%,这意味者城市化进程占用了大量农民赖以生计的土地而没有将他们转为市民。县乡以下的城镇化,情况可能更为严重,这一趋势仍在继续。
造 成上述现象的主要原因,也已基本清楚,首先是长期以来施行的“城乡二元”体制和户籍制度;其次是地方政府的“土地财政”;再次就是执政者出于对所谓“拉美 陷阱”(城市贫民窟)的恐惧而采取抑制“过快城镇化”(实即“人的城市化”)的措施等等。解决问题的办法似乎也很清楚,就是废除户籍制度,实行城乡一体 化;废除“土地财政”;加快“人的城市化”即农民工的市民化等等。其中最根本的是“人的城市化”,即进城农民享有充分的就业和完整的市民权,包括享有和市 民同等的住房、教育、医疗、养老等各种社会保障权利。
据估计现阶段全国享有完全市民权的城镇人口约4亿人,如果未来20年要达到城镇化率65%,还须转移4亿农民为市民,这意味着从现在开始每年平均有2000万农村人口变为城市人口。以湖北省为例,全省总人口占全国人口的1/22,按平均比例每年须转移90万农民为市民。据测算中国当前农民工市民化的平均成本在每人10万元人民币左右,湖北省每年须安排900亿元资金用于农民工的市民化,而湖北省2010财政年才实现地方一般预算收入过千亿元,也就是说湖北省须将可以支配的财政收入的几乎全部投入“人的城市化”才可以维持正常的城市化水平——这是不可能的。发达国家用于社会保障的资金占到财政收入中的40%甚至更多的份额,我国财政支出中用于社会保障的支出不到12%,收入分配改革亟待进行,但在短期内难以达到发达国家财政支出的水平。因此指望大中城市主动接受农民工为市民、由政府大包大揽解决“人的城市化”是不现实的,至少目前政府不具备这样的财力。
中 国古代商品经济比较发达的时代,例如战国时期、北宋和明清时期,往往伴随着城镇化的自然过程,新的城市如雨后春笋般出现,旧的城镇规模扩大、人口聚集成为 更大的城市,政府在这个过程中除了加强社会组织和管理之外,并没有投入多少财力和物力。例如战国时期的里社组织,北宋范仲淹、王安石改革倡导的民间组织 (如义庄和乡规民约等),明清时期的士绅和宗族组织,还有各种宗教和慈善组织等等,这些组织很多都不是政府机构,无需花费政府的财政支出,它们往往承担着 维持社会治安和秩序、实施社会救济和保障等社会管理和服务功能。当然,更为重要的是没有户籍制度的藩篱,这是人口能够聚集并形成自然城镇的根本制度保证。
历 史的经验告诉我们,只要政府不采取阻碍城镇化的政策,城镇化就会自然而然地进行;即使政府采取了抑制城镇化的政策(如户籍制),随着经济的发展,城镇化仍 然会不以人的意志为转移地向前行进,只不过它的前进速度被人为地延缓,其自然趋势和客观规律不可阻挡。如果政府采取推进城镇化的政策,城镇化就会超越式地 突飞猛进。然而,即使我国政府通过改革收入分配制度,使社保资金占到财政收入的40%以上,也只能解决不到半数的农民工人口的社保问题,大多数农业人口的市民化还要靠自然的城镇化过程来完成。
历 史上乡下人因进程打工、做生意而成为城里人,或者因为婚姻、继承、投靠亲友等而成为城里人,就是自然的市民化过程,它是经济交往和公民自由流动的自然结 果。上世纪五十年代建立起来的城乡二元户籍制度,阻断了这个自然过程。从此工农差别、城乡差别迅速扩大,城市市民享有充分的政策优惠和公共服务,不少管理 政策也以户籍为依据实施授权和准入,要取得城市户籍,只有符合政策才成为可能,如毕业分配、转正转干、退伍安排、征地和拆迁安置以及婚姻、继承、投靠子女 等等,这些政策多出于政治和人道主义需要,而单纯经济需求的因素,基本上被排斥在外。“城乡二元”体制使得“人的城市化”或者市民化失去经济发展的动力。
目前我们正面临着加快城镇化的大好形势和难得机遇。首先是农民工的就业形势出现根本变化,越来越多的农民工开始返乡创业,或者在家乡附近找到合适工作,东南沿海一带发达地区出现“民工荒”的现象。据估计湖北省今年劳务输出人数预计将收缩10%~15%,即外出打工的农民工约减少100万 人。其次,“民工荒”现象使沿海工业被迫转型升级,一些劳动密集型企业开始迁移内地到民工比较集中的地区,出现所谓“腾笼换鸟”的经济现象,在客观上有利 于中西部地区发展乡镇经济。再次,中央政府将在今年内出台收入分配制度改革措施,在提高劳动报酬在初次分配中的比重的同时,将建立和健全覆盖城乡居民的社 会保障体系。第四,中央政府明确表示,作为保障民生的重点工程,今年全国投资兴建保障性住房1000万套,首次超过商品房供应量。第五,户籍制度改革也在一些城市和地区先行先试,彻底废除城镇化的户籍阻碍只是时间问题。
废 除歧视制度,享有充分就业,享受良好社保,是市民化的三大标志,也是完成“人的城市化”的主要任务。为了加快城市化的进程,其根本方法应该是顺应城镇化的 自然趋势,回归经济本位,消除户籍藩篱,实施属地化管理,实现公民的迁徙自由和人身解放。鉴于目前大中城市的接纳能力有限,为了加快城镇化和市民化的进 程,为农民和农民工兴建“新农城”应该提上议事日程。只要农民聚居到新城里,发展经济就有了基础,这就是孔夫子的“先庶后富”理论。
历 史上的城市除了政治中心外,那些自然兴起的城镇,或者因为有地理位置的优势,或者有资源优势,或者有宗教文化方面的优势等。“新农城”可以选择在港口、交 通要道、交易市场、风景名胜、庙宇及学校附近等,可以在旧有的村镇聚落基础上展开进行。“新农城”最大的优势就是没有户籍藩篱,一反过去限制农民融入城市 的政策,大力鼓励农民进城落户,安居乐业。
为了鼓励农民集居成市,应该顺势推出相关的政策措施,开展调查研究和学术讨论,经过充分论证后试点推行。可以先考虑如下方面的措施:⑴.保障房安居工程。政府启动保障房建设,让一部分富裕起来的农民可以用成本价或者略高出成本的价格购买政府修建的限价房,而没有购买能力的农民工住进公租房。⑵.兴建寄食或寄缩学校。有关调查显示,新一代农民工最关心的是子女教育问题,目前沿海一带出现“民工荒”现象也与农民工子女无法在当地上学有关。“新农城”一定要把解决农民工子女教育问题放在重要位置。⑶.农民养老问题。从社会公平的角度来讲,60岁以上的农民应该和城市职工享有退休工资一样享有养老金,目前农民享受国家普惠的养老保险金水平还比较低。如果丧失劳动力的农民能够靠养老金安度晚年,他们就有可能迁居城市成为市民。⑷.建 立农户退出机制。对于有意愿放弃农业户籍而成为市民的农民和农民工,政府应该建立相应的退出机制,本着自愿、有偿的原则,在农民向当地政府交出宅基地、自 留地和责任田的同时,获得相应的补偿。例如有的地方实行以宅基地换保障房,以责任田换社保的做法就是一种尝试。上述措施中,办学和养老问题是互相关联的, 较长时期以来,大量农民外出打工,农村只剩下老人和留守儿童,造成安全和管理方面的严重社会问题,如果把这些分散居住的老人和孩子们集中到城镇中居住,将 大大改善他们的生活环境,有利于少年儿童的健康成长。
采 取上述措施,必定会大大促进农业人口迅速涌入城镇,走入城区就会发现孔子感叹的“庶矣哉”的盛况,但要真正留住这些居民使之成为城镇中的永久市民,还必须 解决他们的就业问题,也就是“富民”的问题。历史上传统的富民政策,包括制民恒产,轻徭薄赋,休养生息,奖励耕织,兴修水利,驰关省禁,开放山林川泽,使 平民百姓得以自由享有薪炭、渔猎、矿冶等自然资源,并获利于市场交易、兴治产业等,统治者或者官府不得垄断或与民争利等等。这些传统政策对于现在仍有参考 意义,例如孟子提出的“制民恒产”就是一条“富民”的根本之策。所谓“恒产”就是不动产,包括土地和房屋等不可移动性财产,需要由政府来配置、调节和保 障,孟子把这一条列为行“仁政”的经济基础,在今天仍然是我们实行“社会主义”的经济基础,因此农民一旦退出宅基地、自留地和责任田,政府必须保证他们拥 有城镇住房和最低生活保障,从这个意义上讲,今天的“社会主义”就是古代的“仁政”。只有“制民恒产”才能根本保证社会稳定和良好秩序。
现代城市还有更多的就业机会和致富之路。首先,居民集中成市,必定形成集市的整体效应。假设人口总量不变,当人们分散居住的时候,他们的需求不旺,消费水平不高;一旦他们集中居住,就会自然地增加需求,刺激消费,从而创造就业机会。这不是“1加1等于2”的 问题,而是“整体大于部分之和”的系统效应,这就是集市的整体效应。因此时下扩大内需的最有效途径,应该是建设社会主义“新农城”。其次,政府在创造就业 机会上可以大有作为。开拓新城,必定伴有大量的房屋、道路、城市基础设施等基本建设,需要大量用工。政府还要为城镇居民提供高质量的公共服务,这就需要一 定数量的教师、医生以及金融保险、邮电通讯、交通运输、文化体育场馆、旅游景点、宗教活动场所等大量从业人员,可以安排高素质和专业人才就业,这是城市功 能化和系统化必然产生的就业需求。第三,大力扶持和发展第三就业,扩大就业范围。
以 上是每一个新建和扩建的“新农城”都必然会产生的就业需求。还有一个更大的历史机遇,会给“新农城”带来更多的就业和发展机会,这就是时下业已显现的产业 大转移的工业化浪潮。产业转移在“亚洲四小龙”崛起中体现得十分明显,它是经济起飞过程中的必然现象。我国东南沿海一带经过30年的改革开放,依靠低端制造业和粗放式经营,率先实现经济起飞,然而也同时造成土地、环境、能源和成本压力与日俱增,经济增长难以为继,因此浙江、广东先后提出和开始实施产业和劳动力转移的“腾笼换鸟”区域经济战略,可惜尚未全面展开,却遭遇上2008年国际金融危机。全球危机使得严重依赖出口的低成本劳动密集型产业纷纷倒闭和陷入困境,当年大量农民工和大学生很难找到工作。由于我国政府采取强有力的危机应对措施,2009年我国经济迅速企稳回升,2010年中国经济回复两位数增长(10.3%),2011年新年伊始,东南沿海出现 “用工荒”现象,更多劳动密集型低端制造业纷纷转移到劳动力输出地就近招工,而沿海经济在“倒逼”机制下出现结构优化和转型升级的明显趋势。这些现象表明被金融危机暂时阻断的以产业大转移为基本特征的新的工业化浪潮又将在我国迅速涌起。
利用好战略机遇期,顺应新的工业化浪潮,积极有力地推进城镇化进程,是加快实现我国现代化的明智选择。总结改革开放30多年来的经验教训,没有明确提出城镇化策略,不肯为“人的城市化”松绑放行,甚至人为阻止“过快城镇化”,不能不说是某种失策,丧失了最好推进城镇化的机遇,增加了今天和未来城市化的成本。
1987年 邓小平同志曾经指出农村改革中“完全没有预料到的最大收获”,是乡镇企业的“异军突起”。当时乡镇企业每年以百分之二十几的增长率持续了几年,解决了百分 之五十农村剩余劳动力的出路问题。这是一次低端制造业悄然兴起的工业化趋势,如果当时提出城镇化策略,就会形成工业化和城镇化同时并举的可喜局面,然而当 时我们囿于“城乡二元”体制的束缚,“摸着石头过河”,不敢迈开大步前进,因而错失了这次难得的机会。今次新的工业化浪潮来临之际,我们必须抓住机遇,适 时加快推进城镇化进程。
我 国是一个人口大国,也是一个有着五千年悠久历史的文明古国。我国历史上不断出现过强大帝国,但如果没有“民富”而只有“国强”,这样的帝国是不能长久的, 例如秦朝、隋朝和元朝就是这样的短命王朝。在传统的儒家文化中,“富民”或者“藏富于民”,是行“王道”、施“仁政”的善政和德政,但“富民”政策有一个 基础,就是庶民的自由迁徙和集居成市,为政者“筑城以盛民”,这就是儒家的“先庶后富”思想。这一伟大思想对于我们今天的现代化建设事业,仍然具有现实指导意义,它告诫我们不能只是“筑城以圈地”,而要注重解决“人的城市化”问题,我国的现代化一定要工业化和城镇化同时并举地进行。现代化不能造成新的两极分化,或者国富民穷,只有“民富”、“民乐”,统治者才能“与民同乐”,国家才能长治久安。
作者单位:中国科学院自然科学史研究所