•  [摘 要]基层民主政治建设是社会主义民主政治建设的重要组成部分,是发展社会主义民主政治的基础性工程。然而因为历史与现实的种种原因,经过几十年的发展,农 村基层民主的现状依然不容乐观。本文试从政治文化的角度进行探讨,希望通过建立参与型政治文化,以及合理利用本土文化及吸收外来文化,以造就新型的符合民 主政治要求的政治文化,通过政治文化的更新切实地推进农村基层民主的建设。
    [关键词]基层民主;现状;政治文化
      基层民主 政治建设是社会主义民主政治建设的重要组成部分。保障人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公共事业,实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监 督,是人民当家作最有效、最广泛的途径,也是发展社会主义民主政治的基础性工程。然而与中国政治体制改革的总体情况一样,经过几十年的发展,虽然取得了一 定的成果,但其现状依然不容乐观。那么,在制度不断完善的背景下,这种改革为何仍旧步履维艰,是一种什么力量阻滞着它的发展,这个问题关涉政治民主的发展 路径。“从人类政治民主的发展历史来看,政治民主的发展具有政治民主的基础性建设、制度性建设和公民教育三条基本途径”,在基础性建设中的文化建设方面, “要求培养具有民主价值内涵的公民文化。政治民主发展需要破除以专制集权的政治特权和政治权力依附为特征的封建政治心理和政治思想,又要消除非理性的、狂 热的、偏激或冷淡的政治心理和政治思想,而在社会成员中培养具有平等、自主、参与、宽容和理性的公民文化”[1]。几乎没有人认为,中国的社会主义现代化 仅仅是物质方面的现代化,作为现代化的应有之义,显然是包括物质方面、制度方面和文化方面等多个层次,其中文化现代化在整个现代化中有一种特殊的功效,即 它的现代化不仅是现代化过程的结果,同时又是推动现代化发展的工具。[2]由此,本文试从政治文化的视角,对基层民主政治建设的现状及问题存在的原因进行 分析,并提出一些有益的思考。
    一、政治文化与农村基层民主建设
    政治文化的概 念,最早是由美国著名政治学家阿尔蒙德于1956年提出的。他认为所谓政治文化是“一个民族在特定时期内流行的一套政治态度、信仰和感情。这种政治文化是 由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程中形成的”。[3]结合中国学者的研究,本文把它界定为生活在相对稳定的政治体系中的国民对待政治现象和政 治生活的某种情感表达及价值判断。它包括政治心理和政治思想两个层面,其中,政治心理是政治文化表层和感性、不稳定的部分,“它表达的是村民的认知取向 (关于政治客体的认识和意见)、情感取向(对客体的情感和感觉)、评价取向(对客体的评判)。具体来说,是指村民对村民自治制度的了解,村民对村委会合法 性的认定和评价,村民的合作意识和信任度,村民参与村庄政治的心态、意识和对自身参与能力的认知,村民对自身角色的定位等的心理认知、情感态度和价值评价 的综合反应”。[4]在此,不成文的(包括习以为常、稳定持久又不必见于文字的,诸如生活方式、礼俗人情、民族心态等方面的低层次的文化)但与政治相关的 各个层次的文化也属于政治心理范畴;政治思想则是政治文化的深层和理性部分,作为一种观念体系,政治思想
    是一种精神活 动和政治意识,主要取决于现实社会政治生活的发展变化以及政治主体对这种变化的感受和认识。除此之外, L-W·派伊在阿尔蒙德定义的基础上曾提出政治文化对象规定上有两个标准:“第一,并非人们所有的政治态度和情感都可以归于政治文化,只有那些经常地、明 显地影响基本政治发展的态度和情感才属于这个范畴。第二,有许多非政治性的信念,比如人际关系的基本信任感,对时间和进步可能性的行为取向等,它们深刻地 影响到政治发展,也属于这个范畴。”[5]所以,政治文化具有丰富的内涵和较广的外延。
    从基层民主的 情况看,在我国,基层民主实际上由两个层面的政治生活构成:一是以基层政权为主体所形成的政治生活;二是以基层群众为主体形成的政治生活。[6]与前者不 同,后者是作为社会主体的居民行使民主权利,实现自我管理的最直接的形式。因此,如何发挥基层群众的作用对我国基层民主的发展显得十分重要。约翰密尔在其 著作《代议制政府》里论述的两类关于政府形式的理论,在我们建设农村基层民主的过程中有着很好的借鉴作用。第一种观点认为“政府的形式和达到人类目的的其 他手段一样,它被完全看作是一种发明创造的事情”,“确定了……政府形式之后,剩下的就是争取国人,或由设立该制度的人们同意我们私下得出的意见”,“劝 说人们相信它是最好的,然后鼓动他们坚持要这种制度,就是采取这种政治哲学观点的人们心中的一系列想法”。[7]这里可以看出,一项制度设计完成并正常运 行之后,会对制度下的人们的心理进行强制作用,使人们对于政治体系认知更清晰,在作出与政治生活相关的决定时,尽可能地遵循现有制度对自己的要求,按照制 度设计的初衷来要求自己。经过长时间的沉淀,逐渐在人们的心里形成一种定式,一种对于政治生活的、新的认知模式、判断标准和取向参照,一种新的政治文化也 就相应地稳定下来了。在我国农村,建立相应的民主自治制度,并且要求人们用民主的标准来规范自己的行为,培养自己的民主意识,更是要通过政治社会化将民主 自治的观念进行代际传承,从而使得长期控制人们思想的封建传统政治文化,被符合发展要求的民主政治文化所替代,这是民主制度建设对于政治文化演变的影响。 另一种观点则把制度看成是“一种自然产物”,它“不是做成的,而是长成的”,一种制度是从“人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物,是他们的习惯、本 能和无意识的需要和愿望的产物”。[8]这里强调了政治文化建设对于制度的稳定和发展的决定作用。包括民主制在内的任何一种制度,都有其建立所不可或缺的 基础和土壤,就是必要的政治文化建设。如果人们已经在心里认可和接纳某种制度,那么该制度推行时就不会遇到很大的阻力。所以,在我国广大的农村地区,在进 行相应的制度建设之前,至少是同步地,要进行相应的民主政治文化培养,首先让民主观念深入人心,然后进行制度建设时就会得到最大限度的支持和拥护,制度本 身也会更加巩固;反之亦然。就如英格尔斯在《人的现代化》中所言:“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力和广泛的现代心理基础,如果执行 和运用这些现代技术的人,自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧是不可避免的。再完美的现代制度和管 理方法,再先进的技术工艺,也会在传统人的手中变成废纸一堆。”[9]
    当然,我们也应该意识到,作为一种观念形态,政治文化的变迁与政治制度的变动往往是不同步的,对政治民主化的推动也不是一蹴而就的。政治文化的演进和改变需要更长的时间和花费更大的精力,在这个过程中就会出现种种与制度建设不相符合的现象。
    二、农村基层民主现状及其成因分析
    我国的基层民 主建设自改革初期伊始已经经历了三十多年的历程,在开始实行联产承包责任制的时候就已经自发形成了“村治安领导小组”和“村管会”,这成为我国建立基层民 主制度最初的尝试; 1981年春天起有了“村民委员会”这个名称,我国基层民主建设走出了实质性的一步,建立了相应的组织机构;1982年人大常委会将村民委员会写进了宪 法, 1987年人大常委会通过了村民委员会组织法,这两件事情更是从法律的层面奠定了基层民主建设的地位。然而当前我国农村基层民主更多还只是停留在制度建设 的层面上,仅仅具有形式上的完善,真正的民主观念和民主思想并没有成为影响人们日常政治生活的主要因素。具体表现在以下几个方面:
    (一)对于基层民主缺乏认识
    我国农村基层 民主主要通过村民自治来体现,它是在广大农村实行村民自我管理、自我教育、自我服务的一种基层民主政治制度。而现实情况是,广大农村群众对于基层政治民主 不了解,对自己在民主化进程中的角色定位模糊不清,没有意识到自己的主人地位,这在根本上否定了人们参与政治的可能。在众多的调查中,很多群众不知道基层 自治是什么,不知道法律赋予自己的参加日常事务管理的权利;对于农村管理的观念还停留在政府全权负责的阶段,一切决策都由村级领导班子做出,自己作为一个 普通群众唯一的责任和义务就是完全听从领导做出的决定,仅仅是简单地作为政治输出的受动者接受所有的决定,尽自己所能不折不扣地执行下去。显然,在这种情 况下基层民主根本无从谈起。造成这种状况的原因主要有两点:
    从村民主观角 度来说,民主尽管是一个更先进的事物,但是人们对它的学习和接纳还需要一个过程。作为一个不同于以往政治制度的新生事物,虽然民主发展在欧美国家已经经历 了数百年历史,并且自辛亥革命起就已经开始了我国的民主化传播,但它作为一项深入社会最基层的制度,即通过基层民主来体现还是近几十年的事。在先进的文化 知识还没有在广大民众中普及之时,人们除了对于自然现象的懵懂和畏惧之外,对于社会政治现象也是无知的,仅仅抱有简单的服从和崇拜,这就使得基层民主的实 现成为一纸空谈。而当人们用先进的自然和社会科学知识武装自己之后,当人们认识到社会运行的客观自然规律之后,就会认识到自己在社会政治中的作用和地位, 就会认识到正是和自己相类似的一个个普通的个体才是推动历史前进的力量,才是社会和政治生活的主人。由此人们才会了解民主、学习民主、实践民主、适应民 主。
    从政府管理阶 层的角度讲。虽然国家已经制定了一整套的基层民主政策,然而一些基层政府特别是村级机关,他们对于相关政策的宣传却差强人意,文件被束之高阁,没有第一时 间传达到群众中去,没能让真正需要了解政策的人得到必要的信息。如此人为造成的信息不对称,直接导致了基层民主进程的缓慢甚至倒退。形成这种现象的原因, 主要是很多官员特别是基层官员还是以“父母官”自居,习惯于制定法规、政策,对广大人民进行统治,而不是有效的管理。他们对“民主”的理解是“为民主”而 不是“民为主”,牢记“民可使由之,不可使知之”的古训,在主观上把民众排斥于政治过程之外,认为民众只是工具而不是使用工具的人。客观上导致了政府部门 和群众的分离甚至对立,使得政治民主缺乏实现所需要的相应的群众基础,仅仅成为纸上谈兵的工作,而未能实现有效的实践。
    (二)缺乏有效的政治参与
    政治参与是特 定政治框架内普通公民或公民团体试图影响政府人事构成和政府政策制定的各种行为。他是公民沟通政治意愿、控制政府行为,从而实现公民权利的重要政治手段。 有效的参与是实现基层民主实践的重要手段。无论一项制度设计得怎样科学也仅仅是一项制度,需要人们的参与来进行实践,从而发挥出其应有的优势。农村基层民 主建设也是如此,因为有了制度却没有人去实践是没有任何意义的,而且这里所指的人是要有相当的行动能力的人,是一个能把思想和行为结合起来,有了构思就可 以去实践的人。显然我们国家特别是广大的基层农村地区,这种人还是非常欠缺,表现出来的是较广泛的政治冷漠。
    这种状况产生 的原因有两个方面:首先,与个人的心理特征以及整个民族的心理底色有密切关系,鲁迅先生的“看客”是最贴切的描述。中国人在看到民主化的先行国家的示范效 应后,也会产生对民主的诉求,表现出对于民主生活的赞赏和期待;然而民主的实现不是一个自然过程,落后的制度是不会自愿退出历史舞台的,民主制度的实现需 要每个人亲力亲为地参与进来。而在广大的农村,几乎所有人都持有一种观望的态度,所有人都在等待着看别人怎么做,自己却不愿意作为民主的一分子去实际参 与,这就使得基层民主失去了赖以实现的主体基础,成了还没有实现就已经注定要消失的历史产物。每个人都希望别人代替自己去实现民主,这种观望退缩的心态, 使得基层民主的建设举步维艰。
    另一个原因是 由于人们对基层政治民主的政治效能感太低,不能把它同自身的利益联系起来,导致政策执行力度不够。所谓政治效能感是指一个人参与政治活动的责任意识和对自 身政治行为对政治过程有或能有影响的感觉,这种政治效能感是促使村民将政治参与意识提升到实践层面的直接动力机制。一般来讲,政治效能感与公民参与行为呈 正相关关系。从现实情况看,许多群众在被问到怎么看待基层民主时都觉得“那是当官的事,与己无关”、“都是形式主义”。思想上形成这种观念以后就会在行动 上主动疏远政治,只会以自己的方式和个人的力量处理与自身利益密切相关的事务。人们对于政治及其过程的认识还局限于那是体制内的人们相互间妥协的讨价还 价,而并不是一个与自身利益密切相关,而且可以主动去控制的过程。出现这种情况说明了一个问题:尽管我们已经将基层民主的思想纵向做了宣传,但是没有让基 层群众感受到民主所能给生活带来的进步,使得政策不能与人们的实际生活联系起来,难以得到人们的拥护。
    (三)风俗习惯的影响
    所谓风俗习惯 是指某一社会长期形成的,一时不易改变的风尚、习惯、习俗、行为倾向的总和。作为文化的重要内容,风俗习惯也会对人们的政治行为的选择产生深远的影响。符 合民主政治要求的风俗习惯会有助于民主意识的深入,会有力地推进基层民主建设;而那些与民主思想相悖的习俗则会严重阻碍民主进程,延缓基层民主建设。
    第一种阻碍来 自于农村长期以来形成的宗法家族观念。中国封建时期的宗法家族制度以血缘为纽带,把所有族内的人紧紧维系在家长的身边。在封建时代,这种制度非常有利于统 治阶级进行集权管理,于是从上到下将这一制度贯彻始终。在基层农村,所有的大小事务都是在这种制度下进行解决。虽然各种各样的运动和改革使得宗法制度在一 定程度上受到了冲击,然而几乎所有的改变都只是运用行政手段从表面形态上强制改造了传统的制度,使其看起来不同于以往;却没有运用经济手段从生产力的角度 进行改变,使得长期以来深深扎根于人们思想深处的宗法家族观念依然严重限制着人们在政治活动中的行为取向。如:现今在很多农村地区,真正能够解决实际问题 的不是村委会,而是家族长辈的会谈;而且人们出于对群体归属感和服从心理,往往对于家长们做出的决定更加认同,而对于村委会做出的决定则是阳奉阴违。还有 一种情况较多地出现在选举中。虽然已经倡导并实施了民主选举,但是如果一个村子里有一个所谓的“大户”或者“旺族”,那么选举的结果往往是这些家族里的成 员当选,而且长期的选举结果也只是这些家族的成员轮流担当。形成这种现象固然有大姓家族人数的优势因素,但其他农村成员的心理取向也是原因之一。他们自认 为在村里没有说话的权利,而且想当然地认为那些“大户”都会选择自家成员,自己的这一票没有什么实际意义,于是随大流地进行投票,导致最后的结果就是宗法 家族制度依然在农村盘踞不去,严重阻碍了基层民主的发展。
    中国传统思想 中对政治的不宽容甚至严苛是民主发展的又一大阻力。自中国有了政治统治起,绝大多数统治者实行的都是不宽容的政策,历代统治者运用一切手段将“国家机器” 这个词进行了充满暴力和镇压的阐释。他们对于所有持不同政见者都是无一例外地采取杀戮的手段,而绝不会去考虑接纳不同的政治因素。历史上的焚书坑儒和一波 又一波的文字狱都彰显了统治阶级在对待异己思想时候的惯用手法;而对于那些敢于起来用暴力表达政治诉求的人们,则更是倾尽全力地用一切手段进行残忍镇压, 用暴力、恐吓的方法来进行统治。现在当我们进行基层民主建设的时候,虽然一直在提倡开放的民主氛围和各种政治权利及自由,但是在实际工作中某些地方和个人 的做法依然在延续着“围堵”而非“疏导”的方针。这种非理性的解决手段很容易使人们回想起千百年来那些与当权者发出不同声音者的后果,以致就此噤声。对于 处于民主荒漠的农村地区,这种保守自卫的思想就更加严重,人人唯恐谈及政治,每个人都在自己的日常生活中回避这个话题,从而使得茶馆里“不谈国事”的标语 贴在了每一个人的心里。可见想要实现基层民主政治,我们更需要用人文的关怀来驱散千百年来的政治不宽容,而不是用暴力解决问题。
    三、农村基层民主困境破解的政治文化途径
    综上所述,我 国的基层民主建设还不完善,政治文化的发展也正处于从“道德型政治文化”向“制度型政治文化”的转变。政治文化发展的根本任务是通过有效措施培育出能创造 新行为的文化,努力改变能影响行为模式的心理积淀,推进政治文化发展即政治文化现代化的进程,构建出新型的政治文化体系。如果政治体制建设和政治文化建设 不同步,就会形成政治发展的跛行前进,这对于政治发展是有很大损害的。因此我们必须首先认清现阶段农村基层政治文化的现状和特点的基础上,明确政治文化发 展的目标,正确处理好本土文化和外来文化的关系,从而通过政治社会化的途径提高村民的民主意识,发展现代政治文化,为基层政治民主的发展提供良好的思想环 境。
    (一)扩大政治参与,建设参与型文化
    按照阿尔蒙德 的观点,政治文化可以分为地域性政治文化、臣属型政治文化以及参与型政治文化。在狭隘的地域性政治文化占统治地位的社会里,个人对政治体系最多只是模糊地 意识到,对政治体系的变革也很少有什么期望,个人对政治体系和政治行动者的认识、情感和评价定位以及政治的输入输出几近为零;在臣属型政治文化中,人们虽 然能够对政治体系及其政策输出做出较为频繁的反应,但是他们并没有感觉到主体可以在政治体系中发挥积极的作用,对于整个政治体系和政治输出往往逆来顺受, 自己没有介入其中,依然缺乏自觉的参与意识;而在参与型政治文化中,社会成员对于政治系统以及政输入和输出都有着明确的意识,个体成员对自己在政治体系中 的角色定位也有着清楚的概念。尽管他在政治系统中所发挥的作用可能与他人不一样,但每个人几乎都愿意成为政治生活的参与者。
    基层民主建设 要求每一个相关成员都尽可能地通过各种方式参与到与切身利益密切相关的事物中去,对照以上三种政治文化,可以明显看出只有参与型政治文化才符合民主政治的 要求,才有助于民主政治在基层的实践,才能从思想层面上决定人们的政治行为,指导人们的日常政治选择,因此我们应当着重进行参与型政治文化的培养和建设。 当然这并不意味着在实际的政治过程中完全放任式地听凭人们进行各项管理,而是要建设一种相对均势的政治文化形式,即在原有的政治文化基础上,有序地扩大政 治参与,使整个政治体系能够健康地运转;同时也要遵循适度原则,不能让人们在任何情况下都予取予求,从而使得系统无法承受参与的负担,导致整个体系的崩 溃;在保证人们正常参与的基础上控制参与的力度,做到灵活而不乱,有序但不死。
    任何政治文化 大多数情况下都是这三种的综合,每一种政治文化都会在政治生活中起到自己相应的作用。在当前建设基层民主的前提下,我们应当设法建立这种以参与型政治文化 为主的综合性文化形态,使得人们对政治生活抱有希望而又不过度热情,从而有力地支撑农村基层政治文明的建设和发展。
    (二)合理利用本土文化和吸收外来文化
    在我国悠久的 历史中,尤其是近现代以来,人们在社会政治经济发展的各个阶段进行过不同的尝试。其中的观点主要分两类:一是完全推倒重建,即完全否定几千年来中国政治文 化的积淀,空降式地从西方引进现代化的政治制度,照搬西方的做法,凭空设计相关的政治制度和政治思想;另一种是完全的保守主义,坚决摒弃外来文化,固执地 抱着旧有的思想传统不放松,认为所有外来的都是“妖魔鬼怪”,只有老祖宗留下来的才是精华才是应该贯彻始终的。以上两条路线都有其偏颇之处:前者完全放弃 旧有政治文化,不论精华糟粕一概抛弃,生搬硬套西方文化。这种破坏性的所谓重建对于政治文化的发展是极其有害的,因为这种做法缺乏过渡,坡度太大;而且强 制性的行为方式刚性过强,很容易使人们在新旧文化的交互冲击下手足无措,原有的文化被全盘否认,新文化又没有生长的基础,人们的政治思想处于混乱状态,在 实际政治生活中缺乏正确的引导和选择标准,无法真正吸纳民主的本质。因此,这种休克疗法不可能成为政治文化发展的正确道路。后者拒绝新文化的注入,在自下 而上的民主要求已经很成熟的时候,依然想用旧有的政治文化指导人们的政治行为,使得政治文化和政治现实完全脱节,严重束缚了民主政治的发展。
    在我国的传统 政治文化中,虽然有着封建纲常的约束,但同样也有诸如“和合”、重民、“德治”等先进政治思想,这些无疑是符合民主政治要求的思想文化内容。因此我们要在 传统政治文化中大力发掘符合民主政治要求的思想内容,吸收其值得借鉴的地方,要用扬弃的方法批判地接受传统政治文化,使其在基层民主建设中发挥应有的作 用。
    同时我们更应 该以开放的姿态接纳外来文化。历史告诉我们,只有文化间相互的不断冲击、不断融合,才能造就更新、更繁荣的文化,所有先进的文化都是在和各种外来文化的交 流中慢慢成形的。西方的近现代民主思想对于我国政治思想有着很好的补充作用,其自由、平等、分权等思想具有历史进步性,也是我国传统政治文化中所缺乏的部 分,值得我们大力借鉴。尤其是在当前我国农村基层民主的建设中更是可以发挥指导作用。还有诸如西方的市民社会思想,将对推动农村的自主性发展,起到很好的 借鉴作用,从而推动农村基层民主的建设。
    总之,政治文 化是政治的灵魂,它对人们政治行为的内在动机和价值取向起着重要的作用。所以,在我国农村基层政治民主的建设中,应当着重进行民主政治文化的培养。这就要 求我们认清基层政治思想的现状,在吸收传统文化的合理因素的基础上,借鉴外来文化的先进成分,造就新型的、符合民主政治要求的政治文化,使人们可以在正确 思想的指引下参与日常政治生活,进行管理决策,通过政治文化的更新切实地推进农村基层民主的建设。
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    [8]约翰·密尔·代议制政府[M]·商务印书馆, 1984: 6·
    [9] [美]英格尔斯·人的现代化[M]·殷陆君译·四川人民出版社, 1985: 4·
     
     
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