罗传根:农业免税后农村土地纠纷及调处对策
随着农业税的免征及粮食补贴,良种补贴,小农机具补贴等扶农、惠农政策的落实,农村土地由包袱变财富,农民由怨田、弃田到要田甚至抢田,引发了一系列土地纠纷,成为新形势下,农民上访,干部挠头的新问题。湖北省竹溪县水坪镇康家岭村是该县二轮土地延包的试点村,在进行试点工作的过程中触及到土地纠纷或因土地纠纷引起的深层次的社会矛盾,本文拟就土地纠纷类型、成因及调处对策加以总结介绍:
一、试点村土地纠纷及矛盾类型
(一)人员变化大,土地分配不均产生的纠纷。农村土地承包到户后,虽然进行了几次土地调整,但目前人均土地悬殊矛盾十分突出。水坪镇康家岭村自1983年土地承包到户后,该村各组都进行二次以上的土地小调整,但农户之间土地面积不均,人地矛盾突出。自1998年以来,全村婚娶、生育迁入新增156人,原承包土地人口因出嫁、死亡减少95人,人员发生了增减变化,而土地却未能相应的予以调整,致使该村土地最多的农户人均达1亩,而最少的农户人均仅有0.1亩,最大人均相差0.9亩,户与户之间土地不均,苦乐不平。
(二)村级机动田地管理不规范产生的纠纷。在土地承包到户过程中,为有效地保留巩固和发展村集体经济,相当不少的村留有机动田地;在实行“两田制”的时候也留有机动田地。这些机动田地,有的租赁给了企业或种植大户;有的承包给了本村农户;有的则被当地干部作为人情送给了别人耕种;有的补给了无地减少地的农民。由于承包关系不明确,运作不公开,管理不规范,多数群众意见较大。康家岭村,现有机动田地89.7亩,其中联片租种签有租赁合同的27亩,未签租赁合同由农民分散承包的有62.7亩。分散承包的农户因未签租赁合同,没有按时足额交清村组土地承包费,变相的将承包地变成了自有责任田,实际上既占了村组的便宜又占了没有承包田地的农户的便宜。村组联片出租的机动田地,收取的承包费抵交了税费,而有些农户长期拖欠税款又没收起来,造成村上有账无钱,想办的公益事业无钱办,难以实现村民的愿望,绝大多数群众强烈要求要么收回机动田地重新分配到户,让农民真正得到实惠,要清收垫付抵交税费资金办好公益事业让群众得到实惠。机动田地租种期满后,村集体没及时收回发包或有序划分被“硬人”抢种,有的即使是收回也被村组干部作为“人情”补给了少地农民,由于采取口头应允等方式造成暗箱操作,群众反响大。
(三)农业结构调整,联片开发土地产生的纠纷。1998年为发展反季节蔬菜,康家岭村共建设了19个大棚,面积达19亩,其中利用自家责任田建大棚的有5亩(共5户),利用机动田的有14亩,由于这些菜农大棚种菜技术不过关,菜棚管理不规范,大棚种菜收入较少,投入的大棚建设资金无法及时收回,大棚实际上成了菜农的负担,其他农户则认为这些占用机动田建大棚的种植户,即使种菜不行,也种有其他作物,而他们既不交承包费,又不交税费。村民要求将这些大棚占地收回重新分配,但建大棚户没有收回投资,宁死不愿丢手。
(四)外迁弃田户重新要地引发的纠纷。前几年因种地收入低、税费重,少数农民认为种田不合算。这样他们中有的全家搬迁到城镇从事非农产业;有的将承包田硬性交还村组;有的则举家外出打工将土地闲置、撂荒。但这些田地需承担税费,无奈之下,村组干部只得出面将这些闲置田地转包给其他无地或少地的农户。农业税免征及相关优惠政策出台后,这些农户纷纷回家要求返还其责任田,而现已耕种的农户不愿意归还,特别是村组干部难以出面做工作。这类土地纠纷在水坪镇除康家岭村以外的各村都不同程度的存在,二高山村组显得尤为突出。
(五)非农户口与农业户口争地产生的纠纷。原国家建设、公益事业建设、企业建设用地时,采取地搭工的办法办理一些农转非人员并实现就业。随着企业破产倒闭,地搭工成了下岗、失地的自然人,而且因丧失土地,生活十分困难,强烈要求村组重新划田划地。康家岭村于上世纪80年代建县水泥厂、柠檬酸厂,征占土地100多亩,当时两厂共解决地搭工34人,两企业上个世纪90年代先后破产倒闭,在二轮延包过程中他们纷纷要求划分一份土地,以维持生活。对于这种要求,大多数群众认为这些人过去想千方设百计转户口、办招工,现在种地不交税费了,又要分田地与农民争地抢饭吃,坚决不同意给他们划分田地。
(六)减人不减地增人要增地引发的矛盾。自土地到户以来,农村涉及土地矛盾积压了20多年。这20多年里,减人的土地没有调减下来,新增的人口无耕地现象普遍存在。按农民的说法,减人减地增人增地的要求并不过分,缘何这一正当要求一拖就是几年,甚至十几年。过去交税费,种地多交税多,情有可原,现在不交税了,土地成了无税产业,缺地农民望眼欲穿地把希望寄托于这次二轮承包,要求划田地的愿望非常迫切,极个别的群众为能争取到土地已流露出强烈的过激言语。
(七)农户建房占地引发的纠纷。部分农户建房占用了自家的责任田地,有的采取以地换地、以田换田或经济补偿的办法来解决占用了其他农户责任田地建房的问题,这些建房户认为自己建房有合法的手续,在土地二轮延包时也要求补调其占用耕地面积。
(八)移民搬迁户、自动搬迁户,要求划田划地引发的纠纷。康家岭村地理位置优越,交通便利,被县委、县政府作为鄂坪电站移民的首选迁入地。在电站建设期间有计划的安置了12户、53人,后经亲朋介绍自动迁入24户、76人,在准入时,村委会有一条让人望而生畏的土政策,就是“永不解决土地”。迁入后,这些迁入户就不管符不符合政策都强烈要求划地,少数村民认为应该按政策给库区移民搬迁户划田划地,但绝大多数村民认为,在人均耕地不到0.3亩的现状下再谁要给谁划,我们不干,谁来为我们的生计负责。
二、化解土地纠纷的办法及对策
农村土地纠纷直接影响农村的稳定发展,危及农村税费改革成果,是一件应该引起各级高度重视,必须迅速解决的大事。为有效地解决各种纠纷,推进二轮土地延包应该采取如下办法和对策。
(一)应坚持的基本原则
调处、化解农村土地纠纷要以法律法规和政策依据为准绳,以维护土地承包当事人合法权益为核心,以稳妥调处土地纠纷为重点,以稳定承包关系为根本,本着有利于调动农民生产积极性、有利于农村经济结构调整,有利于农业规模经营,有利于农村大局稳定的原则,坚持依法依规办事,公平公正调处,因时因事对待,确实把问题解决在基层,把矛盾消化在村内。
一是要严格依法、依规,按政策办事。认真执行《农村土地承包法》《合同法》等法规,和省委、省政府关于稳定土地承包关系的一系列政策性文件保持一致,依法保护农民对土地的长期使用权,经营自主权,流转选择权,收益获得权,法定处分权。
二是坚持“大稳定,小调整”。在稳定现有土地承包关系的前提下,有什么问题解决什么问题,不推倒重来搞重新发包,不重新丈量土地,以免引起新的矛盾。在依法完善土地二轮延包工作时,农村土地要以村为单位确定农户土地承包权,以组为单位确地定界,严禁跨组调整。1998年二轮延包工作比较规范的以户口和二轮承包耕地面积作为依据,没有开展二轮延包,一轮承包后,土地变动频繁,原承包关系变化大的以税费改革时核定到户的计税面积为依据,确权确地要切实做到村不漏组,组不漏户,户不漏人,人不漏地,地不漏块。
三是坚持公开、公正、公平、民主协商的原则。完善土地二轮承包调处,化解农村土地纠纷,必须尊重当事人的意愿,充分保障农民的知情权、决策权、参入权和监督权,具体化解纠纷主要依靠乡镇村两级组织的调解和当事双方共同协商的办法,把矛盾化解在当地。
四是坚持用改革发展的办法解决矛盾和问题。针对调整农村产业结构,发展适度规模经营等,在稳定农村土地承包关系,保护原承包人合法权益的前提下,按照“依法、自愿、有偿”的原则,积极探索促进农村土地经营权流转的新路子。
(二)应采取的基本方法
按照“调查摸底,分类登记,梳理汇总,张榜公示,组建专班,调查核实,民主协商,调处矛盾,完善协议,确权到户,健全档案,规范管理”的工作步骤,逐村逐组,逐户落实。抽调精英强将,主要领导亲自挂帅蹲点包村,逐个击破,逐个化解,逐个完善,对带有普遍性、倾向性,容易引发群体性事件和恶性案件的土地纠纷要制定应急预案,在依法完善二轮延包过程中,乡村干部要克服“四怕”心理,即怕得罪人,怕农村“狠人”,怕问题难解决,怕引起新的不稳定因素,坚持做到“四敢”即敢于吃苦,敢于负责,敢于碰硬,敢于担风险,通过细致、有序、有效的工作,确保问题解决在村内,矛盾消化在基层。
(三)应采取的具体对策
1、对待人员变化大,土地分配不均的问题。应在严格执行《农村土地承包法》的基础上,从实际出发,对个别人多地少、矛盾十分突出的特殊户,甚至是无地、失地户,经村民会议或村民代表会议协商,用机动地,新开垦或收回的土地作适当的调剂平衡。
2、对待村机动地管理不规范的问题。认真清理、全面盘清机动田地存量、去向、承包费收缴使用情况等张榜公布,接受群众监督,对用不正当手段强占村机动田地的依法予以收回,用于补调新增人口的责任田地,对已进入流转的机动田地,要依法完善和规范承包合同,流转收益要用于兴办村级公益福利事业,对过去村干部发放出去的“人情地”及时清理收回,用于补调无地或失地户。
3、对待农业结构调整,农村板块经济建设与原承包农户的矛盾。已形成规模效益的要予以切实保护并对原承包户的土地承包权进行确权发证,根据比较效益适当提高经济补偿标准。如原承包户坚持自主经营,还必须客观的尊重其对土地的管理意愿。
4、对待外迁、弃田农户重新要地的问题。户口未迁出,只是进城务工创业的应保留其承包地,并通过协商做好承包经营权的流转工作;户口未迁出,但长期在外的应按原承包面积确权确地;户口未迁出但去向不明的,暂时保留其承包地,由村组作为机动田地管理;因前几年税费过重而弃田、抛荒的应按原承包面积确权确地应把确权确地与历年欠税欠费等严格的区分开来。
5、对待非农业户口与农业户口争地的问题。一类为在校大中专学生、现役军人及民办教师应视为农业户口对待划分责任田地。二类为国营集中企业建设时地搭工人员虽然转为非农业户口,但从未跨入企业大门现在又无固定收入来源,可以利用村组机动田地,为其划分一份责任田地,若无机动田地,可不为其划田划地。三类为原国有、集体企业下岗职工,企业破产时给予清算、安置、补偿金和养老金的,不得再为其划田划地。
6、对待农户间土地纠纷的问题。对农户承包地零碎分散要求调整的,可采取农户间民主协商,等质等量互换的办法解决,按互换调整后的承包地确权,对农户分家分户的由农户成员自行协商后分户确权确地。
7、对待农户建房占地要求调补的问题。用承包田地建房是政策不允许的,二轮延包中不再调增承包地,一律按现有承包地确权,农户间换地建房的由农户自行协商解决,按协商后的协议确权,同时在二轮延包完善后,凡农户建房的一律要求“占补平衡”,不能达到“占补平衡”的不批新建手续。
8、对待移民搬迁户要求划田划地问题。对水电开发库区的移民,接收地原则上要实行有地安置,对移居人稠地密的村组,确实无地可划的暂不划地,待其有地可调时再予以划田划地,对移居二高山村组只要能够调剂就要做好群众工作,对其划田划地,使其耕有其田,对在建电站移民按原承包关系予以确权确地。