•             农地承包经营权流转制度沿革

        [内容摘要]家庭联产承包责任制实施以来,土地承包经营权的流转从禁止到引导,经历了深刻的变化。对不同时期土地经营权流转制度较有代表性的文件、决议和法律法规进行梳理和分析,从政策法规视角来审视土地经营权流转制度的变迁和发展。结果表明,要发展并完善我国的农村土地承包经营权流转制度,仍必须着重解决农用土地保护、土地流转规范化、农民保障机制、土地流转价格、农村劳动力转移等方面的问题。
        我国作为一个农业大国,土地是最基础的生产资料,为广大农民提供最基本的生活保障,对国民经济的发展起到至关重要的作用。土地制度是我国农村最基本、最广泛、最复杂的问题,而土地承包经营权(使用权)流转问题是当前土地制度改革的关键。
      改革开放以来,随着家庭联产承包责任制的实施,农村土地经营权从所有权中分离出来,极大地促进了农业以及农村经济的增长。但是,随着经济的快速发展,以家庭为单位的小规模分散经营越来越难以适应当前农业市场化的要求。实现城乡统筹发展是我国经济持续发展的必然趋势,其中,实施农村土地流转以“及农业规模化绎营是改善我国城乡二元化结构现状的关键。
      一、土地承包经营权的确立和巩固
      新中国成立以来,国际政治经济局势决定了我国必须通过工业化道路来实现强国富民的目标。然而,商品率过低的小农经济难以完成这一转变,为此,我国选择了能为工业发展提供原料和资本的农业生产集体化和农村计划经济体制.建立了一种服务于国家工业化战略发展的土地制度。在国家行政力量的支配下.服从工业化发展的战略迫使农民进行了多次被动的选择,这极大地抑制了农业的发展和农民的积极性。在20世纪70年代,当国民经济已走向崩溃边缘时,掀起了一场以家庭联产承包经营为主的土地制度改革。
      (一)土地承包经营权的确立
      党的十一届三中全会前夕邓小平同志在党中央工作会议发表的《解放思想,事实求是,团结一致向前看》的重要讲话,以及十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决策(草案)》打破了我国计划经济的框架,为农业的发展指明了新的方向.为农村经济体制改革创造了政治条件。以此为契机.包括“包产到户”、“包干到户”等形式的生产责任制迅速推开,到1981年10月,全国农村基本核算单位中.建立各种形式生产责任制的已占97.8%。
      1983年1月中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》,高度评价了以包产到户为主的生产责任制的实行,肯定了家庭联产承包责任制是长期发展的方向。农民由于获得了土地的经营权,生产积极性获得提高.到1984年,粮食产量达到了全国粮食产量的最高水平。林毅夫通过测算认为,其中大约一半来源于家庭联产承包责任制所带来的劳动生产率的提高。
      家庭联产承包责任制或许是迄今为止我国农村一项最为成功的土地制度变迁,其实质是一种社会结构的调整和对利益的重新分配。通过对村社集体和农民在土地和其他农业生产资料所有权上的让步,使农民获得土地、耕畜以及农具等生产资料的自主经营权.有效地提高了激励效率,降低了监督成本,增加了农民福利的保障以及公共积累。
      (二)土地承包经营权的巩固
      自家庭联产承包责任制确立以后,我国实行了所有权和经营权“两权分离”的土地制度,并从法律层面不断巩固农民的土地承包经营权力,沿着赋予农民长期而有保障的经营权方向持续发展。
      早期的土地承包经营关系基本上处于一种自发状态,1983年的中央1号文件确定了包产到户,从政策层面上开始了土地承包经营关系的法定化进程。其后,1986年4月《中华人民共和国民法通则》规定:“公民、集体依法对集体所有的或国家所有由集体使用的土地承包经营权,受法律保护。承包双方的权利和义务.依照法律由承包合同规定。”从法律角度对土地承包经营权进行了规范,迈出了土地承包关系法定化的第一步。同年6月,出台了第一部土地管理法规《中华人民共和国土地管理法》,以立法形式对土地所有权和承包经营权进行保护。1993年将家庭联产承包责任制写入《中华人民共和国宪法》,将土地承包经营关系上升到了宪法高度。
      2002年8月的《中华人民共和国农村土地承包法》开启了以土地利用为中心的物权制度的新阶段,明确了承包方、发包方的权利和义务,并规定了“承包期内.发包方不得收回承包地”,进一步促进了土地承包经营权的稳定。2007年的《中华人民共和国物权法》对土地承包经营关系进行了更加明确具体的规定.使承包经营权的法定化达到了相对完备的程度,真正确定了家庭承包经营权的物化权。
      此外.为了彻底解除农民群众的疑虑,土地承包经营权期限不断延长。在1984年的《关于一九八四年农村工作的通知》中,首次提出“土地承包经营期一般应在十五年以上”。为了避免承包地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细碎化,1993年中共中央、国务院颁布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》,将土地承包经营期延长到了30年。之后,在农村改革20周年之际,江泽民同志在视察安徽小岗村时,就农民群众的疑问承诺“长期稳定农村土地承包经营关系”、“30年以后也没有必要再变”。在农村改革30周年之际,胡锦涛同志再次庄严承诺“现有土地承包关系要保持稳定并长期不变”。
      党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。把“长久不变”写入党的全会决议,反映了人民群众的意愿,妥善解决了遗留问题。土地承包关系“长久不变”既不是耕地承包期30年的简单延长,更不是割断现有土地承包关系的重新承包,而是现有土地承包关系在稳定基础上的继续,是对现有土地承包关系的进一步发展。
      二、土地承包经营权流转制度的发展
      随着土地承包经营权的确立,土地承包经营权流转制度也随着经济的发展和社会环境的变化而改变,土地承包经营权流转制度发展大致经历了四个时期:
      (一)明令禁止土地经营权流转时期
      在家庭联产承包责任制实行早期,针对土地承包经营权会引发生产关系混乱的顾虑,国家禁止经营权的流转。1982年《宪法》规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”而1982年的《全国农村工作会议纪要》也明确指出:“社员承包的土地,不准买卖,不准出租,不准转让,不准荒废,否则,集体有权收回:社员无力经营或专营时应退回集体。”这个时期存在的土地流转现象是一种自发的现象,且具有地下活动性质。
      (二)政策初步允许土地经营权流转时期
      随着家庭联产承包责任制的实行,农业生产率大幅度提升。为了在稳定和完善生产责任制的基础上.帮助农民在家庭联产经营的基础上扩大生产规模.提高经济效益,《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》首次提出允许农户经集体同意可以转包承包土地给种田能手,但强调不准买卖、不准出租、不准转作宅基地或非农用地。其后,1986年《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》针对农村承包合同的转让和转包问题作出明确规定:转让是指承包人自找对象,由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为,承包人将承包合同转让或转包给第三者.必须经发包人同意,并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容,否则转让或转包合同无效。这一阶段的基本情况是,政策初步允许土地经营权流转.但法律上尚不允许,土地流转只能发生在集体内部。
      (三)法律规范土地经营权流转时期
      为了更好的规范土地承包经营权,并促进土地的利用和经济的发展.1998年《中华人们共和国宪法(修正案)》真正承认了农用土地流转的合法性。规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”而《中华人民共和国土地管理法》也进行了相应的修改:“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。”随着政策、法律对土地经营权权利的规定,农民实际享有的土地经营权得到了提高。据农业部农村合作经济研究组调查显示,到1990年,全国转包、转让农村土地的农户为208.9万户,占总农户的1.0%,转包、转让的农村土地达42.53万公顷.占总面积的比重达0.44%。
      随后,1993年颁布的原《农业法》又规定:“在承包期内,经发包方同意,承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面,也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者”,扩大和完善了土地承包经营权转让的范围。1995年国务院批转《关于稳定和完善土地承包关系的意见》,意见中提出了“建立土地承包经营权流转机制”的建议,强调在土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内将承包标的依法转包、转让、互换、入股,扩展了土地流转的形式。针对有的地方发展适度经营操之过急的情况.1997年和1998年分别出台了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,提出土地流转应坚持农民自愿和有偿原则,不得以任何理由强制农户转让。基于土地流转过程中出现的一系列违背农民意愿、损害农民和益的现象。2001年,在法律法规和政策建议的基础上,出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,系统地提出了土地承包经营权流转政策,纠正土地流转中存在的面积过大、期限过长、速度过快等问题,引导土地流转的健康平稳发展.促进农村土地资源的优化配置。
      (四)政策引导支持土地经营权流转时期
      2002年出台的《农村土地承包法》吸收了前述的大部分政策,以法律的形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互惠、转让或者其他方式流转”,规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”,标志着我国农村土地承包经营制度真正走上法制化的轨道。2005年又颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》,对经营权流转方式、流转合同签订、流转管理等方面作出了更为详细和全面的规范。在此基础上,各地根据自身的情况,制定了符合自身发展的土地流转制度.我国农村土地流转制度体系基本形成。
      随着国际经济的变化和我国城乡统筹的发展.我国的土地经营权流转制度成为工业化和城镇化发展的大趋势,是实现城乡协调发展全面建设小康社会的重点。2008年10月12日发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》,从完善土地承包经营权的权能、加强土地承包经营权流转管理和服务、按照依法自愿有偿原则发展多种形式的适度规模经营,土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土用途等四个方面对土地流转进行了政策规定,把土地承包经营权流转纳入了依法、规范、有序的发展轨道,稳定和完善了农村基本经营制度。此后,2009年的《中共中央国务院关于促进农业稳定发展持续增收的若干意见》和2010年的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》对土地经营权权能实现的操作和和流转的规范作出了更详细的规定。
      土地流转自家庭联产承包责任制实施以来一直存在.国家对土地经营权流转的政治态度经历了从禁止到规范引导的不同时期。在前三个时期,法律法规始终立足于限制土地流转,且法律的制定和实施具有滞后性,表明国家对土地流转的认识不足;最近一段时期,国家对土地流转有了新认识和新判断,认识到土地流转是城镇化和工业化发展的必由之路,主动引导和推广土地流转。
      三、构建合理有效的农村土地承包经营权流转制度
      土地流转法律法规的不断完善和发展,符合市场经济发展必须充分尊重农民意愿的要求,符合建设小康社会关键在发展农村的需要。目前,关于土地经营权流转法律法规已经比较完备,并具有以下特点:第一.增强土地承包经营权的独立性。在坚持土地集体所有的前提下,不断强化农民集体经济组织、土地经营管理者的基层政府等对农民土地权利施行干预的法律限制,以维护农民的土地承包权益。第二,建立相对完备的土地承包经营权权能。法律保障了农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”,确保农户的土地经营权,为土地承包经营权流转的实现提供了基础。第三.加强土地承包经营权流转的管理和服务。政策鼓励有条件的地方发展流转服务组织,为流转双方提供信息沟通、法规咨询.价格评估、合同签订、纠纷调处等服务,逐步建立完善的流转服务平台和网络,不断健全土地承包经营权流转市场机制,为土地承包经营权的健康流转提供保障。第四,引导土地的适度规模经营。按照依法自愿有偿的原则下,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营和专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体,使得市场因素在人与土地资源的配置方面发挥作用,在一定程度上缓和了土地承包经营权获得的弊端。
      但是,在国际新经济格局和国内自身发展形势下.我国经济正面临转型,需要形成新的发展动力和发展模式。全球经济危机对这种转型形成倒逼机制,也为转型提供了巨大机遇和动力。此时,加快农村土地流转,实现土地规模化经营,有利于促进城乡统筹发展和产业结构升级。针对土地流转过程中出现的一些具体情况,我国还必须构建更加完备的制度体系.着重解决以下几个问题:
      (一)注重农用土地的保护
      在土地流转实践中,土地流转行为并不规范。在土地供需矛盾越来越突出的情况下,通过政策和法律严格保护土地势在必行。2009年国土资源部印发《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干问题》将土地利用和实施作为省级政府目标考核的依据,同年末发布的《国土资源部农业部关于划定基本田实行永久保护的通知》要求将规划确定的基本农田落实到地块和农户,这都表明国家开始注重保护农用土地,也彰显了国家长期坚持基本农田保护的决心。
      然而,运用法律规范来保护农用土地才刚刚开始.只制定了总体的框架,具体的规范实施程序和明确的法律体系还没有形成,还不能形成农用土地、尤其是基本农田的有效保护。因此,需要在深入调研的基础上,通过法律法规的方式规范基本农田保护制度、限制规划随意调整、加强粮食农地管理、补偿和激励基本农田耕种。
      (二)规范土地流转市场
      规范健全土地承包经营权流转市场,其目的是发挥市场机制在配置农地资源的基础性作用,促进土地承包经营权平稳健康发展,稳定和完善农村基本经营制度。土地承包经营权流转既要遵循一般的产权市场规律,也要遵循农地农用的制度约束。因此,应从实际出发,以承包农户为流转主体,以土地承包经营权为交易对象,遵循依法自愿有偿原则建立多种形式的土地承包经营权流转市场。
      2008年开始,我国法律法规相继对发展流转服务组织、构建纠纷调节仲裁体系、加强流转权管理等问题提出要求。但是,相应的具体规范尚未形成,为此,应尽快建立健全土地承包经营权流转市场准则,重点从以下几个方面做起:第一,规范土地流转服务组织。积极培育和发展价格评估、政策咨询、委托代理、合同公证等方面服务组织,采取各种政策措施鼓励农村自发形成服务组织,积极促进城市己发展成熟的服务组织向农村业务扩展。同时,要尽快出台农村土地服务机构的行为规范及管理办法,以保证流转服务组织的规范运作。第二,加强土地承包经营权流转管理。以落实合同制和备案制为重点,规范流转合同签订、履行和备案管理制度,推行统一标准格式的合同:以土地流转用途监管为重点,加强基本农田农业用途监管制度,确保粮食生产基本用地需要;以规范土地流转行为为重点,推广合法有效的土地承包经营权流转形式,纠正“反租倒包”等违法违规行为。第三,建立健全土地承包经营纠纷调处。制定和完善仲裁制度和操作规范,依法建立“乡村调节、县市仲裁、司法保障”的农村土地承包经营纠纷调处体系,确保把纠纷解决在当地,把矛盾化解在基层。
      (三)健全农民保障机制
      对于我国而言,土地除了给农户带来经济收益之外,还具有不可忽视的社会保障功能。虽然土地的社会保障功能目前并未能在货币上得到体现,但这种保障作用是切实存在的,尤其在农民可以获得农业以外收入时,土地的保障功能在某种程度上要高于其经济功能。有限的土地在大多数传统地区实际上对农民的保障功能重于其生产功能.也就是说它的作用是使农民安身立命,起到生存、医疗、养老等保障作用,而不仅仅是生产资料。随着我国农村合作医疗保险的建立以及农民就业渠道的多样化,农村土地的保障功能有所弱化.但在国际金融危机导致大量农民工失业返乡的情况下,农村土地保障功能再度凸显。因此,如何建立保障体系,解决农民的后顾之忧,对促进土地经营权顺利流转至关重要。
      目前,国家已经对农村新型合作医疗、农村低保、农村养老保险、社会救助、社会福利等方面加大力度,但要弱化土地对农民的保障功能,还需要进一步规范和完善,建立健全农村社会保障体系。在没有实现完全社会保障体系的情况下,可以考虑出台对进行土地流转的农民率先提供农村养老保险、建立失业救济、就业培训援助、生活津贴、提高合作医疗水平等福利政策的方式,鼓励和引导商业保险进入农村,消除农民对土地流转的顾虑,加快推进土地流转和农业集约规模化经营。
      (四)规范土地流转价格
      土地经营权流转的法律法规中,多次提出要保障农民的权益,在依法自愿有偿的原则下进行流转.但对土地流转的价格没有合理的规范。实际流转过程中.经营权流转主体众多.尤其在法律法规不健全的情况下,对于流转市场的价格调控管理显得相当困难,主体之间竞相压价,导致市场价格机制扭曲,造成土地收益流失,农民的权益难以得到保障,如何做好价格调控管理是规范未来流转发展的重点。
      为此,第一,应全面开展农用土地等级评估工作,建立科学的土地等级和流转地租价格体系,结合各地的经济发展和实际情况,确立并规范土地流转的价格体系。第二,加强并规范管理制度,建立健全农用土地的评估制度,设立相应的评估机构,对土地流转价格的变化进行动态监测.根据市场变化情况定期更新并公布农用基准地流转价格。第三,规范土地市场秩序.制定最低价格限制和流转许可制度,加大违法监督和查处力度,禁止低价扰乱市场秩序,打击和处罚隐性交易行为。
      (五)推进农村劳动力的转移
      城乡二元经济结构成为制约我国经济发展的瓶颈。土地流转可以将工业化、城镇化和农业农村现代化有机整合起来,促进城乡二元经济结构向现代社会经济结构的转变,整合农村土地资源,释放劳动生产力,推进经济发展。
      要加快城乡统筹发展,实现农村劳动力在产业、地区和城乡间顺畅转移,确保土地经营权的顺利流转,还应健全相应政策加以引导。第一,彻底改革现行城乡分割的二元户籍制度及其社会福利政策,实行城乡统一的户籍制度,让进城农民能充分享受自由迁移的权利,拥有与城镇居民一样的国民待遇。第二,制定相应的政策和制度,多渠道、多途径转移农村富余劳动力,减少土地规模经营阻力。通过给予流转土地农民公益性就业技能培训或培训资金等政策优惠方式,提高农民职业技能。加大农村义务教育和监督管理的投入.通过各种途径对农村居民进行最大范围的职业技术再教育培训.提高农业劳动者的素质和就业适应能力。

  • 责任编辑:whj
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