[摘要] 新农村建设战略的实施,标志着我国乡村治理环境发生了根本变化:国家已经完成了“以农支工、以乡供城”的国家战略目标,开始进入“以工哺农、城乡协调发展”的新阶段;乡村治理的方式也随之发生了变化。四川德阳、湖北荆门农村的变化表明:乡村治理方式变革的走向不仅与国家的宏观政策改变有关,也与各地的乡村管理体制、经济社会状况的差异有联系。要使乡村治理能够满足和谐社会和新农村建设的需要,必须完善农村管理体制、增强村社的凝聚力和提高农民的合作能力。
[关键词] 新农村建设 乡村治理 以工哺农
一、引论
新世纪,我国发展战略进行了重大调整,相继推出了农村税费改革、取消农业税、新农村建设等政策。这一系列变化意味着:我国已由农业社会步入工业社会,已经实现了“以农支工、以乡供城”的国家战略目标,不再需要从农村汲取资源以支撑现代化建设,而进入到了“以城带乡、以工支农”和“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段。国家发展战略的调整,必然导致乡村治理的宏观环境变化。学者认为:这是乡村体制从资源汲取型向资源支持型、从管治型向服务型转变[①];这标志着国家对乡村社会的整合方式,开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型[②]。
一些学者还进一步论及了这种变化导致乡村治理走向善治的可能性:(1)有可能打破乡村干部在收取税费时结成的利益共同体,使村民自治有改善的空间[③]。(2)有可能使乡村干部特别是村干部用更多的时间和精力为农民提供公共服务。(3)有可能促使村委会更加重视村民参与民主决策[④]。
但也有学者在调研中发现,(1)取消农业税乃至新农村建设,乡村关系并未向良性循环的方向发展,在乡村关系制度建设方面并没有取得实质性的进展[⑤]。周飞舟认为,取消农业税,基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”[⑥]。于建嵘甚至指出,村民自治取得的成果,近年正在逐渐弱化[⑦]。(2)乡村干部在取消农业税后并没能将主要精力和时间用来为村民服务,而且服务的热情还不如以前[⑧]。(3)公益事业“一事一议”的规定不仅没有促进村民自治,而且使村民自治陷入困境[⑨]。
这说明取消农业税和新农村建设虽然改变了乡村治理的宏观环境,但并没必然改变乡村治理的走向,更没能自然导致乡村治理实现善治。
二、湖北荆门与四川德阳农村的比较
(一)荆门农村的变化
荆门市地处湖北省腹地中心,位于江汉平原北部。现辖1市2区2县,总人口近300万,版图面积1.24万平方公里。其中农业人口210多万,耕地面积近400万亩。是全国重要的商品粮、商品棉和优质杂交油菜生产基地,也是湖北省重要的生猪、家禽和水产品生产基地。
自1985年撤区并乡,到2000年撤销管理区、合并乡镇,荆门各乡镇辖区人口一般在3万元人左右,在乡村之间设有管理区。乡镇的行政事业人员和机构基本上一直在增长,到2000年时,大多数乡镇(含管理区)的行政事业人员(不含教师和医生,含临时聘请人员,下同)超过300人,大多数乡镇站所有独立办公场所、独立收支渠道和集资兴建的职工住房;村组干部人员呈减少趋势,但村组干部的报酬一直在增长,到2000年时,村主职干部(书记、主任、会计)的报酬一般在5000元左右,组长的报酬一般在1000元以上。2000年后,荆门进行了合并乡镇和村组、撤销管理区、精简机构人员的改革。现在每个乡镇辖区人口一般在5万人左右,由乡镇财政供给的在职行政事业人员一般在50人左右;村民小组长全部取消,每个村委会人口一般在2000人左右,村干部大多只有3人。大多数村委会和村民小组不能控制农户的承包土地,承包责任制以来近30年时间从未大规模调整过土地;如需征地,征地费也主要归被征地农户所得。
荆门自1999年来就一直实行村委会候选人由村民直接提名的竞争性选举,至今已进行了4届,每次竞争都较激烈,每次都有村民因选举程序而上访,而且一次比一次规范[⑩]。2005年以来的换届选举,乡镇党委和政府真正完全做到了严格依法指导。目前乡镇控制村干部的主要方式是将奖惩或报酬与乡镇对村干部的考核挂钩,其考核指标主要是完成各项行政任务和维持农村稳定。
荆门于2002年开始农村税费改革,于2005年完全取消农业税。
农村税费改革前,荆门市大多数乡村两级组织的主要收入来源于农民的各种上交款。其中农业税、农业特产税、屠宰税占乡镇财政预算收入的70%左右,乡镇统筹、集资、事业规费等面向农民的收费与乡镇财政预算收入大体相当[11];除少数有集体企业的村组外,绝大多数村组收入全部来源于村三提、共同生产费和其他摊派。农民负担最高时曾有一些村组达到过亩平400元[12]。乡村两级债务都较严重,全市1600多个村,仅有30多个无债村,2002年底的全市村级债务总额为96871万元[13],村平60万元;绝大多数乡镇债务超过1000万元。
农村税费改革前,乡镇政府衡量村干部的主要甚至于唯一指标是能否按时足额完成各种税费收取任务,对于能按时足额完成收费任务的村干部,只要农民不大规模上访引起县以上政府的追究,乡镇政府总是能容忍其侵害农民权益[14]。但村干部为了收取各种税费并从中渔利,必须为村民提供农业生产所必需的服务,特别是农业灌溉。同时,满足村民的一些民主要求,如在收费之前通过村民代表会或公示栏公布一些收费标准,并允许上访或有影响力的村民在镇干部的参与下查账。村干部在竞选中落选或因工作无法完成被迫辞职的比例很高。
农村税费改革完全取消了固定收取共同生产费,农业灌溉和维修水渠等都是谁受益谁负担、其他公益事业通过一事一议筹资筹劳,人平筹资不得超过15元。但自从农村税费改革后,除无债村外,绝大多数村从未成功地实行过一事一议,基本上没有主动兴办过公益事业。农业灌溉条件明显恶化,许多农户只好通过打井来解决水稻灌溉问题。
取消农业税后,乡镇的收入不靠村干部收取,村干部的工资全部来自转移支付并由乡镇根据其完成任务的情况来决定。而村干部所要完成的任务都是乡镇下达的,其中最硬的有3项:(1)维持社会稳定;(2)完成各种中心任务,如保证参加合作医疗的人数达到户籍人口的80%,为新农村建设中的乡村道路建设收取配套资金;(3)通过各种途径争取以上级财政拨款为主的各种外来资金。乡镇干部最需要做的也是这3个方面的事。乡镇根本无力督促村干部落实村务公开政策和向村民提供公共服务。
(二)德阳农村的变化
德阳市地处成都平原腹地,现辖6个县(市、区),幅员面积5954平方公里,总人口380万。德阳农业生产条件较好,大部分地区属都江堰自流灌区,是四川省重要的粮、棉、油、猪、蚕、菸的生产基地。德阳的工业较发达,2003年工业销售收入过亿元的达44户,过10亿元的达9户,省级以上名牌产品55个。
德阳农村于2002年进行农村税费改革,于2005年取消农业税。
相对于荆门来说,德阳农民负担较小。农村税费改革前,大多数村包括水利费亩平也不超过100元;大多数村组没有债务,少数村组有债务,但一般不超过10万元,且主要是村集体欠乡镇基金会或财政,不存在村集体欠农户的现象。取消农业税后,农民仍然按面积负担水利费。
德阳的乡镇规模较小,在2006年乡镇大规模合并前,乡镇辖区人口一般在1万人左右,其乡镇行政事业单位人员最多时也只有50人左右,没有独立的乡镇站所(包括财政所在内),除极少数工业发达的乡镇外,乡镇政府的办公大楼都比较矮小破旧,大多数乡镇政府没有成套的住房,公务员和事业人员的办公室就是其休息的宿舍。农村税费改革前,乡镇财政虽不充裕,但基本上能保运转和保吃饭,债务很少;乡镇合并后,乡镇财政投入到新农村建设的资金逐年增加。
德阳的村两委选举的民主化程度明显滞后于荆门。2005年前,村委会的候选人大多是村民代表会或党支部提名,村民对村委会选举的热情并不高,基本上不存在竞争性的海选,村干部比较稳定;2005年的村委会选举虽然是村民直接提名,但选举竞争并不激烈,大部分村民已经不记得选举过程,甚至不清楚当选的村委会是哪几个人了;几乎不存在因选举而上访的现象。而村支部书记和委员选举的提名权是一直控制在乡镇党委手中。村干部的报酬由乡镇财政发放,与村级经济状况无关,只与乡镇财政状况有关。县、乡都很重视对村干部的管理和培训,几乎每个村干部每年都要参加短期培训,大多数村干部都参加过县组织的学历进修。
德阳农村最基层的管理组织是村民小组(当地村民一般称为经济社)。它是土地集体所有权的主体,边界清晰固定,组织较健全——每个组都有组长、公章和独立的财务。大多数村民小组一直坚持着根据家庭的人口增减调整农户承包土地的做法。任何单位和个人要征用土地,都要经过组长和全体成员同意,并由组长与承包的农户协调,征地的补偿费除青苗费外都不直接补到承包农户,而只能先到组,再由社员大会决定补偿费的分配或用途,被征土地的承包农户的面积不足部分由社调配。土地补偿费成为各社兴办公益事业的重要来源。与村民生产、生活有密切关系的公共品,主要由村民小组提供:(1)疏通沟渠和管理农业用水,保障农业灌溉。(2)维修道路,保证机动车能开到每一块地和每户门前。(3)进行血吸虫病、非典、禽流感等流行病的防治和村庄环境的整治。(4)解决社会弱势群体(困难户)及五保户的生活和住房问题。(5)调解民事纠纷,矛盾不上交。(6)为兴办公益事业、发展集体经济与规模经济调整承包地。新农村建设也大多以村民小组为单位,其成效远远高于荆门。
三、讨论:乡村治理达到善治的条件
善治(good governance)就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态[15]。具体来说,它应该包括三个相互联系的基本方面:其一,能够动员政治支持,获得民众的广泛信任;其二,能够提供良好的公共服务,满足社会的服务需要;其三,能够有效地管理冲突,有良好的冲突解决机制[16]。在新农村建设背景下,乡村治理达到善治,就是通过乡镇政府、村级组织、村民三者之间的合作促进乡村的管理民主、改善农村的公共服务。
就乡村关系方面来看,与荆门相比,德阳乡镇在农村税费改革前对村组的管理更到位,在新农村建设中对村的财政支持力度更大。其原因可能包括以下3个方面:(1)两者的乡村管理体制不同。与德阳相比,荆门实行的是大乡制,在农村税费改革前,在乡村之间多一个乡镇派出机构——管理区,管理层次多,必然造成人员机构增多和管理效率低下,这是荆门负担过重、乡村债务普遍严重的重要原因之一。但是,德阳市也曾经实行过在县乡之间设县的派出机构——区的体制,为什么没有导致荆门这样严重的机构人员臃肿和低效呢?这可能主要是因为区设在县乡这两级政府之间,可以受到这两级的正式的权力机关(民意代表机关)——县乡人大的监督。而管理区设在乡村之间,村不是一级政府,没有正式的权力机关,无法对管理区进行有效监督。由此可知将乡镇政府改为县政府的派出机构也并不是一个好的办法。因为政府与政府派出机构的区别主要在于有无人民代表大会和独立财政。一旦将中国最基层的乡镇政府改为县政府的派出机构,在乡镇不设人民代表大会,乡镇辖区的民意就无法直达乡镇机关,也就失去了最强有力的正式的民主监督,这将无法达到新农村建设的目标。正如学者指出,公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定,我们不能走回头路。从政治学规律看,除非某项公共职能具有高度的专业化性质,否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。如果一个社区需要综合的权威机构,那么,这个机构就必须通过民主的方式来产生[17]。(2)乡镇财政的状况不同。相对于荆门,德阳乡镇的财政状况普遍要好一些:乡镇财政收入的非农收入占的比例高一些,基本上不存在办公经费严重不足和工资拖欠的情况,债务也要小得多。这固然与德阳的工业发展水平有关,但德阳乡镇政府机构人员较精简,没有不顾财力建宿舍、办公大楼,借债达标升级不严重是其重要原因。乡镇财政状况较好,乡镇干部就不会在农村税费改革前为了收钱而不择手段,有意包庇能够完成收费任务却乘机中饱私囊的村干部;也不会在新农村建设中仍然将向县以上各级政府部门争取资金和招商引资做为首要任务,更不会克扣国家到农村的转移支付资金。(3)村干部的产生方式不同。相对于德阳,荆门村支部、村委会引入竞争性民主选举时间更早、更彻底。荆门乡镇政府不能从入口控制村干部,就只能实行目标管理,将村干部的报酬与其完成税费征收任务、参合率、通村道路硬化里程、上访人次等容易量化的硬性指标挂钩,而不过问其完成任务的方法。由于村干部是民主选举的,乡镇党委和政府就更容易推卸对村干部的培养、教育、监督责任,而通过选举频繁的更换村干部,又造成了村干部的不稳定,村务特别是财务的管理混乱。
就村庄公共服务来说,德阳农村较有成效。其原因是,村民小组能发挥统筹生产的作用,能经常根据农户的人口增减、产业结构调整、公益事业的需要调整承包地,较有凝聚力。荆门的大多数农村在没有足够的国家投入或外来资金的情况下基本上无能力兴办任何公益事业。其原因除了村民小组解体外,还由于村级债务问题一直得不到有效解决,严重地损坏了村级组织乃至政府的合法性:村级组织欠农户个人的钱不还,使农民对村级组织失去了信任;国家不加区别地不允许村级组织强行收村民的历欠,是鼓励村民对村集体和国家赖账。
综上所述,取消农业税和新农村建设已使乡村治理的环境明显改善,但乡村治理要达到善治必须进一步完善乡村管理体制。
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*本文是王习明主持的西南交通大学科学基金项目“公共服务的基层政府供给能力研究”(编号:2008C01)和国家社科基金西部项目“农业税取消后的农村制度创新与农村治理研究”(编号:09XZZ001)的组成部分并受其资助。文中资料除注明外均来自作者的实地调研,部分地名和人名已经做了技术处理。
参考文献:
[①]徐勇,刘义强.“湖北新政”与中国乡镇改革实践研究[A],中国(海南)改革发展研究院.新农村建设:乡村治理与乡镇政府改革[C],北京:中国经济出版社2006,P385
[②]吴理财.国家整合转型视角下的乡镇改革:以安徽省为例[J],武汉:社会主义研究2006年第5期
[③]贺雪峰.新农村建设:打造中国现代化的基础[A],潘维,贺雪峰.社会主义新农村建设的理论与实践[C],北京:中国经济出版社2006,P20
[④]徐勇.乡村治理与中国政治[M],北京:中国社会科学出版社2003年,P 64-72
[⑤]王立胜.农村税费改革背景下的乡村关系[J],武汉:社会主义研究200603
[⑥]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J],北京:社会学研究200603,P1-38
[⑦]陈敏.“新农村建设”背景下的乡村治理:吴思对话于建嵘,南方周末2006-8-11
[⑧]王习明.减免农业税对农村基层组织建设的影响[A],中国(海南)改革发展研究院.中国农民组织建设国际研讨会论文集[C], 北京:中国经济出版社2005
[⑨]马宝成.税费改革、“一事一议”与村级治理的困境,中国行政管理2003年第9期
[⑩]1999年的选举情况参见贺雪峰、陈涛、王习明著《遭遇选举的乡村社会:荆门市第四届村委会选举观察》,西北大学出版社2002年;2002年的选举情况参见王习明的《湖北沙洋“村两委”换届选举试点述评》, 《荆门职业技术学院学报》2003年第1期。
[11]王习明.对农业乡镇设立一级财政的质疑[J],湖北荆门:荆门职业技术学院学报2000年第5期
[12]A王习明.农民负担为何屡减不轻[J],北京:调研世界200102;B贺雪峰,王习明.村级债务的成因与危害[J],北京:管理世界200203;C贺雪峰,王习明.农民负担的现状与症结[J],南京:中国农史200302
[13]王习明.村级债务和农村税费改革:兼论县乡村财税体制改革.荆门:荆门职业技术学院学报200401
[14]王习明.农民负担为何屡减不轻[J],北京:调研世界200102
[15]俞可平.治理和善治引论[J],北京:马克思主义与现实199905
[16]赵树凯.乡村治理:组织和冲突[J],北京:战略与管理200306
[17]党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J],《税务研究》2005年第6期