一、前言
近来关于中国制造品、掺假食品、不安全药品广泛存在的安全问题以及中国令人无法接受的高劳动事故率(特别在采矿业中)和中国环境问题让人担忧的严重程 度的报道都指向了管理环境和技术风险的各种制度的失败。这些问题引起了关于造成这些失败的根源的质疑——文化、不彻底的制度改革、经济发展所处的阶段、不 成功的民主化等等。这些问题也引起了国际上更加关注中国经济的快速增长和北京对“现代化”的追求导致的消极面。
工业的快速发展导致了各种环境和技术风险,本文将考察中国没能建立起管理这些风险的机制的深层原因。面对这些问题,中国所作出的反应就是努力加强政府 管理机构,这一举措是必要的,但还不够。其他国家所经历过的风险与现代化之间的那些常常令人感到扑朔迷离的关系表明,除了政府的管制作用外,中国还需要分 权式的各种机制来识别风险,建立以科学为基础的健康和安全标准,保证公共行为者和私人行为者对所制造的危害负责的问责制。“第六种现代化”——能够管理环 境和技术风险的制度及价值标准的发展——需要重大的政治变革,也需要时间。在中国的风险管理方式中,国际社会的地位日益重要,国际社会通过加倍的努力来推 动有利于安全、信任和环保的最佳国际惯例的形成,从而有助于中国的相关进程向前发展。
诚然,中国公民很久以来就认识到了国家快速发展导致的负面效应,但他们却不得不生活在这些负面效应带来的安全和环境风险之中。同样,富有经验的外国观 察家早已认识到了这些问题,因而对有关这些问题的大量报导全然不感到意外。然而,最近一连串的可怕事件重新引起人们对这些问题的重视,并且促使北京和其他 大城市采取了补救措施。这些事件还引起人们更主要关注的是,中国作为世界上最大和增长最快的经济体之一,风险和危害是如何被意识到和管理的。
在中国和许多接受中国出口的国家中,许多关于这些问题的讨论都聚焦在改进政府监管机制的必要性上。虽然确实需要这些机制,但是,下面将进一步分析的其 他国家有关风险和安全问题的成熟文献表明,涉及的问题要多得多。对中国国内人口和中国在世界经济中的贸易关系来说,这些问题的严重性要求人们重新思考安全 和风险问题在中国当代社会将被如何处理,也重新思考为了让中国更安全,让中国的产品更安全、更可靠,我们可以做些什么。
二、风险和现代性之间扑朔迷离的关系
中国突飞猛进的发展过程的思想基础在于百年来想让中国成为一个富强国家的追求。20世纪70年代后期,这一追求随着中国领导人对工 业、农业、国防和科学技术的“四个现代化”思想的重申而加强。随后几十年,中国在工业、农业、国防和科学技术方面开始了广泛的改革,中国在这四个领域更加 强大。结果是,中国经济保持了持续的高增长率,数亿人脱离贫困,社会发生了巨大的变化,有特色的现代化已经开始。但有人认为,缺少了民主政治改革的“第五 种现代化”。
与此同时,环境退化更加严重,腐败开始蔓延,人们因为各种迫使个人和社会整体付出长期代价的安全方面的做法而置身于风险之中。这些问题的普遍存在更清 楚地证明,四个现代化实现的进步所带来的经济增长和社会变革已经领先于人们俗称的第六种现代化——即能够在高度发达的、社会和技术方面复杂的社会中管理各 种风险的机制和价值标准的发展。因而,中国在管理技术和环境风险中日益增多的困境需要我们关注风险和现代化之间的关系,以及在缺少第五种现代化的情况下第 六种现代化能否成功这一问题。
(一)现代性与安全
含蓄地说,在中国和其他国家,预期从现代化中可以实现的“富强”长期以来都被认为是降低风险、促进安全方面的发展,这些发展能够使一个国家摆脱国内的 贫困,免受洪水、饥荒和流行疾病的伤害,远离毁灭生活方式的外敌入侵的威胁。这些根据对现代西方和日本历史的观察形成的期待并不是没有道理的。工业化以及 非生物能源替代生物能源,高的识字率和教育机会,现代科学的发展,制度化的技术创新能力,以及风险管理制度的发展,这些使现代性的很多好处成为可能。正是 现代性的这些特征带来了延长寿命的方式,提供了健康食品,控制着自然灾害,支撑着安全与防卫。表面上看,当后期的艾伦·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)讽刺性地说“越富越安全”时,他似乎是正确的。而假如现代性是通向大众富裕的道路,那么威尔达夫斯基的看法可能要被修正为“现代的更 安全”。
有理由相信,这一主张在中国领导人中将继续是一种信条,而情况在中国的民众中似乎也是如此。然而,在中国和其他国家,为现代性在减少灾害方面作出的贡 献进行辩护的人从来不承认,现代化进程造成了新的风险和相当大的社会成本,这表现为环境污染、无情的生产实践、意外事故。然而,从他们的立场来看,当代中 国现在所特有的这些问题会使人联想到早期的、成功的现代化实践者面临的问题:在工业化的初期阶段,西欧、北美和日本都面临过严重的环境问题和安全问题。一 旦人类的基本需要得到更多的满足,科学技术取得进步,富余财富被用于清洁技术,不断变化的政治环境终于能够支撑新的管理体制(例如建立在科学基础上的标准 的形成、法律和政策的编撰、各种管理机构的建立),现代化的实践者们也就逐步克服了这些问题。按照这种看法,中国看起来还处在某种脆弱的阶段,但随着经济 的成功发展,中国应该能够解决这些问题,就像先前的现代化实践者所做的一样。
(二)“风险转换”
对已经实现现代化的国家的经验的这种解释是关于现代性的表面上占主导的话语,可以被称为“富裕优先,环保和安全其次”的观点。乍一看,这种解释是建立 在经验基础之上的。例如,在环境治理方面,这种理解建立在如下这一主张基础上,即经济发展和环境退化之间的关系遵循着倒U型库兹涅茨环境曲线 (environmental Kuznets curve),该曲线表明,污染在工业化的早期阶段会急剧增加,但是随着人均收入超过某一阈值,污染就会下降。同样,劳动安全也可以被认为遵循着倒U型曲 线模式——工业化的早期阶段劳动安全会恶化,随着社会变得更富裕,劳动安全才能逐步得到改善。因而,按照“富裕优先于环保和安全”的观点,当代中国可能被 视为处于现代化的困难阶段——“风险转换”的节点,根据柯克·史密斯的看法,在这个节点上传统的风险挥之不去,工业社会的新风险又已出现,但是在这个节点 上旧的风险管理方法不再起作用,新的风险管理方法还没有完全产生。然而,根据“富裕优先于环保和安全”的观点,中国有望从转换阶段进入一个更安全和更环保 的状况。
中国研究尚不清楚,成功渡过风险转换阶段的路径是什么,但下述内容就是众多可能的解释中的一种——所有这些解释都与当代中国有关。首先,现代化带来的 经济发展意味着完全有更多的社会资源可用来解决社会成本问题。随着财富的增长,消费名目由人类的基本需要转向对更加安全和更为环保的生活福利设施的诉求。 因为后者通常是政府提供的公共产品,支持安全和环保的公共舆论以及日益增多的政治参与给政治精英们施加了压力,导致政治精英们断定,忽视环境和安全问题导 致的政治成本会逐步增加。因此,政府开始着手解决社会成本问题,方式就是增加环境支出,建立新的管理制度以防治污染和促进劳动和生产安全,这些促成了外化 了的成本实现内化。在一定条件下,如果经济发展使获得更清洁和更高效的技术成为可能,并引导产业结构调整,使其从重工业制造和加工工业向高技术、信息密集 型产业和服务业发展,政府的这项任务可以得到减轻。
除了这种通过管制实现内化的政府主导型途径,其他机制也是总的制度现代化进程的组成部分,例如,日益重要的责任法、新型保险、专业协会对技术标准的提 升——这样,正在实现现代化的社会能获得一系列管理风险的制度机制。正如有思想性的现代化方案的捍卫者已经指出的那样,通过公众和私人的行动实现管理风险 的制度创新的能力可以被视为是现代化的本质特征。尽管有迹象清楚表明,“富裕优先于环境和安全”的变化进程在中国起着作用,同时,现代风险管理机制的全面 发展却在衰退,但因此得出结论说,中国是支持“富裕优先于环境和安全”这一说法的又一案例,为时尚早。
近年来,随着国际环保意识的发展,富裕优先于环境和安全的路径的合适性受到了环保主义者的质疑。论证的思路之一是基于如下信念,即世界上的资源,更重 要的是,大自然的“恩赐”(sinks)和其他吸收和处理污染物的自然环境的功能,都无法支撑富裕优先于环境和安全的发展模式,特别是在像中国和印度这样 的人口大国,这种发展模式遵循的是“现代”工业化国家的环境发展轨迹。此外,由于计算发展的环境和安全成本的技术得到了改进,分析家们更容易将富裕优先于 环境和安全这种发展模式的实际成本进行量化,结果这种成本往往比设想的高得多,就像目前“绿色GDP”的计算所表明的那样。因而,中国在发展过程中为避免 或减少费用而优先投资于安全和环保领域,而不是等造成安全和环保方面的代价后再采取补救措施会更有意义。中国想超越富裕优先于环境和安全的模式——至少根 据中央领导人的政策声明,支持可持续发展和胡锦涛的“科学发展观”的努力是所有这些因素的产物。
(三)安全会实现现代化吗?
当然,在现代西方世界,人们不再轻易接受富裕优先于环境和安全模式所隐含的现代性和安全之间的那种积极关系。在西方,知识分子已经转向对现代性进行诘 难和激烈的批判,普通公民在“高度现代性”(“high modernity”)的条件下似乎对当代生活的风险变得心神不宁。现代社会的公民不再相信他们的政府部门以及经济、科学、文化制度能充分告知他们现代技 术的风险。而且,这些公民对于是否可以信赖这些制度来保护他们避免这类风险产生了怀疑。对技术失控的担忧以及对环境和技术管理制度的信任的丧失已经逐渐取 代了与现代化计划联系在一起的那种乐观主义。这些问题的核心是对复杂事物的管理。
社会学家威廉·R.弗豪登伯格(William R.Freudenburg)曾经恰当地指出,由于工业社会中的劳动分工,人们必然会逐渐依赖于他们周围那些数不清的、不可分割地联系在一起的技术系统的 设计、生产和运作。这里又会让人再次联想到风险和现代性之间关系中的基本悖论。我们可以称赞现代劳动分工消除了许多常常导致过早死亡的传统风险:劳动分工 延长了人的寿命。然而,伴随劳动分工的发展而来的是社会和技术之间的高度依赖关系,这种相互依赖关系容易失灵,而容易失灵的依赖关系为风险问题的出现提供 了合理基础,特别是当这类问题增大了受委托管理风险的个人和机制出现“不作为”的可能性时。弗豪登伯格将“不作为”视为“制度执行者未能用与其享有的社会 信托责任相匹配的主动性去履行职责”。因此,不作为就是个人和制度未能实现“信任、代理、责任或者委托……义务”的期望。虽然不作为被用来指称专门权限没 有得到施展,或者受托人的信用被践踏两种状况,但是,不作为的概念可以扩展到一种失灵的情况,它是膨胀了的相互依赖关系所必然导致的结果。
乍看起来,不作为与复杂性的联系似乎在有关当代中国的讨论中有点错位,在中国,对“信任、代理、责任、或者委托……义务”的期望没能得到满足常常被归 咎于社会中的腐败和道德真空,而不是劳动分工。此外,在前现代化的中国,不作为——例如在控制洪水(这是传统上中国面临的主要风险之一)的方案的管理方面 的不作为——的证据表明,风险和不作为之间的关系不仅仅是与现代化有关。然而,使弗豪登伯格的论点具有吸引力的是传统治水的复杂性就像现代劳动分工造成的 复杂性一样,常常将那些背负着委托责任的人置于如下境况中,即他们面临的任务的复杂性超过了他们可利用的制度资源。当公共和私有部门的风险管理者面临的问 题超出其控制时,腐败行为和其他道德上的不当行为得以扎根的环境条件就被创造出来了。因此,旨在使资源和可能的损害相匹配的制度设计,必须成为现代化社会 的一项重要任务。面对现代化的复杂性,是否可以完成这项任务是一个问题,它在许多国家已经引起了激烈争论,特别是关于风险管理的组织安排的可靠性。这些辩 论内容尤其与当代中国的风险分析和安全问题有着密切关系。
(四)组织可靠吗?
对某些人,特别是高可靠性组织(high reliability organization)理论的捍卫者来说,现代技术确实非常苛刻。然而,能够将风险降低到可接受的程度的安全战略是可以被设计出来的;用约翰·冯·纽 曼(John von Neumann)的话来说就是,“可靠的系统”可以“从不可靠的部分”中形成。正如政治学家斯科特·萨根和其他人的解析一样,关于可靠性的争论主要针对四 个问题:(1)政治精英和组织领导人对安全作出的高级别许诺,(2)允许组织冗余(organizational redundancy)发展的足够资源对上述承诺的支持,(3)“安全文化”在安全和可靠性是主导价值观的各种组织中的建立,(4)组织学习制度化,在这 种制度中,错误在教育而不是惩罚的气氛中被通报和讨论,大家强调的是当错误确实出现时,在组织中通报、调研以及分析错误时要保持开放和坦率的风气。
争论的另一派坚持认为,复杂性甚至会让最好的安全战略失效,出现麻烦是在预料之中的,或者,正如查尔斯·佩罗(Charles Perrow)表明的那样,事故是“正常的”。根据詹姆斯·玛奇和约翰·奥尔森的研究,这派观点认为,组织是“组织起来的混乱”或是“垃圾桶”,在这种组 织中,各目标往往不一致或不连贯,组织的各部分完全不知道其他部分在做什么,尽职尽责地参加组织生活可能是例外而不是常规。
因此,虽然正常事故的理论家们(normalaccident theorists)可能理所当然地认为明确的安全性和可靠性目标的确立以及资源向安全领域的分配能够带来积极的影响,但是,这些理论家仍然怀疑这种高级 别的承诺能否持续下去。领导人和组织的目标是多重性的——以安全和生产为中心,这些目标常常存在冲突。另外,假定政治精英的安全第一的目标将与组织领导人 的目标一致,或者假定精英的价值观与普通成员的价值观一致,都可能是不合理的。政治和组织精英对于安全的真挚承诺是值得怀疑的,特别是如果他们自身没有处 于风险之中时。
同样,对于正常事故理论家来说,组织冗余既带来风险也带来好处。冗余的系统可以加强交互的复杂性(interactive complexity),从而使人对不幸事件的理解更困难、更不透明;当系统失灵时,它可能一直不被人注意而得不到修复,因为冗余的系统按既定计划运行, 因而抑制了它学习新东西。学习新东西受到阻碍,因为通过组织流通的关于各种事故的信息不可避免地被扭曲,还因为各种复杂的动机支配着信息的使用。造成事故 和错误的原因往往难以识别,而且,当原因不明确时,偏见、预想和个人的解释就会被提出,就会歪曲所要吸取的教训。发生意外时,就会形成分摊指责和责任的压 力,这些压力可能大大强于与组织学习新东西有关的压力。另外,更重要的是,组织通常在其内部运作,更重要的是,在其外部的关系中信奉保密原则。简言之,对 正常事故理论家来说,现实的组织具有偏见、虚假报告、保密、习惯性指责他人的特点,这些特点使得高可靠性组织的理论家通过学习实现安全的计划变得不合情 理。
根据高可靠性组织的理论家的见解,把复杂的工业和技术系统的风险保持在可承受的限度,并在这一过程中享受技术提供的可观的利益是可能的。另一方面,对 正常事故理论家来说,许多技术和工业系统固有的特性使得严重的事故不可避免,而且没有充分的理由相信那些由高可靠性组织的理论家推荐的减少风险、促进安全 的整套系统。这篇文章不想解决高可靠性组织的理论家和正常事故理论家之间的分歧。然而,这种争论的存在说明,现代社会对环境和技术风险存在着极度的摇摆不 定,在建立有效管理复杂技术系统的制度方面面临挑战。这些管理方面的问题在中国为实现“第六种现代化”而奋斗的时候,也是重点所在。
三、更安全的中国?
(一)航空教训?
虽然多数观察家得出结论认为,当代中国的真实情况与正常事故理论的设想更加一致,并且缺少安全和可靠性所需要的环境(正如高可靠性组织理论家具体说明 的),但是并不是完全不存在支持高可靠性组织理论家的主张的证据。在20世纪80年代末和整个90年代,中国民用航空经历了一个快速发展的阶段。伴随其发 展而来的是事故频发,这使中国的航空公司的安全记录成为世界上最糟的记录之一。服务的扩大和事故的增加同时发生,当时来华旅行的外国商人和投资者的人数也 迅速上升。所以,中国实际上不可能向国际社会掩盖其不良的安全记录,国际社会拥有的市场、资本、管理和技术被认为是中国发展必不可少的东西。20世纪90 年代中期以来,中国采取了高可靠性组织理论家提供的许多办法,中国的航空安全记录明显改善。因此,我们可以合理地提出以下问题,如果中国能够显著改善其航 空安全记录,那么中国是否能够改善其劳动安全和环境保护的记录。
中国的航空安全问题可以追溯到很多因素。首先,行业扩张非常迅速,而且随着行业扩大产生了各种新的业主和经营者,其中许多人几乎没有航空管理经验。行 业的快速扩张产生了对飞行人员的爆发式需求,从而导致雇用了一些缺乏培训的飞行员。同样,专业维修人员也供不应求,维修设备和管理方面的基础设施的情况也 是如此。虽然中国投巨资购买最新的飞机带来了航空队伍技术的快速升级,但是,飞机的使用年限和质量仍然参差不齐。中国的空中交通管制系统老化,国家民用航 空安全的管理结构依旧建立在已经过时的低容量、国家计划的航空模式基础上。
因此,改进中国航空安全记录的挑战是系统性的。其中,这一任务涉及建立新的领导班子,以国际航空安全标准为基础改革国家的相关管理体制,改进空中交通 管制,建设现代化的维修体系,极大地改善飞行员的培训。在这一系统改革中,中国投入了大量资源,得到了外国政府机构,特别是得到了美国联邦航空管理局以及 外国公司的援助。尤其是,波音公司对中国的航线安全投入巨资,因为波音公司相信对波音飞机需求的强劲增长取决于中国的飞行安全问题的解决。隐含在这一经验 中的想法是建立责任和问责制度,这一制度将确保安全和可靠性标准不受偶然观察影响,而是被纳入到该制度的运行中去。虽然有来自航空公司(“行业生产者”) 对新的管理环境的抗拒,但是,改革进程得到了国际力量的援助;中国的航空公司想要扩大其国际市场,但这只能通过遵守符合国际标准的新规定来实现。
虽然不同类型的风险有不同的结构,但是,从目前有关中国劳动和生产安全问题以及日益恶化的环境状况的报告来看,中国航空安全记录的变化仍然值得关注。 航空安全案例似乎支持了高可靠性组织观点的一个主要原则,即可靠的系统可以由不可靠的部分来建立。20世纪80年代末和90年代初,中国不良的飞行安全记 录是中国的政治精英无法忍受的;这样的记录不仅威胁着中国的国际声誉和对外开放政策的前景,而且还可能威胁到经济利益。中国在安全问题上的表现引起了政治 和管理高层的持续关注。这种关注反过来导致了更多的投资和制度改革,行业内安全和可靠性文化的建设,以及强调组织学习的行为的发展。
(二)精英的关注:稀缺资源
当前关于中国的安全和环境困境的报道剧增,现在还在以某种让人联想到航空安全事例的方式破坏着中国的国际声誉,带来强加经济成本的威胁。而且,如同航 空安全案例一样,这些报告肯定会吸引,事实上,已经吸引了精英们的注意,导致了建立问责制的尝试。虽然中国民航总局局长没被追究法律责任,但是,他仍然承 担了安全记录的责任,被调离了职位。
类似事件暂不赘述。虽然航空安全问题的改善涉及相当大的社会复杂性,要求在许多方面采取行动,但是,这一问题的复杂性比起劳动安全和环境保护的问题来 相形见绌。后者的复杂性必然会使精英们精疲力竭,航空安全事例绝对得不到如此的关注。出于这个原因,认为改革政府管理机构——中国领导人最近行动的重点 ——本身,既是解决这些问题的必要条件,又是解决这些问题的充分条件,可能是个错误。
在航空安全事例中,政府的管理责任是集中的,与此不同,中国在生产和劳动安全以及环境保护领域的管理改革面临着两个障碍。第一个问题是各产业组织在管 制需要方面存在巨大的多样性。第二个问题是缺乏除管制以外可供选择的其他风险管理机制。中国产业在类型和技术、市场地位以及所有权和管理方面存在差异。企 业类型涵盖了采用最新技术的现代工厂和原始的从事加工业务的工厂;有些属于中央政府所有,有些属于地方政府所有,还有一些是集体所有和管理或者私人所有和 管理。正如最近食品和采矿行业中的问题所表明的,这些部门的特点是既存在相对大规模的、现代化的企业,又有数以千计的小型的、原始的加工企业,它们都提供 了就业机会,为地方政府创造了收入。由于没有任何中央政府的派出机构对应受监管的行业进行管理,结果监管责任往往是支离破碎的。人们早已认识到,在快速变 革的中国,管理的关键问题是中央政府的各机构之间以及中央政府和地方政府之间的有效协调。
尽管建立有效的政府监管机构面临严峻的问题,但在中国仍然坚定地认为实现有效的风险管理的途径主要取决于政府。就局外人的理解来看,公众舆论直到最近 始终体现了这一倾向。此外,中国的公共政策长期的特点是习惯让政府认证产品的质量和可靠性,即使政府机构已不具备可靠的认证能力。从政府认证的传统转向建 立现代的、以科学为基础的、对市场力量敏感的监管制度,显然是建立现代风险管理制度的必要步骤,中国在这方面的努力值得称道。虽然提高监管能力对建设现代 化的风险管理系统是必不可少的,但这项措施肯定是不够的;中国的规模以及日益增长的社会和技术的复杂性将使提高监管能力成为长期的课题。
四、转向一系列的风险管理机制
为了成功地实现现代化,中国需要多元化的、能够对单独的经济决策者产生鼓励或阻止作用的风险管理和治理制度,这些制度要接近市场机制、专业标准的制 定、社会道德原则。正是在这一背景下,依据比较性的经验构想出的风险管理方法的完整系统变得很重要。提出多样性的方法的能力将成为衡量社会发展程度的重要 尺度,21世纪的中国可能希望具有这样的能力。在任何情况下,现代化的风险管理系统将涉及对公共责任和问责制的性质的新看法,它将给政府和社会带来巨大的 挑战。下面将分析其中一些挑战。
第一个挑战是要提供可靠的社会“监督机制”。虽然国内外媒体的定期报道可以引起人们关注安全和环境方面存在的弊端,但是,中国需要各种常规性的和持续 性的制度,这些制度能够揭露经济和管理事务中的不作为问题,使这些问题透明化。这些制度被创建的动机必须是为了奖励那些成功地发挥了这种“监督”作用的 人,而不是压制他们,就像现在经常发生的情况一样。在多数现代社会中,自由和独立的新闻媒体有助于这一职能的发挥,积极的民间组织也是如此,它们有自主权 和资源来认定、分析、曝光安全和环境方面的弊端。中国的领导人,虽然开始重视透明度在中国的风险管理战略中的重要性,然而他们依旧紧紧地把政府控制信息的 原则和限制民间组织的发展作为默认的价值观。
第二个挑战是建立在技术专家的专业知识基础之上的安全和环境标准的规范化。在监管政策中各种标准可以,事实上也正在被争论,合理的风险管理不仅仅建立 在专家制定的标准基础之上,现代监管政策也不可避免地要涉及有关风险管理决策的科学的应用。在中国正在发展的监管机构中,要形成强大的科学能力还有许多工 作要做。但是,也许更重要的是,形成以科学为基础的、关于各种标准的技术判断的专业组织还需要更大的自主权。在国内的能力发展起来之前,中国将不得不依靠 国际标准,不得不将必须这样做的技术上的理由与情感上的冲动协调好,这种情感冲动是与那种认为强大的、正在崛起的中国应该建立起自己的标准的信念联系在一 起的。
第三,必须引入新的问责机制。虽然最近的新闻报道非常关注发展政府监管机制的必要性,通过这种机制,实行由政府负责的社会行动,但是,重要的是要想 到,通过其他机制也可以实现问责。当然,法治是在风险管理方面实行分权的特别重要的工具,特别是当民事侵权法得以建立完善时,可以对滥用安全规范和环境规 范的人实施有力的制裁。如果劳动者赔偿法得到信任和得以实施,那么它同样将在风险管理中发挥重要作用。反过来,工人的赔偿问题表明在风险管理中保险发挥着 重要的作用,虽然近年来中国保险业发展迅速,但是,它在积极推动安全方面发挥的作用仍然不够。一旦生产者开始在负责任的做法与获得资金之间形成联系,资本 市场同样可以成为把问责制引入风险管理的重要工具。
中国的技术和环境风险与政府和社会行为者方面的不作为密切相关,解决这些问题需要引进机制来使不作为的行为更透明,并迫使不作 为的人承担责任。当考虑到透明度、标准和问责的问题时,当前的中国社会处在共产党的绝对控制下,显然引入这种机制并不容易。然而,没有这种机制,中国的现 代化追求将难以理解:仅仅是规模大的、发展迅速的、技术先进的经济和越来越具竞争力的 研发系统,是无法实现一个现代化的社会的。
五、在缺少“第五种现代化”情况下的“第六种现代化”
上面讨论的机制要求一个由如下这种社会组织所构成的社会:这种社会组织拥有自主权和动机来寻找治理经济和技术发展形成的复杂系统的分权机制。在多数现 代国家,这些机制的发展和制度化出现在民主宪政框架内,这种框架使分散的风险管理机制的创新成为可能,同时提供了让政府本身负责的机制。与此同时,现代民 主国家肯定没有解决它们自己所有的风险管理问题,然而,很清楚,我们无法期待中国未确定的民主政体来改善劳动安全问题和严重的环境退化问题。也许,中国可 以找到通向“第六种现代化”的替代办法,但似乎可以肯定,这样做也将需要相当广泛的政治改革以及社会心态的变化。因此,可以预期“第六种现代化”将是一件 旷日持久的事。
如果中国不能在“第六种现代化”方面取得迅速的进展,劳动安全和环境风险的问题将困扰中国社会一段时间。但是,正如国际媒体定期报道的一样,这些问题 并没有在中国的边界之前止步;中国工业化的负面溢出(spillover)已成为全球性的问题。因此,国际社会也面临着起源于中国的管理安全和环境风险的 长期挑战。国际社会如何应对,可以影响中国“第六种现代化”的发展进程。
当然,外国公司也在那些受影响的对象之列。在有些情况下,遭遇不安全的或有缺陷的产品的外国公司可能只是选择自行退出和停止与中国伙伴的合作。在其他 情况下,外国公司可以像它们已经开始做的那样,加强自己的私有部门的检查制度,以确保来自中国的产品的质量、安全性和可靠性。企业继续在中国从事业务可以 扩大它们基于其自身利益的影响力(并且,有些已经做到了)。这样,这些公司可以成为传播现代安全文化的规范和价值的重要推动者,传播有关风险管理分散机制 的知识和技术的重要代理人。
如在航空安全事例中一样,各国政府也希望增强其对中国制造的产品和这些产品的跨国销售的监管评估。另一方面,各国政府和欧盟也可以扩大与中国政府的合 作计划,来发展法律、科学、决策以及执行方面的现代管理制度,就像有些国家的政府已经开始做的那样。中国国内外的数十亿人已经成为中国“第六种现代化”的 利益相关者。正是为了这些人的利益,应该加倍努力,使这些努力成为中国的中央政策和地区政策中的一个重要主题。(原刊于美刊《亚洲政策》2008年7月号 刊,作者俄勒冈大学政治学教授理查德·P.希特迈尔(Richard P.Suttmeier))