• 关于聊城市农村土地承包

    经营权流转情况的调查报告

                              谢存海

    为摸清我市农村土地承包经营权流转情况,促进农村土地承包经营权有序流转,推动农业和农村经济快速健康发展,近日,我们组织市直有关部门和各县(市区)开展了一次专题调研活动。现将调研情况报告如下:

    一、现状与成效

    全市8个县(市区)和1个经济开发区共有132个乡镇(街道),6534个行政村,农业人口484.15(占全市人口总数的82.77%),耕地面积848.6万亩,人均耕地面积1.46亩(略高于全国人均1.38亩和全省人均1.2亩的水平)。我市农村土地承包经营权流转,自上世纪80年代初开始出现,在较长时期内一直发展缓慢。近几年,随着农业产业化和乡村工业化、城镇化水平的不断提高,土地流转呈现出加快发展趋势。比如,临清市200620072008连续三年的土地流转面积分别达到1.8万亩、2.6万亩和3.5万亩。截至目前,全市土地承包经营权流转面积为26.51万亩,占农村家庭承包耕地面积的3.12%(低于全省6.1%的流转比例)。土地承包经营权的流转主要有转包、出租、互换、转让、股份合作、委托代耕等六种形式,其中,转包流转土地面积9.65万亩,占流转总量的36.39%;出租流转土地面积9.05万亩,占流转总量的34.15%;互换流转土地面积2.56万亩,占流转总量的9.67%;转让流转土地面积1.35万亩,占流转总量的5.08%;股份合作流转土地面积0.71万亩,占流转总量的2.68%;委托代耕流转土地面积2.35万亩,占流转总量的8.88%;其他形式流转土地面积0.84万亩,占流转总量的3.16%

    农村土地承包经营权流转,有利于土地的规模化、集约化经营,解放了农村生产力,推动了农村经济的健康发展。具体讲,农村土地承包经营权流转起到了六个方面的积极作用:

    () 壮大了农村经营主体。随着农村土地管理的逐步加强,土地流转由过去单一的农户间流转逐步过渡到目前的农户与工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等主体间的流转,呈现出流转主体多元化的趋势。突出表现在两个方面,一是龙头企业引领土地流转。各类不同性质、不同主体的农字号龙头企业为了拓展生产空间,与农户签订流转合同,带动了土地流转。比如,2004年以来,临清市银海种业有限责任公司通过“公司+协会+农户”的运作模式,流入土地1.5万亩,迅速扩大了企业经营规模。二是专业合作社推动土地流转。各种类型的农民专业合作社,将农户分散的土地集中连片统一种植、统一管理,促进了土地流转。比如,莘县王庄集乡大康蔬菜专业合作社,由村委会统一承接群众流转出的80亩土地,与农户签订承租合同,实行规模经营,每年每亩租金为700元,租赁期限为10年,既提高了土地经营效益,又促进了合作社的快速发展。

    (二)扩大了农业经营规模。近年来,伴随农业产业结构调整,无力经营或不愿经营土地的农户及时将承包土地流转出去,经营有方、有能力扩大规模的农业经营主体及时获得土地,改变了一家一户分散经营的状况,增强了农业生产的组织化程度,推动了土地的适度规模经营。一些地方通过大力发展生态型特色农业,逐步形成了“一村一品、一乡一业”的专业化、基地化生产模式,涌现出一批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村和专业乡镇。比如,茌平县韩集乡贾庄村两委,根据种棚意向户的要求,协调种棚户承包地的左右邻,根据土地品质确定流转承包费为每年800斤小麦折算价,实现了大棚菜的规模化种植。莘县观城镇南街村村民将143亩土地租赁给外地客商开发生态农业,投资270万元,建设“第六代高科技”冬暖式大棚和高标准大拱棚,推广高效种植模式,建成了生态农业示范基地。莘县十八里铺镇苏堂村,通过土地流转,建成了400亩连片成方的标准化冬暖式蔬菜大棚示范基地。

    三)提高了农业产业化水平。土地流转优化配置了农村土地资源,把分散的土地集中起来,为农业产业化发展提供了基础条件。获得土地的经营主体,为了进一步降低生产成本、提高经济效益,积极推进区域化布局、专业化生产、系列化加工、社会化服务、企业化管理等措施,逐步建立了种养加、产供销、贸工农、农工商、农科教等一体化经营体系,有效提高了农业的综合生产效益和市场竞争能力。比如,茌平县贾寨乡耿店村20064月牵头成立的茌平县绿冠蔬菜农民专业合作社,按照“龙头企业+合作社+基地+农户”产业化经营的模式开展生产经营,到20089月,基地种植面积增至1.2万亩,不但拉长了产业链条、增加了产品附加值,提高了产品竞争力,而且带动周边乡镇农民种植蔬菜,形成了独具特色的蔬菜种植产业,促进了农业增效、农民增收。

    (四)推动了农业科技进步。土地流转使土地向种田大户和种地经营能手集中。这些经营主体自身科技水平相对较高,而且采用先进科技的主动性也相对较强。为了提高产品质量,降低生产成本,扩大经济效益,他们积极引进新品种、采用新技术,促进了农业科技的推广应用。同时,土地流转形成了土地的适度规模经营,在客观上也为农业科技的应用推广提供了便利条件。比如,莘县董杜庄镇西瓜种植示范园,从台湾、北京引进了“小兰”、“京欣2号”等西瓜新品种,推广面积1万多亩,被评为国家级农业标准化示范区。

    (五)促进了农村劳动力转移。土地承包经营权流转,将部分农民从土地上解放出来,使他们放心地向二三产业或城镇转移。同时,也使那些想出去还没有出去的人打消了顾虑,促进了农村劳动力转移。比如,茌平县洪官屯乡耿茂林村,共有农户301户,耕地面积1280.35亩,到今年11月共流转土地面积247亩,占该村耕地总面积的19%,全村1068名人口中,外出务工经商的达到330人。

    (六)增加了农民的经济收入。对于转出土地的农户来说,不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益,还可以外出务工或投身其他经营活动,从而获取更多的收入。对于受让土地的经营者来说,人均占有土地资源量增加,可以通过规模生产、集约经营等减少生产成本,提高土地的综合产出效益。土地流转实现了供求双方的互利双赢,有效拓宽了农民增收渠道。比如,茌平县鲍庄村一村民把自己承包的土地流转给别的农户,自己开办了一个经营百货、副食、粮油等商品的综合超市,每年收入达到10多万元。经济开发区的艳丽苗木合作社,通过土地承包经营权流转获得土地1280亩,户均增收达1.2万元以上。

    二、问题和原因

    当前,我市农村土地承包经营权流转取得了一些成效,但是从总体上来说,发展还不够快,效果还不够理想。流转过程中也存在着一些问题,影响了农村土地承包经营权流转的健康发展。概括起来,主要表现在以下五个方面:

    (一)流转意愿不迫切。一是由于历史、传统等多方面的原因,农民对土地怀有深厚的感情,恋土情结较为普遍和浓重,把土地作为最基本的生活保障来看待,满足于守土经营,不愿流转。二是当前农村土地承包经营权流转管理还不完善,农民群众担心流转后会失去土地或损害土地,不敢流转。三是部分基层干部对土地承包经营权流转不够重视,采取放任自流、听之任之的态度,加重了农民群众的疑虑,不去流转。

    (二)流转程序不规范。目前,我市还没有建立起农村土地承包经营权流转事前、事中、事后的规范服务体系。从调查情况看,不少农户采用“口头协议”私下自发流转;一些小面积的流转,别说乡、村,就连村民小组长也很难掌握起来;只有规模较大的流转,乡、村才会记录在案。流转行为中普遍存在着合同不规范、合同入档率低、程序不合法、手续不完备等问题,导致产生纠纷时得不到法律保护,容易引起不必要的矛盾。

    (三)流转服务不配套。一是土地流转交易平台不健全。目前,我市8个县(市区)中仅有茌平县建立了土地流转服务中心。由于缺乏必要的土地流转交易平台,土地流转供求信息难以及时有效沟通,供需之间严重脱节,导致土地流转费时费力。二是土地流转管理机制不完善。我市尚未建立起统一的土地流转合同管理制度、登记备案制度和矛盾纠纷调处机制,一旦产生纠纷调解难度很大,不利于农村社会稳定。三是土地流转中介组织发展滞后。土地流转行为是一种民事行为,政府在这些行为中主要是管理、服务和监督,真正要使土地流转发展壮大起来,还要靠引导扶持壮大中介组织,这样才能真正激发起土地流转的强大活力。

    (四)流转发展不均衡。一是土地流转比例不均衡。二三产业发达或者农民外出务工人员较多的县(市区),土地流转比较活跃。流转面积最大的茌平县,土地流转面积达5.36万亩,占其耕地总面积的5.6%。反之,农村二三产业发展缓慢、外出务工人员较少的地方,土地流转面积就相对较少。二是土地流转价格差别大。不同的地域因种植农作物不同,流转金支付数额也不同。据调查,东昌府区沙镇黄西村以种粮为主,每年每亩土地租金为500元左右;而沙镇范东村以种植大棚蔬菜为主,每年每亩租金达800元以上。东昌府区堂邑镇转包租金根据土地等级来确定,一般来说土地等级差的地块,每年每亩租金在150元至200元之间;土地等级好的地块每年每亩租金在300400元之间。

    五)流转成效不突出。从流转期限来看,当前的流转大多数是短期流转,一些受让方只顾眼前自身利益,没有增加投入的积极性。从流转规模来看,当前的流转大多数是小规模流转,集中连片大规模的流转较少。从流转方式来看,当前的流转大多数是以农户间的转包、互换方式为主,其它形式的高效流转很少,这样流转的土地相对以前没有多大变化,土地的产出效益提高幅度不大。

    三、对策及建议

    土地承包经营权流转,是指拥有土地承包经营权的农户,在不改变土地用途的前提下,将土地的经营权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权,其目的是为了提高要素配置效率和农业生产效率。针对土地流转中存在的问题,借鉴外地的成功经验,我们认为,我市下一步加快农村土地承包经营权流转的总体要求应是:认真贯彻落实党的十七届三中全会精神,以稳定党在农村的基本土地政策为前提,以农业增效、农民增收为核心,以促进土地集约化、规模化经营为目标,坚持“依法、自愿、有偿”和“因地制宜、分类指导、扎实推进、有序流转”的原则,逐步建立适应市场运作的土地承包经营权流转机制,基本确立适应现代农业发展要求的土地管理制度,推进我市现代农业和社会主义新农村建设的健康发展。具体要抓好以下七个环节:

       (一)搞好宣传引导,提高思想认识。党的十七大和十七届三中全会对坚持农村基本经营制度、稳定和完善土地承包关系、促进土地承包经营权流转作了重要论述,明确提出了土地承包经营权流转所必须坚持的原则、方向、形式和具体要求,是开展土地承包经营权流转工作的指导纲领。允许农村土地承包经营权流转,是农村土地政策的又一次重大突破。农村土地承包经营权流转,为实现农业产业化、现代化经营创造了条件,搭建了城乡统筹发展平台,开辟了农村经济发展新途径,对解决“三农”问题具有重要意义。因而,要进一步加大《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》以及相关政策法规的宣传力度,让农民群众真正了解土地经营权流转的基本政策,打消农民群众对土地承包经营流转的疑虑。特别是,要重点宣传土地流转的积极意义,让农民群众打心底里认识到土地流转是促进农民增收、农业增效的有效措施,激发农民群众土地流转的积极性。同时,创新宣传手段和形式,在利用好电台、电视和报纸等传统媒体的基础上,充分发挥互联网的宣传作用,集中总结推广一批土地流转的先进典型村(居),靠典型带动,促进加快农村承包土地流转步伐。

       (二)建立服务机构,健全服务体系。依据法律法规,结合本地实际,明确土地流转工作的责任部门,逐步建立健全各级农村土地流转管理服务机构,改变当前农村土地流转的无序状态。从外地经验看,一般是建立县(市区)、乡(镇和街道)、村三级土地流转管理服务网络,为供求双方提供土地流转相关服务。即,以县(市区)农业局为依托,建立农村土地流转服务中心和网络平台;以镇经管站为依托,成立农村土地流转信息交易中心;村级设立服务站,一般由村主任、村会计(或出纳)等人员组成。

       (三)制定流转细则,规范流转程序。根据国家政策法规,结合我市实际,尽快制定《农村承包土地经营权流转细则》,明确土地流转的基本条件,规范土地流转的基本程序。坚持“依法、自愿、有偿”的原则。“依法”,就是流转过程、流转土地开发使用要符合国家规定;“自愿”,就是在土地流转过程中,流转方式、流转期限、流转价格、违约责任等由双方平等协商确定;“有偿”,就是合理评估土地承包经营权的价格,合理确定土地流转的期限。符合条件的土地流转,一般要经过协商、签定合同、备案等几个步骤,并办理相关手续。其中,要重点加强对合同的规范,统一规定合同文本格式,合同内容中要明确土地流转的形式、用途、补偿、期限和违约责任等,并报土地流转主管部门鉴证和备案登记。

    (四)搞好管理监督,促进依法流转。搞好农村土地流转政策咨询,指导流转双方签订统一规范的土地流转合同,做好登记、审批、备案、合同鉴证、档案管理等工作。加强农村土地承包经营权流转的日常监管和信息发布工作,及时掌握农户土地流转的意愿,解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾。抓好土地流转的监督检查和纠纷调解工作,严格落实“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”的政策规定。及时做好调解或仲裁工作,依法保护农民群众的合法权益,维护土地流转的良好秩序。

       (五)出台政策措施,加大扶持力度。建议出台指导全市加快农村土地承包经营权流转的规范性文件,制定奖励、扶持农村土地承包经营权流转的具体措施。每年财政预算安排一定额度的专项扶持资金,建立落实以上政策的财政保障机制;协调涉农金融机构,加大对规模经营主体的信贷支持力度,积极扶持第三方即土地流转中介组织的健康发展,形成推动农村土地承包经营权流转快速发展的强大合力。

        (六)健全保障体系,解除后顾之忧。首先,要尽快把放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。中央经济工作会议提出:“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。”应以此为契机,细化工作措施,加大工作力度,进一步推动农村人口向城镇人口转移。其次,是加大对农村社会保障的财政投入力度。在积极试点的基础上,逐步建立新型农村人口养老保险制度。进一步扩大新型农村合作医疗覆盖范围,提高报销比例。对于已经流转土地的农民,应引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,参加个人基本医疗和养老保险。总之,要通过健全农村社会保障体系,解除农民流转土地承包经营权的后顾之忧。

    (七)加强组织领导,完善推进机制。各级应在进一步提高对农村土地流转重大意义认识的基础上,加强工作措施,加大领导力度。农村工作部门要加强调查研究,搞好规划引导和组织协调。农业部门要积极承担起农村土地流转主管部门的责任,尽快落实促进农村土地承包经营权流转的具体措施,健全管理机制和服务体系。土管部门要着力抓好农村土地流转的检查监督,防止土地流转中违法乱纪行为的发生,维护农民群众的合法权益。要注意发现和培养先进典型,以点带面,推动工作。有计划地召开座谈会、研讨会,及时研究农村土体流转中出现的新情况、新问题,提出解决问题的办法和对策。有关部门要各负其责、密切配合,形成强大合力,推进农村土地承包经营权流转和我市现代农业的健康发展。

                

     
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