•  摘 要: 当前我国农民非制度化政治参与问题比较突出,这对于基层党组织提高执政能 力是一个严峻的考验。我们应从拓宽农民参与渠道、提高基层干部素质、提高农民参政质量 以及民主法制意识等多方面入手, 逐步实现农民政治参与的制度化,逐步提高基层党组织的 执政能力,维护农村社会稳定。

      关键词:政治参与;非制度化;制度化

      中图分类号:D621文献标识码:A文章编号:1672-1101(2010)01-0009-04

      改革开放以来,我国农村发生了翻天覆地的变化,农民在经济上获得相对自由的同时, 政治参与意识明显增强。但是,近年来,在农民政治参与中,非制度化政治参与占有相当大 的比例。农民非制度化政治参与的存在,扰乱了党政机关的正常办公秩序,增加了社会不稳 定因素,不利于农村民主政治的发展,这对于农村基层党组织的执政能力是一个严峻考验。 因此,探讨农民非制度政治参与的原因,寻求解决问题的措施,实现农民非制度化政治参与 向制度化的转变,对于提高基层党组织的执政能力,维护农村社会稳定具有重大的现实意义 。

      一、“非制度化”:当前农民政治参与存在的突出问题

      政治参与是指公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动。在现代政治学研究中, 农民政治参与是衡量一个国家政治民主化程度的重要标准。正如美国学者塞缪尔•亨廷顿所 说,“在处于现代化之中的社会里,扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治 。”[1]我国是一个农业大国,农民占我国人口的绝大多数。因此,农民政治参与决 定着我国 公民政治参与的整体水平,对我国政治现代化和整个国家的政治文明进程具有重要影响。根 据政治参与是否符合法律或制度规定的有关程序,可将农民的政治参与分为制度化政治参与 和非制度化政治参与两种类型。制度化政治参与是指依据国家的法律法规、制度等所规定的 程序和要求参与政治的行为。非制度化政治参与则是指采取不符合国家法律法规或制度规定 的程序和要求,而进行的影响政治决策过程的活动。当前我国农民各种非制度化政治参与活 动时有发生,有些甚至大大超出了法律法规允许的范围,造成了严重的后果。其主要表现在以 下几个方面:

      (一) 行贿。这是较常见的不合法、不正当的农民政治参与形式。某些农民为获取不合理利 益,甚至是非法利益,往往利用行贿影响某些干部的决策,使其决策有利于个人或小 团体牟利。比如,有些农民为了能够当上村干部,往往向某些乡镇干部行贿。

      (二) 故意报复。有些农民为了阻止某人竞选村官,或欲赶某干部下台,就采取了乱贴大 字报的非法形式,造成舆论压力,减损报复对象的公众形象。还有些村民与村干部有矛盾, 就采取殴打、污辱、暗袭、恫吓、毁坏物品等非法手段报复村干部。

      (三) 越级上访。上访是群众的政治权利,但有严格的程序要求。有些农民错误地认为到 高一级政府机关上访,更有助于目的尽快实现。他们往往抛开制度规定,避开直接管辖部门 越级上访,把乡镇干部能够解决的问题直接拿到县、市、省党政机关,甚至进京上访。近年 来,越级上访逐渐成为农民采用较多的非制度化政治参与方式。

      (四) 群体性暴力抗议活动。群体性暴力抗议活动是一种无组织、不合法的政治参与形式。 它是农村社会不稳定的重要因素,其原因大多是一些事关农民切身利益的问题长期得不到解 决,同时正常的政治参与渠道和利益表达机制又不完善。有些农民组织与自己利益有关联的 人或煽动不明真相的人围攻国家机关和政府部门,最终导致群体性暴力抗议活动的发生。

      二、当前农民非制度化政治参与的原因分析

      当前农民非制度政治参与问题比较突出,这对于提高基层党组织的执政能力具有严峻挑 战。分析当前农民非制度化政治参与问题存在的原因,这里面既有客观原因,也有主观原因 ,既有体制因素,也有文化传统因素。

      (一) 制度化参与渠道不畅通,农民无法通过正常渠道进行利益表达

      在现代社会,政治参与离不开一整套健全的制度作为保障。目前,在农民政治参与上, 我国已建立了人民代表大会制度、村民自治制度、信访制度以及司法制度等等。但是这些政 治参与制度存在诸多问题,不能有效满足农民利益表达的需求。比如,目前人民代表大会制 度在具体的实践过程中存在着偏差,人大选举中的提名、确定候选人的制度还不完备,常出 现选举走过场、不尊重选民意见的情况。信访制度未从根本上满足农民政治参与的制度化要 求,主要表现为信访部门工作性质被动,有农民信访,才有处理问题的依据,缺乏发现问题 的主动性。司法制度也不完善,虽然我国《行政诉讼法》的颁布为农民起诉非法或不当行政 行为提供了法律依据,但农民在经济上、时间上和信息上都处于相对劣势,这就使得他们在 现有体制下很难顺利地通过制度化渠道保护自己的利益。由此可见,现有的制度化参与渠道 不畅,制度的有效供给严重不足,农民无法通过正常渠道表达利益需求,只有向制度外寻求 利益保护而产生非制度化政治参与现象。

      (二) 部分基层干部素质不高,使农民利益屡遭侵犯

      现代政治学理论认为,“一个具体的政府过程,要经过以下几个基本的环节:利益表达 、利益综合、政策制定、政策执行等。”[2]当前我国某些基层政府在政策执行这 个环节上 存在着行为失范现象。一是有些基层干部对有关政策和法规的理解水平和执行水平不高,特 别是对触及地方利益的政策法规,要么消极抵制,不认真贯彻落实,要么另行一套,甚至不 惜损害农民的利益,使得农民只有通过非制度化参与渠道维护自己的合法权益。二是部分农 村基层干部的素质不高,形式主义、官僚主义作风严重,工作简单粗暴,不倾听群众的呼声 ,漠视群众正当的利益要求,甚至把干部利益凌驾于群众利益之上。少数干部态度蛮横,对 农民群众反映的问题,采取推诿、扯皮的态度不予解决,使群众对制度化参与渠道失去信心 和耐心。极少数干部的粗暴做法,加剧了干群矛盾,加深了农民的反抗意识和急躁情绪,导 致农民的非制度化政治参与行为不断升级。

      (三) 农村经济相对落后,影响农民政治参与的质量

      经济基础决定上层建筑。一个国家政治民主化水平与该国经济发展水平密切相关。正 如塞缪尔?亨廷顿所说,“经济发展促进政治参与的扩大,造就参与基础的多样化,并导致 主动参与代替动员参与”[3]相比较而言,我国农村地区支撑农民政治参与的经济 条件仍旧 十分薄弱。农业本来就是一种投入高、周期长、效益低的弱势产业,加之我国农业尚未完成 市场化和产业化的现代改造,又承受着大量的农村剩余劳动力,影响到农民生活水平的提高 。我国农民政治参与中的非制度化问题,与农村生产力不发达、经济没有充分发展有很大的 关系。在经济落后的条件下,人们大多缺乏法制观念,有些农民一旦意识到自己的利益受到 损害时,就可能采取暴力方式维护自己的权益。农村经济发展滞后的另一消极后果是部分农 村地区的乡镇政府和村民自治组织负债甚多,难以有效处理与农民生活息息相关的公共事务 ,这又进一步挫伤了农民政治参与的积极性。

      (四) 受传统政治文化影响,农民民主法制观念淡薄

      市场经济的发展,使得农民的政治文化心理发生了一定程度的变化,渐渐懂得利用政治 参与来维护自身的利益。但是,传统政治文化的影响还没有彻底消除,权力本位、附庸意识 等观念仍然影响着农民的政治心理。他们对政治参与的目的、责任及基本权利缺乏正确的看 法,对现行政治参与程序缺乏足够的了解,不具备处理特殊问题的策略、方法和灵活性。特 别是中国几千年“重人治、轻法治”的传统文化至今仍在农民中有很大影响。因此,农民遇 事往往首先想到的是“关系”、“领导”,在利益受到严重侵犯时容易出现越级上访、围攻 政府机关等非制度化政治参与行为。

      农民非制度化政治参与的存在,不利于乡村政治制度化建设,破坏了农村基层政权的 权威和职能,影响了基层党组织执政能力的提高与发挥,造成了不良的社会影响。因此,如 何拓宽农民政治参与的渠道,更有效的将农民引入制度化参与当中来,是当前迫切需要解决 的重大现实问题。

      三、“从非制度化到制度化”:实现农民政治参与方式的转变

      农民政治参与关系到经济发展必需的稳定环境,关系到农村民主政治的发展,关系到整个 国家政治文明的实现程度。从上述非制度化原因的分析可以看出,要提高基层党组织的执政 能力,必须加快农村基层民主政治建设的步伐,必须采取措施减少农民非制度化的政治参与 行为,引导农民进行制度化的政治参与。

      (一) 拓宽农民参与渠道,畅通农民利益表达机制

      制度问题更具有根本性、全局性、稳定性、长期性。实现农民政治参与的制度化,一定 要有具体的制度载体。只有健全农民的政治参与机制,才能满足农民政治参与的愿望和利益 表达要求。一是进一步完善人民代表大会制度。在人大代表中应增加不同农民阶层代表的比 例,因为经济条件不同的农民有着不同的利益要求。现在人代会中的农民代表多数都是带头 致富的农民精英,他们并不能完全反映不同经济状况农民的意愿。在人代会中增加不同阶层 农民代表的比例,有利于保证农民中不同的利益群体都有代表来参政议政。二是进一步完善 村民自治制度。村民委员会要认真落实《村民委员会组织法》赋予农民的各项民主权利,进 一步完善选举规则和程序,引导和保证农民为自己选出真正维护自身利益的管理者和代言人 。村民大会应定期召开,凡村内重大事务一律交由村民大会集体讨论、民主决策。村务状况 尤其是财务收支帐目应在村民大会上加以公开,让全体村民进行监督。通过民主选举、民主 决策、民主管理和民主监督的途径,真正体现村民民主自治的原则。三是进一步完善信访工 作制度,引导农民通过正常信访渠道反映问题,发表意见。四是进一步完善司法救济制度, 要认真贯彻行政诉讼和行政复议法律制度,使农民可以直接通过法律手段来保护自身利益。 五是逐步建立专门的农民协会,以使农民整体的利益保障制度化、有序化,增强农民的组织 性和自我保护能力,减少农民因缺乏组织和规范而采用的群体性对抗行为。

      (二) 提高基层干部素质,规范基层干部行为

      能否减少非制度化政治参与,与乡村干部作风好坏有极大的关系。因为乡村干部直接面 对农民,如果处处注意维护农民的合法权益不受侵害,那么乡村政权在农民心中就拥有权威。 农民有了政治参与的要求,也自然会按制度程序参与,因为他们信任身边的乡村干部。反之, 如果乡村干部作风粗暴,不关心农民疾苦,农民就会对乡村干部不再信任。在这种情况下,农 民的政治参与就会出现非制度化趋势。因此,提高基层干部素质,一是要加强对基层干部的 思想政治教育,提高他们的思想和政策水平。要从农村干部的实际情况出发,组织和引导他 们学习当前国家在农村的方针、政策和法规,学习正确的工作方法和管理经验。二是要加强 农村基层党组织建设,发挥党员先锋模范作用,把党的基层组织建设成为团结带领农民群众 实现共同富裕的战斗堡垒。三是要加强法律和政治制度化建设。对那些以权谋私、违法乱纪 、严重侵犯农民利益、引起农民群众强烈不满的基层干部,要查清事实,依法严惩。

      (三) 发展农村经济,提高农民政治参与质量

      一般来说,政治参与水平与经济水平成正比关系。经济因素制约着农民的政治参与行为 ,农民的经济收入与政治参与有着直接的联系,收入越高,政治参与的可能性越大。正如美 国政治学家塞缪尔•亨廷顿所说:“高水平的政治参与总是与高水平的发展相伴随,而且社 会和经济更发达的社会,也趋向于赋予政治参与更高的价值。”[4]从纵向看,改 革开放以 来我国农民的生活水平直线上升;但从横向上看,农民的生活水平相对较低。只有当农民生 产必需的生活资料所花费的时间大大节省时,才可能有足够的时间和精力去参与国家和社会 事务的管理,充分行使自己的民主权利。因此,只有大力发展农村经济,提高农民的生活水 平,缩小城乡差距,才能减少因经济发展所造成的不稳定因素,从而达到减少农民非制度化 政治参与的目的。另一方面,大力发展经济,有利于培养农民在经济上的平等观念、契约意 识和竞争参与意识,有助于农民政治参与的制度化。(四) 加大农村教育力度,提高农民的民主法制意识

      西方政治学家马丁•利普塞特曾指出,“国家如果能够提高公民生活水平和教育程度, 便为民主结构打下了基础,使争取民主的努力制度化和合法化的可能性增加。”[5] 然而,我 国农民整体文化水平较低,文盲半文盲占的绝对数量还很大,对于这些农民,怎么让他们理性 地去参与政治?即使社会提供了他们政治参与的条件和机会,他们也具备参与政治所必须的 知识和技能。因此, 要提高农民的政治参与意识,增强其制度化政治参与能力,一方面要通 过教育提高农民的文化素质,增强其理性意识,提高其民主参政的能力;另一方面,在普及 文化教育的同时,还需要对农民进行民主法制教育,使广大农民的民主法制观念有所增强, 逐步提高其依法参政能力,使农民政治参与始终在法律允许的范围内运作,从而减少农民非 制度化政治参与行为,提高其制度化政治参与能力,逐步形成良好的农民政治参与氛围。只有这样,才能够使农民政治参与逐步从“非制度化”向“制度化”方向转 变,农 村 基层党组织的执政能力才能够逐步提高,党在农村的执政基础才能更加夯实,农村社会才能 够更加稳定与繁荣。

      参考文献:

      [1] 塞缪尔•亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:三联书店,1989:8 9.

      [2] 朱光磊.当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社,1977:26.

      [3] 塞缪尔•亨廷顿.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].北京: 华夏出版社,1989:69.

      [4] 塞缪尔•亨廷顿.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].北京: 华夏出版社,1989:174.

      [5] 马丁•利普塞特.对民主政治的社会条件的比较分析[C]//中国社会科学 杂志社.民主的再思考.北京:社会科学文献出版社,2000:100.        

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