汪敏:新型农村养老保险制度在乡村的实践
——基于安徽省和县新型农村养老保险制度推行情况的调研和思考
中文摘要:我国是个农业大国,农民养老是我国现代化进程和社会转型过程中不可回避和必须解决的问题。随着我国经济的发展和现代经济对农村传统经济的冲击,以及人们思想观念的改变等多种原因,以家庭养老为主的农村养老制度已显示出诸多弊端和缺陷,越来越不能满足我国目前农村养老的需求,对此,2009年,中央重拳推出了新型农村养老保险制度。安徽省和县作为国务院批复的全国首批新农保试点县,在工作推进过程中,既取得了较大的成绩,同时也出现了一些不能回避的问题。作为新农保的试点地区,安徽省和县在推行新农保政策过程中,作出了可贵的努力和创新,这些都将为今后新农保制度的全面铺开提供可资借鉴的经验。
关键词: 和县 养老保险 制度框架
本课题得到************巢湖市委党校科研基金资助,感谢华中师范大学政治学研究院农村问题研究中心,和县劳动保障局,和县善后镇人民政府等单位对本次调研的大力支持。
我国是个农业大国,农民养老是我国现代化进程和社会转型过程中不可回避和必须解决的问题。随着我国经济的发展和现代经济对农村传统经济的冲击,以及我国农村人口老龄化的到来,以家庭养老为主的农村养老制度已显示出诸多弊端和缺陷,越来越不能满足我国目前农村养老的需求以及整个农村养老保障制度的建立。对此,2009年,中央重拳推出新型农村养老保险制度,并选择全国10‰的县作为试点,这一农民社会养老保险试点制度,是由国家财政来全额支付农民的最低标准基础养老金,实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合,社会统筹与个人账户相结合,并与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障措施相配套的一种新型养老保险制度,主要目的是把经济不发达乃至贫困地区的农民也纳入新农保制度之中,从而使全国农村居民都可以享受社会养老保障,使农民在实现“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上,再实现“养老不犯愁”。新农保制度的推进 ,对建立多元化的农村养老保障制度、妥善解决农民养老问题、完善我国的社会保障体系、解决三农问题、统筹城乡经济社会的全面协调发展、破解城乡二元结构、缩小城乡差别、促进社会公平、实现社会全面和谐,以及建构国家权威,整合乡土社会都具有非常重要的意义。
安徽省和县作为国务院批复的全国首批新农保试点县,早在2007年7月即开始在本县范围内试点农村养老保险,在2009年7月,提前一步在当地开展了“中农保”(介于老农保和新农保之间的养老保险制度),取得了一定成效,为新农保在当地的顺利开展积累了宝贵的经验,并于2009年底成为国家新农保的试点县。为了了解新农保在和县的试点情况,华中师范大学政治学研究院农村问题研究中心联和************巢湖市委党校的调研人员于2010年3月初走访了和县,并选择和县善后镇早林村作为重点调研点,进行了深入的访谈和调研。在调研中,我们既看到了新农保制度在和县推进过程中所取得的成效,也发现了在推进过程中出现的一些问题,这引发了我们的思考。
一、农村养老方式的转变。
我们重点调研的是和县善厚镇,选择的调研点是早林村。善厚镇是个农业大镇,早林村是个典型的空巢村庄,问卷和访谈的对象多是留守在家的老人,30份农户问卷中,中青年填写的只有5份,其它问卷都是留守老人填写的。对于农村养老保险,老人们十分支持,表示“靠儿靠女不如靠政府”。从农民对农村养老保险制度认可的态度上,我们可以发现,农村农民的养老观念已经发生了巨大变化:由起初的养儿防老,到后来的集体养老,再到如今的国家养老、社会养老。那么,农民养老观念之所以发生如此大的转变,其背后的助推因素又是什么呢?经过调研分析,笔者认为,导致农民养老观念发生巨变的原因主要表现在以下几个方面:
首先,土地保障功能弱化。长期以来,农民的社会保障实质上是以土地为中心的非正规保障,特别是实行土地家庭联产承包责任制以来,农民被部分赋予了土地的承包经营权,提高了土地的生产力水平和农民收入,土地的保障功能得到强化。近年来,随着工业化城市化的发展及农业本身的发展变化,土地的保障作用正在削弱。一方面,农产品价格持续下滑,农产品生产成本的不断增加,使得农业经营绝对收益越来越低,有的地区甚至出现绝对亏损状态。另一方面,土地的流转价格较低,在一些地方,发生土地流转时,出于人情等多种原因,转出户不能从土地转让中获得丝毫利益。同时,随着市场经济的发展,带来工业化和城镇化进程的加快,大量耕地被征用,农民所占有的土地大大缩水,依靠土地养老已不再保险。由此,土地的保障功能正在变得越来越不可靠,农民依靠土地的保障局限日渐增加。
其次,社会变迁削弱了家庭代际契约的约束力,家庭养老保障受到挑战。随着改革开放,农村变成了一个流动的村庄,与外界联系日益密切,大量外流到城市的农村青壮年劳动力受到城市文化强烈影响,年轻人的生活观念也发生了变化,“崇尚年轻”“追求自我”的无功德个人主义日益盛行,传统的家庭至上,父母至上的家庭道德观念日益淡化、没落,家庭原有的代际契约的约束力逐渐示弱,年轻人在心理上逐渐弱化了子女对老年人经济支持的信念,家庭保障受到了前所未有的挑战。在我们调研走访的农户中,大家发现了一个普遍的现象,即与儿女生活在一起的老人的居住条件和其子女的居住条件形成了鲜明的对比。老人的房屋多是在子女正屋旁边搭建的瓦房或帐篷房,生活用具也比较传统。即便一些子女外出务工,老人在家帮忙照顾孩子,但依然不能住在子女的房间内。这从一方面反映了经济地位带来代际关系的转变,传统农业社会中的父权权威每况愈下,另一方面也反映了传统孝道推崇的尊老、敬老、养老的价值观念的日益没落,依靠子女养老也不是农民养老的最优选择。
再次,计划生育政策带来了家庭结构的变化。20世纪70、80年代,为控制人口规模,国家开始推行计划生育政策,在这三十年中,农村家庭的结构逐渐由扩大家庭、核心家庭纷纷解体为核心家庭、空巢家庭。资料显示,我国的家庭规模已从1987年的4、4人下降为2005年的3、13人,在笔者调研的30个农户中,年迈父母独居(包括住在子女偏房的)或与配偶共居的有18户,占60%,与成年子女生活在一起的有4户,占13.4%,与未年子女生活在一起的有8户,占26.6%。其中三人户以下的(包括一人户的,二人户的,三人户的)其比例达到总户数的70℅。由此可见,由于计划生育政策的推行,使得农村人口得到一定控制,却导致农村家庭的供养资源减少,这在养老上就表现为赡养系数大大提高,家庭成员面临的赡养风险不易分散,子女的人均养老负担在增加,越来越多的子女面对年老的父母不堪重负。
最后,农村人口老龄化趋势加速。在中国,农村人口老年化问题远比城市严重。从老年人口总量来看,全国65%的老龄人口在农村,农村老龄人口的绝对数是城市的1.7倍。据人口学家推测,到2020年,我国农村65岁以上老人的比例将达到14%——18%。人口老龄化现象在我们调研的县、镇、村也有所显现:和县全县55.75万农业人口中,符合参保对象的16岁以上农业人口有45.57万人,其中60岁以上人口9.28万人,占参保对象的20.4%,占全县农村总人口的16.2%;善厚镇全镇农业总人口29883人,60周岁以上4697人,其比例约占到16%,早林村是山区村,耕地面积3320亩,人口2650人,其中60周岁以上的人约占17%;另一方面,随着经济发展和城市化步伐的加快,农村人口跨地区或城乡迁移的速度和规模也在不断提高,而迁移者大多是青壮年,这在一定程度上又加速了农村人口的老龄化。所有这些情况都使得农村老龄人口的生活保障成为一个突出的问题。
二、和县农村养老保险制度的推行。
和县政府自2007年7月开始在本县范围内试点农村养老保险,在2009年7月,提前一步在当地开展了“中农保”(介于老农保和新农保之间的养老保险制度),取得了一定成效,在这些养老保险试点工作取得成功经验的基础上,又与2009年底在全县开展新型农村社会养老保险试点工作,在新农保实施的制度框架内,对新农保的实施与推行进行了大胆的摸索和创新。
(一)和县新农保实施的制度框架。
1、参保范围:凡该县行政区域内具有本县农业户籍、年满16周岁、未参加企业职工基本养老保险的农民,都可以参加新型农村社会养老保险。参保对象原则上应以农户为单位参加新型农村社会养老保险。
2、缴费标准和财政补贴: 和县新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。个人缴费标准为缴费基数[年缴费基数为本县上年度农民人均纯收入(以县统计部门公布的数据为准)]的8%,参保人员可选择多缴,最高不得超过30%,县政府对参保个人以缴费基数8%的10%予以补贴。新农保试点的个人缴费标准暂定为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元十个档次,由参保人自主选择档次按年缴费。政府对符合领取条件的参保人全额支付新型农村社会养老保险基础养老金。鼓励参保对象踊跃参保,多缴多补:参保人缴费档次选定为100元至300元的,每人每年补贴30元,其中,省财政补贴20元,县财政补贴10元;参保人缴费档次选定为400元至700元的,每人每年补贴40元,其中,省财政补贴20元,县财政补贴20元;参保人缴费档次选定为800元至1000元的,每人每年补贴50元,其中,省财政补贴20元,县财政补贴30元。而对农村重度残疾人等缴费困难群体,则由政府按照最低缴费标准(100元/年),为其代缴全部养老保险费。
3、个人账户养老保险金筹集:和县新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成,主要包括:参保人员缴纳的养老保险费;政府养老保险费补贴;上级安排的补贴、补助;新型农村社会养老保险基金收益;其它收入。
4、待遇标准:月新型农村社会养老保险金=基础养老保险金+个人账户养老保险金。其中:基础养老保险金50元 (从统筹基金中支出)。个人账户养老保险金=个人缴费存储额及利息÷计发月数(从个人账户基金中支出)。计发月数按城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发月数执行。
5、缴费年限:参保人员享受养老保险待遇,其累计缴费年限不得低于15年。对本办法实施后缴费年限不满15年的参保人员,可采取一次性补缴养老保险费的办法,同时享受政府补贴。参保对象参保时,年龄达到或超过60周岁的,每超一周岁个人缴费总额递减150元,但最高递减不得超过1500元。 参保人员应按年缴纳养老保险费,特殊情况也可按当年缴费基数一次预缴15年养老保险费。
6、资金管理:新型农村社会养老保险基金实行县级统筹、财政专户存储、收支两条线管理,专款专用。新型农村社会养老保险的经办机构根据国家和省市规定,建立健全养老保险基金财务、统计和审计等管理制度,按时向县劳动和社会保障部门、财政部门报送财务统计报表。
(二)、新农保工作的开展情况
新农保试点工作在和县得以顺利展开,关键得益于和县政府和各乡镇政府领导在思想上的重视以及在工作中所做的切实有效的努力,具体来说,主要做到了以下几点;
1、提前谋划,稳步推进。自2008年以来,该县主管单位和劳动保障部门历时近一年时间,走访了全县十几个镇二十多个个村,深入农户,有针对性地对就如何设定参保对象、缴费基数、缴费比例、保障水平等问题进行了广泛调研,并在学习吸取周边地区好的经验做法的基础上,通过十几轮的反复修订,在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”四项原则指导下,制定了《和县新型农村社会养老保险暂行办法》和《和县新型农村社会养老保险实施细则》。
2、加强领导,高度重视。为确保新型农村社会养老保险试点取的圆满成功,县里已经成立了以县长为组长、各镇和相关部门为成员单位的工作推进领导组,积极强化组织协调。主要负责人高度重视,亲自抓,分管负责人具体抓,从动员部署、组织实施到督促检查,都全程参与。县劳动保障、财政、公安、审计、信用联社、广电等部门根据各自职责抽调精干工作力量,吃透政策,密切配合,相互协作,举行各类新型农村社会养老保险工作业务知识培训会,提高经办机构工作人员政策熟悉度和工作主动性。针对新农保业务的特点,本着“优化、简化、科学、规范”的原则,统一和规范新农保各类表、单、卡、册的设计与管理,加强新农保业务、财务、档案管理,完善征收、运营,发放等基金管理的上下环节,使新农保制度在起步阶段就步入规范化管理的轨道。
3、广泛宣传,追求实效。采取不同的宣传形式,广泛宣传新型农村社会养老保险政策,通过电视专题、报刊报道、致全县农民朋友的一封信、编印“新农保信息”等多渠道、多形式、全方位、立体式的宣传,使农民朋友知晓新农保政策,让广大群众自学自愿、积极主动地参加新型农村养老保险。将党员、村民代表、村民组长培训成宣传工作新力量,自拟了致全镇农民朋友的一封信。以点带面、示范带动。干部以及全体党员家庭,带头参保,目前,“新农保”已成为该县农民谈论的最热门的话题,农民们的参保意愿普遍较强。
4、优化服务,积极推动。一是加强基层工作平台建设。对镇所、村站积极建立有效的基层管理体制,加快形成镇有机构、村有专人、覆盖无死角的经办网络。二是加强经办机构能力建设。各镇和劳动保障部门要组织经办机构工作人员认真学习文件精神,准确把握政策要求,科学设置参保、缴费、申领、审核、发放等流程,提供政策咨询、参保登记、待遇享受等一条龙服务。三是加强业务操作规范建设。要针对新型农村社会养老保险业务的特点,本着“优化、简化、科学、规范”的原则,统一规范各类表、证的设计管理,加强新型农村社会养老保险业务、财务、档案管理,完善征收、运营、发放等基金管理的上下环节。四是加大便民服务建设。和县政府将便民服务作为落实新农保政策的立足点,充分发挥为民服务、全程代理的作用,以服务来促动新农保工作。政府制定了 “一证、一簿、一确定,一趟路”的四个“一”便民服务参保流程,金融、派出所相应作了服务配套,在参保过程中严格执行该流程,既方便了群众,又有利于新农保工作的开展。具体说来,群众只需要提供一张身份证、一个户口簿,当场确定一种缴费方式和缴费比例,整个参保过程中,群众只需要去信用社缴费时跑一趟路,所有事情就可办好。这极大地简化了群众的参保手续,提高了群众的参保热情。
通过以上努力和切实有效的措施,和县新农新农保试点工作取得了较好效果。劳保局的负责同志告诉笔者,截止我们调研时,全县参保人数合计460894人,已缴费农户363628人,9万人已拿到发放的养老金。
(三)新农保实施过程中反映出来的问题。
在调研中,笔者了解到,虽然在和县地方政府的大力推动下,当前新农保工作开展的非常顺利,但是在实践中还是存在着以下的一些问题:
1、新型农村养老保险推行速度快、力度大,虽然取得了巨大成效,但是也带来了一定的的副作用:一是硬件配置不到位。电子平台先是实用性差,后是断档时间长,造成了工作开展的诸多不便和安全管控效率低。二是人员力量严重不足,服务队伍建设滞后。一般乡镇主管,服务人员一共就两到三个人,而新农保工作重,事情杂,很多工作人员都感到力不从心,这必然要影响到新农保工作开展的质量。三、制度设计后完善时间短,存在制度上的缺陷和不足。
2、从老农保到中农保再到新农保,制度变化快,群众认识跟不上,导致以下两个问题的出现:一是中农保参保对象认为和参加新农保的人相比,自己多交了钱,享受待遇却差不多,自己吃了亏,所以思想上有排斥。二是前后对比新农保的普惠制增加了群众的社保社会依赖性,许多农民认为,现在不参加新农保,以后会有更优惠的参保政策。这些都影响了群众参保的积极性。
3、虽然新农保享受的国家优惠政策多,但因缴费金额低,到期养老金仍然相对较少,导致部分群众参保积极性不高。
4、少数年龄大的群众,一次性要交的钱比较多,自己没有能力出,子女之间在拿钱时会有分歧;同时部分年轻人,重眼前利益,轻长远打算,对新农保缺乏热情,也是群众参保积极性不高的重要原因。
5、整户参保的规定,虽然是新农保可持续发展的需要,但也增加了扩大参保面的难度。
6、农保资金的监管和增值问题。农民在缴纳新型农村养老保险中均建立了个人账户,新型农村社会养老保险基金实行县级统筹、财政专户存储、收支两条线管理,专款专用,农保资金安全得到了一定的保障,但是、农保资金有效营运和保值、增值就成为了非常重要的问题。
7、地方财政压力大。据统计,和县全县55.75万农业人口中,符合参保对象的16岁以上农业人口有45.57万人,如果有二十万农民参保,每年要财政补贴800多万元,如果全部参保,每年要财政补贴近2000多万元,这对一个欠发达的县来说,财政负担是比较重的。长期下去,这将会给农保基金的运行带来巨大的压力和风险。
(三)政策建议。
针对笔者在调研中了解到的情况,以及在新农保试点过程中出现的一些问题,我们建议
一、要以各地的经济发展水平和人均纯收入作为考量标准,下放权力给地方政府,因地制宜的确定新农保的基础养老金。笔者在调研中发现,包括新农保的工作人员、乡镇主管干部,参保群众都一致认为,享受基本养老保险待遇的已年满60周岁的农村居民,月领取基础养老金才55元,太低了,根本不能从根本上解决农民的养老问题。这必然影响到农民的参保意愿。因此,像东部和中部一些地区,经济发展水平相对高一些,基础养老金也要相对高一些。
二、要加大宣传力度,改变农民的养老观念,激发他们的参保意识。一方面,积极广泛地开展对青年和子女的尊老、爱老、养老教育;另一方面,对老人进行相关养老观念转变的教育,要引导他们有意识地、主动地从思想上变“依靠子女”为“依靠自己”。
三、要加大对新农保制度的人力和硬件投入。一方面,针对新农保政策推行中任务重、工作量大的情况,适当增加人员配置,从县级劳保部门到村级劳保专员,要有充足的人力以保证新农保工作的开展;另一方面,各地要规范信息平台建设,保证信息不漏报、不误报、不迟报。
四、要实现农保基金的有效营运和安全监管。完善缴费记录,有效管理运用农保基金,实现其保值增值,有效抵御通货膨胀的风险,安全监管和审计。遵循可持续发展的社保制度的内在规律,提高社会的公信力,努力构建新农保制度的长效机制。
五、国家应加大对新农保的财政补贴。为确保“新农保”政策在该县的可持续发展,国家应加大对新农保的财政补贴,切实减轻县财政压力,从而促进此项惠民政策的贯彻落实。
六、应做好老农保、中农保、新农保之间的制度衔接,同时,使新农保的参保人员受惠的同时,也使老农保和中农保参保人员的受保待遇相应提高,其利益得到相应体现。七、根据情况,区别对待。避免一味以户为单位办理的做法,可以对已年满60周岁缴费后按月领取基础养老金的家庭,规定其符合参保条件的子女应当参保缴费,但对于不足60周岁的参保对象应不予一味以户为单位。
三、新型农民养老保险制度试点的意义。
开展新型农村社会养老保险试点工作,是党中央、国务院继全面取消农业税、实行农业直补、免除农村义务教育阶段学杂费、建立新农合制度之后做出的又一具有制度创新意义的重大决策,具有划时代的意义。
(一)、改变了农村群众的传统养老观念。
与全国其他农村一样,千百年来,和县农村主要以家庭养老、土地养老为主。实行新型农保以后,广大农民的养老观念发生了重大变化,社会养老观念逐步深入人心。
(二)、促进了社会的和谐。
一直以来,农村家庭矛盾时有发生,其中很大一部分就是由于养老问题的分歧的,养老问题成为引发农村不稳定的因素之一。因为为了赡养老人,往往造成婆媳不和、兄弟不睦、夫妻反目、老而无依等农村社会不稳定因素的出现。实行新型农保制度后,农村老人有了固定的经济收入,分担了农村家庭的养老负担。实现了老有所养、老人不再看儿女的脸色过日子,生活有了自信和尊严;兄弟、夫妻也不再为父母的养老推诿,在一些家庭还出现了兄弟争相养老的好风气。笔者在走访中了解到,新农保开展以来,当地村干部参与调解的养老纠纷少了,村庄更加祥和了,社会更加和谐了,农民对生活的预期也提高了。
(三)、进一步密切了农民与国家的关系
传统社会中,农民与国家的关系很单一,仅仅是存在农民对国家的赋税义务,这种交往是一种单向度的交往。2006年农业税取消后,农民与国家的交往仿佛一夜之间步入了真空化,国家与农民个人间几乎很难发生什么直接的关系。然而伴随着新型农民合作医疗制度,新型农民养老保险制度等惠民、利民政策的推行,农民与国家的关系发生了微妙的变化,由于满足了农民共同的利益诉求,这些政策有如一双无形的手,再次将农民与国家紧密的联系在了一起。这一次新型老村养老保险制度的推行,农民更多的是享受到作为一个公民的权利,这是国家力量向乡土社会渗透,对传统的分散落后的乡村社会进行改造和整合的一种特殊而又重要的方式,通过“政策下乡”树立国家权威,这对于现代国家构建具有重要意义。
四、为新农保在全省乃至全国的展开积累了重要经验。
试点实践证明,和县的新型农村养老保险制度和相关政策完全符合中央精神,符合农民心理及农村实际,得到了省领导及专家学者的充分肯定和高度评价,他们认为制度设计科学合理、简便易行、实惠利民,可以真正实现农村老人的“老有所养”,可以破解社会养老保险制度如何覆盖农村居民这一难题。也受到了群众的普遍欢迎,农民热切期盼这一惠民制度尽快推广普及。同时,和县县政府在新农保实施的制度框架内,对新农保推行过程中进行的大胆摸索和创新,对全省乃至全国其它地区的推广均具有重要启示意义,而其在实施过程中出现的问题,也可为今后新农保在全国的全面铺开提供可资借鉴的经验。
四、结语:
作为新农保的试点地区,安徽省和县在推行新农保制度过程中,既取得了较大的成效,也出现了一些不可避免的问题,因为任何一项制度的推行和完善都不是一蹴而就的,它需要一个渐进展开和完善的过程,新农保制度亦是如此。我们深信,随着新农保制度的不断完善和在全国的全面铺开,九亿农民必定能够实现“老有所养,老有所乐”的目标,那时公平正义的阳光必将更加灿烂。
作者: 汪敏(1977——),男,汉族,安徽无为县人,************巢湖市委党校教师,华中师范大学政治学研究院农村问题研究中心调研员,主要从事基层治理和中国政治研究。
参考文献:
1、 ******************:《开展新型农村社会养老保险试点工作,逐步推进基本公共服务均等化》,2009年8月18日
2、《和县新型农村社会养老保险试点工作实施办>2009.12.31
3、马亮:《反思“新农保”推进工作中的若干问题——以江苏南通为例》 《理论前沿》2010 03
4、:王昊天:《中国新农保的淄博现象》《社会》2010、03