• 乡村民主,也可称之为农村基层民主。在新农村建设中,实现“管理民主”的目标,不是居于从属地位的软任务,而是具有重大战略意义,又非常艰巨复杂的工作,必须引起各级领导机关的高度重视。

    一、在新农村建设中,民主,既是我们必须追求的目标之一,又是完成其它任务的重要保障。党的十六大提出了同步建设物质文明、精神文明和政治文明的战略目标。政治文明的核心是民主。人民当家作主,是社会主义的本质要求,是实现经济、文化、社会和人的全面发展的重要保证,也是遏制腐败、巩固党的执政地位的治本措施。构建和谐社会,要形成双赢互利的经济关系、健康宽松的文化关系及融洽和睦的人际关系,也要形成公正民主的政治关系。建设新农村,不仅要实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁”的目标,还必须实现“民主管理”的目标。健全的民主制度和民主生活,是新型农村的重要标志,也应该是农村发展所必须追求的目标之一。从这几大目标的关系看,生产发展和生活宽裕是前提和基础,民主管理则是实现其它几项目标的保障。大量事实表明,农民群众对关系自身利益的重大事项,有渠道“知情”、有权力“选择”、有机会“监督”,才会心通气顺,积极参与。否则,农民对政府和基层组织的信任与认同就难以形成,建设新农村的积极性、主动性和创造性就会大打折扣。特别应该重视的是,尽管各级领导反复强调新农村建设必须尊重群众意愿,不搞形式主义。但是打着为民造福旗号搞形象工程的事例却屡见不鲜。如,有的地方欠数百万巨债建别墅新村;有的地方强制农民在路旁修建高价铁制玉米仓供上级参观;有的地方家家户户门前都建起了整齐划一的铁栅栏,但相当一部分农户仍住在破旧的草房中,院子里布满垃圾和畜禽粪便;有的地方专门选先进的乡村作为试点单位,搞“锦上添花”,对边远落后地区却很少关注。农民负担问题我们抓了多年,但在税费改革后仍然出现了“反弹”,2005年,仍有些地方巧立名目乱收费、乱罚款;有的地方筹资筹劳违背农民意愿①。北方某县去年对所辖乡镇进行农民负担排查,发现各部门向村集体乱收费、乱摊派竟达到19项。可见,如果自上而下的权力授予体制不改变,农民当家作主的机制不健全,新农村建设“变形走样”的问题就难以避免;侵犯农民利益,增加农民负担的问题也不可能得到根本解决。

    二、从乡村治理的角度看,积极发展党组织领导下的民主是建立良好秩序,维护农村稳定的必然选择。新农村建设离不开国家对乡村社会的有效治理。乡村治理可供选择的模式固然很多,但在现代社会,必须实行以民主、自治、法治、参与、公正、透明、责任和稳定为要素的“善治”②。我国从八十年代开始的村民自治,虽然有很多不尽人意之处,但它为广大农民提供了民主参与和民主管理的合法途径,从法律上为实现农民的公民权利提供了制度保障;它在提高农民素质、促进移风易俗、维护农村稳定、推动农村经济文化和社会发展等方面起到了积极作用。四川等地实行的乡镇党委书记“公推直选”,既推动了基层民主,又为党和国家的民主政治建设提供了一些经验,奠定了一定基础。有人以某些地方贿选成功或宗族势力上台之类的事例说明农民素质低,不会行使民主权利,也有人觉得民主多了就难以对乡村实行控制和管理。其实,公民素质高低固然是影响民主推进的重要因素,但不是唯一因素。从民主的内动力来看,利益驱动的作用更大。民主管理直接涉及到农民的切身利益,所以,很多地方的农民踊跃参加村民委员会换届选举,表现出很强的民主需求。村民自治和民主政治建设的其它领域一样,确实存在很多亟待解决的问题,包括公民素质问题,但是民主建设中的问题必须靠发展民主来解决;政治生活与经济生活一样,有需求就要努力满足供给;在现代社会,用高度集权或传统的政治动员办法去解决农村社会矛盾,是不可能的;限制民主或搞形式主义的假民主可能暂时掩盖一些矛盾,维持乡村的表面宁静和平稳,但同时会造成更多的不稳定因素;乡村民主推进的节奏、力度当然不能操之过急,但积极发展的方向是不应该动摇的。

    三、新农村的民主建设存在诸多难题和障碍,是一项比其它工作更为艰巨的任务。改革开放以来,我国农村基层民主建设取得了显著成绩,呈现出较好的发展态势。但是,对这方面的形势估计不能过于乐观。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发【200417号)指出:“近年来,全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果,但我们也应清醒地看到,一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效,制度不健全、决策不民主等问题。”这一基本评价是符合实际的。最近,笔者到几个县的乡村进行随机走访,看到很多乡镇的政务公开和村务公开基本流于形式。在问卷调查中,村民对“村里财务公开程度”的问题,回答“完全公开,本人了解”的,占答卷人数的18%;回答“公开的可以,但本人不关心”或“只公开一部分”的,占23%;回答“根本不公开”的,占21%;回答“不清楚”的,占37%。对“村里大事谁说了算”的问题,回答“支部书记”和“村委会主任”的各占15%21%;回答“村民代表会”、“村民大会”、“村干部会议”的分别占10%5%5%;回答“不清楚”的,高达44%。海南省有个亿元村被村干部搞成了空壳,村民经长达17年抗争,才把村干部撤下来;又经过了两年选举,才使群众拥护的村民当上干部;温州市某村三分之一的村民要求罢免村干部,经一年波折才得以实施,但新当选的民意代表工作3年后,却因举步维艰悄悄出走③。这些情况说明,乡村民主建设与新农村建设的其它任务相比,格外艰巨复杂。目前,最主要的障碍有三大方面:一是村民虽有较强的民主需求,但行使民主权利的能力相对不高。特别是缺乏必要的法律意识和法律知识,维权能力和议政能力都比较弱。在参与热情上,也很不稳定。二是上级政府干预太多,部门权力太大。虽然法律规定乡政府对村里是工作“指导”关系,但因乡政府担负着名目繁多的行政任务,对应着具有各种生杀大权的若干部门,不得不把村级组织当作“办事处”,过多干预甚至直接插手村级事务,造成“强行政、弱自治、软民主”的局面。再加上部分干部民主法制观念淡薄,干扰村民自治的现象时有发生。据湖南省的一份调查反映,目前各地乡镇与县市签定的责任状有40多个,对乡镇的考核项目有20多个④。湖北某市的一位人大代表调查,全市第四届村委会329名主任,在任期内被撤换187人,占总人数的57%,没有一个履行了合法程序,而该市却一度被评为全国村民自治工作模范市⑤。三是某些社会势力在乡村治理中起到消极甚至破坏作用。很多学者的研究成果表明,在近代和当代中国的乡村治理中,都有介于官方和民众的中间力量在起作用,比如过去的乡绅乡贤,现在的富人能人、宗族势力等等。这些社会势力的影响和作用是客观存在的,既有积极的一面,也有消极的一面。有的地方宗族势力甚至是地痞恶棍操纵选举,控制村务,成了与基层党组织或村委会分庭抗礼的破坏力量。除了上述三大障碍,还有个难题,那就是如何在推进民主过程中保持党和国家对乡村的有效控制问题。乡以上政府对村里的事务干预过多,显然是不利于民主发展的;村党支部包办代替村委会的事务,也与村民自治要求相悖。但如果放得过多,就可能出现少数为富不仁者甚至黑恶势力统治乡村,那么,不但党的执政基础受到削弱,农民群众的直接利益也要受到侵犯。绝大多数地方实行的“村财乡管”虽然不符合村民自治精神,但却被广大村民认可,就是一个明显的例证。所以,处理好党的领导、人民当家作主和以法治乡的关系,是个说起来容易,操作层面却很复杂的课题,需要在新农村建设的时间中逐步破解。

    四、乡村民主的发育发展,特别需要上级领导机关的精心组织和积极推进。我国乡村民主的发育因素,主要有两大方面,一是在乡村民众中生成的民主需求和民主资源,二是执政党和政府自上而下的组织和推动。从历史和现实的实践看,后者始终居于主导地位。党和政府不但通过法律、制度和政策,从整体上规范、制约和引导着乡村民主和治理的结构、职能和方向,而且还通过干部管理、经费补助、政治动员等各种方式控制着大部分乡政和村务。尽管这种党政主导的治理模式有很多弊端,但它既有中国传统政治文化的根源,也有现存政治体制的支撑,更有很多积极作用。所以,在新农村民主建设中,必须形成党政主导和村民参与的良性互动。主导,就要切实担负起领导、组织和推动的历史责任。首先,各级领导者要强化民主观念。应明确,党的领导,本质内容是领导人民当家作主;执政为民,不但要为民造福,更要尊重和维护人民的民主权利;“救世主”和“父母官”的理念绝不是共产党人的价值观。其次,要进一步完善乡村民主治理的法律和法规。要从各地实际出发,细化乡村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的法规和制度,整合村级治理权威的多元结构,理顺乡镇政府和村级自治组织、村党支部和村委会之间的关系,形成在民主基础上的治理合力。再次,要大力推进乡镇机构改革,增强服务功能。以坚决的态度弱化部门权力,减少乡镇担负的行政任务,扩大乡镇的自主权,促进乡镇由全能型的政府转向有限功能的政府;由统治型政府转向服务型政府。第四,要积极扶持乡村中间力量,特别要给予农村经济合作组织充分发展的权利和空间,充分发挥社会民间组织的积极作用。第五,要结合民主实践,加强对农民群众的民主法制教育、科技文化教育,在全面提高农民素质的基础上,努力提高农民的民主参与和管理能力。

     

     

    ①《求是》2006-5

    俞可平:中国农村治理的历史与现状

    ③《南风窗》2005-5-上;7-下。

    ④陈文胜:《论新农村建设中乡镇政府的重新定位》(中国三农问题研究中心)

    ⑤童大焕:《城市民主与乡村民主》(《中国农村研究网》2006-1-8

    2007年发表于黑龙江日报,内容有删节

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