程序消解不满:林地拍卖的运作逻辑
——基于凤城市庙村的调查
摘要:在林权改革的过程中,林地拍卖成为各级地方政府尤其是村委会村里林地获得村庄公共项目和服务的资金来源。村民对这样一种的集体资源的处理方式是及其不满的,但是村里却没有人因为此事而上访或是给村干部翻脸。我在调查中发现,在林地拍卖的过程中,当地政府制定了一套形式上公正、透明的林地拍卖程序,这套程序让村民的不满无形中消解了。村民在起点上就认同了程序设计,所以村民不会对程序本身产生什么质疑。林地拍卖要更好地使更多的村民收益就要在各种程序的设计起点上关注大多数的村民,这有这样才可以达到村民与政府在林地拍卖中的双赢。
关键词:林地拍卖 消解 不满
一、林地拍卖的地方实践及村民不满
按照辽宁省林业厅关于林权改革的文件精神要求,从上至下的林业相关部门都制定了林业林权改革的具体政策和措施,大范围内的村集体林产权改革在2008年开始进行了。但是在林权改革之前,村里比较流行的林地处置方式使林木的拍卖。南庙村的林地共分为四类:国家公益林、地方公益林、人工林和商品林。其中村两委拍卖的类型主要是人工林。在本村人工林大约有8000亩左右,到2008年林权改革时候,村中的人工林已经拍卖精光。本村的人工林主要有两种流向:一种是拿林地来顶替无法发给村干部的工资;另一种流向就是进行林木的拍卖。第一种林木流向村民相当不满,但是由于在90年代前后村中经济困难,无法按时发给村干部工资,所以这样的选择也是无奈之举。在村民们看来这样的办法实际上是村干部的有意安排。村民们说,林木是可以一直增值的资产,原来顶替给村干部的林子的价值已经是原来的10来倍,所以村民们都觉得村干部是有心将村集体的林子变成自己的私有财产。这一种情况引起的不满,村民至今仍是耿耿于怀,但是没有任何村民会去针对这种历史上形成的问题一直纠缠,也没有为此事而上访的。本文主要讨论的是第二种形式的林木走向。林木的拍卖也引起了很多村民的不满,但是这种不满很快就消解了,为什么?这正是接下来我们要讨论的内容。
村民对村委会拍卖人工林的事情很不满,觉得这样的做法是不公平的,但是也会找到客观的自我说服的理由,比如村民们一般都会在自己心里想:“就是8万来元,我们也拿不起啊!人家有钱,那咱们也没话说。”南庙村的集体收入主要来自买林子的收入和以前的一个煤矿缴纳的年费,村里的公共品供给、民办教师、村干部工资、村的办公费用都是从这些收入中支取的。村子林木拍卖走的是资本和权力下乡的道路。村民们说买走林子的基本上是本镇的煤矿主和镇上林业站的干部。我们可以看到,土地改革跟林木拍卖走的是不同的道路,前者依旧按照集体主义的逻辑进行,但是后者则是按照市场经济的原则进行的,所以弱势的村民在林木拍卖过程中一定是处于不利位置的。但是如何让村民接收这样的不利结构?林木拍卖的程序实际上起到了非常关键的作用。看似公正透明的拍卖程序让村民对于拍卖无话可说,只能抱怨自己没有钱。
二、林地拍卖中的地方程序设计
村镇对人工林的拍卖有一套看似公正、透明、合理的程序:首先是村两委会议提议,两委的成员必须都同意进行拍卖林地才可以进行下一步行动;接着是相关部门的评估设计,这里面主要涉及的是乡镇的林业站的专业技术人员对将要拍卖的林地进行面积测量、林木蓄积量的测量和林地单位面积拍卖价格的确定;接着是村民代表会议的决议,村民代表全数2\3以上的人员同意才能进行林地拍卖;接着是镇政府的审批,因为是集体财产和自然生态的组成部分,所以必须要有地方政府的同意;接着是限期公告,一般就是半个月的时间;最后是村委会公开招标,出价最高者可以获得以确定将要拍卖的林地(这主要包括该林地上所属的林木资源和70年的林地的使用权)。
在林地拍卖的明文程序之外还有一条不成文的规定说是,拍卖林子时本村的村民有最高的优先购买权,其次是本镇的人,最后是镇之外的人。但是我们的调查发现,村里拍卖的人工林地最小的面积也在100亩左右,总价值是15万左右。当然也有价格在8万元左右的林地被拍卖,但是很少有村里人买的。因为村民一时拿不出这么多的钱,他们也不敢买,因为不知道政策是怎样的走向,担心自己买了之后会被国家在收回去。村民们对政策没有把握和信息,一方面是因为自身对相关的政策了解确实很少,自己的知识水平有限;另一方面则是镇村对林木买卖的相关政策宣传不够,很多村民并没有接触到关涉林木政策动向的核心和最新信息。林木和林地政策相关信息是不透明的,其形势和走向也是不明朗的。因为是公开的要拍卖林地,村民也知道自己是没有实力去跟当地的煤矿老板和一些基层干部去竞争的,因此基本上没有村民参与此类的竞标。
三、林地拍卖的归属结果及其村民不满消解原因
据调查点的村民们讲,村里的好林子都被林业站的干部及其亲戚、镇里的煤矿主给买去了。他们要么是财力雄厚,要么是掌握了政策资源也对各种信息有透彻的掌握。在林子的拍卖上面,我认为这里明显的通过行政程序消解村民不满的一种手段。程序上的公开、透明与开放再加上对本村村民购买林子优先权的规定都使得村庄里的每一个人在形式上都有参与招标的权利,然而在事实上却很难有村民可以在拍卖会上露面。这样的程序与不成文的规定在无形中化解的村民的不满,并使得村民将这种不满指向了自身的“没本事”。村民从村委会多次拍卖林子的收入中分得过一次现金,每人100元。南庙村村民经常拿北庙村村民来与自己进行比较,他们讲到一件事:北庙林子较少,但是他们每人分得了290元的现金,这件事让南庙的村民耿耿于怀。村民本身处于不平等的经济和社会结构中,这种不平等在土地调整和林权改革中又再造了新的不平等。虽然村民对村庄中的改革事件有抱怨,但是多数人很快就又认同了改革所产生的既定秩序和格局。这是这样的程序安排使得村民对林木的拍卖即使有不满也只能往自己的肚子里咽。除了,村民们在程序的起点上就接受了市场化的道路之外,程序过程中的村民代表参与也让村民获得了形式上了决定权,但是实际过程中村民代表并不能起到什么作用。但是其形式上的合法代表性是不容置疑的,除非是村民拿到了村委会和村民代表合谋的证据,不然村民代表的决议是具有正当效力的。
另外,村民不满消解还有一个重要的因素就是村民对林地缺乏集体财产的意识。村民们看待林地拍卖的眼光不同于对待土地承包分配。本地的林地并没有在土地上实行分田到户的政策时候,也分包到各户,所以村民对于林地并没有形成集体平均主义的意识,对林地在增加村民收入方面的意义考虑较少,所以对于程序的起点设计他们并没有提出意义。所以在后来使用市场化原则进行林木拍卖时,村民就已经在程序设计的起点上认同和妥协了。这之所以成功也是因为经济中心的行为逻辑也控制了村民的头脑,经济中心逻辑的效率和规模经济的观念已经深深地引入村民的头脑。村里进行拍卖的林子基本上都是人工林,据村里的老人们讲这些林子都是在上世纪50、60年代由村民亲自种植的。当时种树的那些村民如今已是暮年,他们在村庄事务中基本没有了影响力,同时也没有足够的精力来维护自己的劳动成果。中青年的村民没有这样的经历也使得他们没有维护林子作为集体财产的强烈意识和冲动。其实说到这里,我们得出一点浅显的关于农民公平观念的看法:农民的公平观念主要看中的是结果层面的公平,比如拍卖林子村民没有好处这就是不公平;但是同时村民也看中程序公平,程序的公平在这个村庄林子拍卖的过程中让村民无话可说。但是这样村民就把公平的实现最后转化为对自己经济和社会交际能力的全面衡量,如果自己在这方面没有优势,只要程序公平,即使结果不利,农民也会接受这样的现实。但是农民忽略的一点是,程序的设计在起点上是不公平的。也许是村民们想不到,也许是他们对程序起点的设计感到无能为力。我想农民的公平观念也处于一个转变的过程中,似乎是从平均主义向效率和经济主义的转换。
为什么林地拍卖不能在村庄内部进行呢?村两委和镇政府的做法使我们看到,林木拍卖的投标人是指向村庄之外的。村两委卖林子是为了消除村级债务,保障村中的各项支出,这没有问题,但是为什么不能进行小块林木的拍卖呢?小块的林地村民是可以付得起钱的,但是在程序设计上并没有这样的考虑。林木的拍卖一般都在100亩左右,最便宜的也要8万元,这样的话村民购买就困难了。但是若是进行几千元一片林木的拍卖,村民是会很积极地参与投标的。在林木拍卖的面积方面体现的是镇村的共同谋划和确定。这里面自然是有利益的考虑,同时也有权力与资本的交易,村民们都是这样讲的。村委会则是想为了尽快地得到钱,但是村民小块购买也可以积累起村庄发展需要的资金啊,村委会这样的选择在村民们看来也有他们自己的苦衷,因为“上面有人在施加压力”。
结论
若将以上论述的内容归结为一句话,那就是:程序形式上的透明、开放与公正消解了村民对拍卖林木过程中产生的不满;程序设计起点上的市场化逻辑也暗合了村民对当前社会发展逻辑的判断以及村民自己经济实践中的中心原则;程序中缺失对村民考虑的内容也成为了村民忽略的内容,就这样程序就消解了不公和不满。这不能不说是地方政治治理策略的成功之处。也是村民面对强势的资本入村的情况和权力与资本合谋的现实下的一种无奈的选择。其实,从国家林权改革的最初动机上看,该政策是希望村民全体都可以从中收益的,同时国家的森林保护和生态环境建设也可以在村民的参与下可以持续地发展,但是实践结果却是村民并没有从政策中收益。所以要实现村民在林权改革中的收益就要在政策和程序的设计起点上多为村民着想,只有这样才可以实现政府和村民的双赢。
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