来源:《长白学刊》2009年第5期
[摘要]考察建国60年来农村基层政权的发展路径和基本经验,可以清楚地看到:建国以来农村基层政权建设的基石是中国农村社会的现代化转型,农村基层政权变迁的根源是农村土地制度的变革,农村基层政权建设的核心是农村基层民主的发展,农村基层政权发展的关键是加强中国共产党的执政能力建设。
[关键词]农村;基层政权;民主;发展
农村基层政权的建设和发展,对于构建社会主义和谐社会,无疑具有重要意义。它关乎在现实条件下,如何处理好国家与农民的关系,建立有利于促进社会经济的全面、协调、可持续发展的乡村治理模式。当前乡镇政权面临的困难不少,其存废与否也存在争议,但历史和国情告诉我们,基层政权是国家政权的基石,在中国农村起着不可替代的作用。在建国60周年到来之际,系统梳理、总结农村基层政权的发展征程和基本经验,其意义更为特殊。
学术界对于建国以来农村基层政权建设丰富的研究成果为我们深入研究这一问题做了很好的理论铺垫,当然也存在有待进一步探讨的空间。从学科来说,已有成果大多来自社会学、人类学和政治学的研究,而历史学的研究成果不多。从研究内容来看,这些成果多涉及人民公社和新时期农村改革这两个时期,而从历史发展角度进行系统研究的史学成果比较薄弱。从研究方法看,仅仅局限于个案的微观研究或侧重于“宏大叙事”,如何把宏观与微观、叙述与分析结合起来研究,尚需学术界的进一步努力。
一、 农村基层政权建设的基石是中国农村社会的现代化转型
从20世纪初开始,中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会转型。到目前为止,这一转型过程大致经历了从20世纪初至1949年中华人民共和国成立之前的启动和慢速发展阶段,1949年至1978年改革开放之前的中速发展阶段,1978年至今的快速和加速发展阶段。[1](P1)对于整个中国社会的现代化转型而言,只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,才能获得国家现代化所需的经济和政治资源。20世纪中国乡村治理的基本问题,是承接19世纪中国回应西方挑战而不得不现代化而来的问题,即国家能否通过政权建设,建立起一个可以深入到农村基层社会的组织体系,以能够从农村有效抽取用于现代化事业的资源。
新中国把农村基层政权建立在乡镇一级,在中国历史上真正使政权有效地延伸到了县与村之间的层次,加强了国家对农村的治理。中国传统的高度集权君主专制的官僚体制只存在于县以上机构,即所谓“王权止于县政”;县以下的乡村则处于高度分散的状态,中央集权的官僚体制的统治权力从未直接深入到广阔的乡村社会。清末以来,中国在向西方国家学习的过程中,开始了现代国家政权建设的历程。不过,这一时期伴随着国家权力向基层农村社会的扩张,汲取税收、控制地方资源、下延机构设置、委任基层官员、扩大官僚人数等过程,国家财政收入的增加与地方上无政府状态同时发生。换句话说,出现了国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力的现象。自清末以来,乡绅与国家政权之间日益疏离,而农村中的豪强、恶霸、地痞、流氓之辈占据了农村社会的权力中心,他们构成所谓的“赢利型经纪”①。国家财政每增一分,都伴随着非正式机构收入的增加,而国家根本无力避免这些非正式机构和人员对村民强征乱摊和从中贪污中饱的现象。可以说,在清末至整个民国时期,虽然国家政权在形式上开始向乡镇下延,但是并没有把政权真正建立起来,相反出现了基层政权的无序和不可控制的发展状态。
新中国成立后,通过废除保甲制,大力进行土地改革,改变了几千年来的封建土地制度,从而为新政权在农村基层的建立奠定了扎实的基础;通过剿匪反霸等运动,清除了农村中的封建地主和宗族势力,农民翻身成为政权的主人;通过召开乡镇人民代表大会,选举乡镇人民政府,就从基层起建立了与国家政权相联结的政权组织,使得征税单位、土地所有权和政权结构完全统一起来,从而使得旧中国的农村的赢利型经纪不复存在,为新中国建设的开展奠定了重要的政治基础。新中国把农村基层政权建立在乡镇一级,在中国历史上真正使政权有效地延伸到了县与村之间的层次,加强了国家对农村的治理。
新中国成立初期,现代化的中心任务是废除封建地主土地所有制,变革生产关系、发展社会生产力。土地改革从经济上彻底摧毁了中国的封建制度,结束了中国农村社会的半封建性质,铲除了延续2000多年的封建统治的经济基础,实现了“耕者有其田”,从而推翻了旧有乡村权势力量赖以依靠的物质基础。在这个过程中,农村基层政权逐步建立。
“土地改革的过程也是农村基层政权建设的过程”。[2]土地改革改变了农村社会原来的权势结构和阶级力量对比,进而改变了农民对身份地位的认知和评价。封建地主作为一个阶级被消灭了,农民实现了从未有过的身份自由和人格平等,社会地位、经济地位和政治地位都明显上升。土地改革唤醒了农民的民主意识和政治参与意识,切切实实地培养了他们的民主观念和政治热情。在土改中,许多优秀的农民积极分子加入了中国共产党,农村基层政权也通过土改运动得到了纯洁和健全。土地改革结束后,在全国建立起经过普选产生的乡镇政权。乡镇政权在1954年被《中华人民共和国宪法》正式赋予了其作为中国农村基层政权的法律地位。乡镇政权的建立为贯彻国家工业化方针政策的实施起了极为重要的作用。
土地改革完成以后,探索中国特色的社会主义道路,争取早日实现工业化成为共和国历史发展的主线。这其中,尤以争取早日实现工业化这条主线最为突出,它深刻影响了当代中国的现代化进程,也深刻影响了当代农村的基层政权建设。
优先发展重工业的快速工业化战略迫切需要在农村汲取原材料及资金,这促使农业的社会主义改造加速进行,也使得新中国的农村基层政权建设发生重大转变。经过互助组、初级社、高级社,1958年8月,中共中央通过了决议,以“一大二公”、“政社合一”为特征的人民公社在全国普遍地建设开来。人民公社是农民集体所有,农林牧副渔五业并举,农业、工业、商业兼容的社会主义经济组织,同时也是中国农村的基层政权。在推行公社化的过程中,国家用社会主义的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式,彻底改变了农村社会和农民的生存方式,国家通过管理每个农民的日常生活而将农民整合到自上而下的政权体系之中。这种管理体制,不仅保证了中国农村长达近20年的稳定,而且还保证了工业化所需要的资金和原材料的积累。人民公社时期,我国工业化从农业中提取剩余资金的手段主要有“剪刀差”方式、税收方式和储蓄方式,农村为工业化建设提供了约5400多亿元的资金,年均高达210多亿元。[3](P109)
尽管人民公社在一定程度上推进了国家的工业化的有限发展,但最终却导致了工业与农业、城市与乡村发展的不均衡,形成了经济和社会领域的二元结构。这些结构性矛盾的累积与国家的现代化的目标背道而驰,最终引发了一场规模宏大的农村“革命”———以家庭承包制为主要内容的农村改革。这一改革又直接导致人民公社体制的解体。政社分开后产生的“乡政村治”体制,成为了当代中国农村基层政权组织形式。这也是新时期现代化进程的一个必然结果。
在新时期,国家的现代化不仅仅局限于经济领域的工业化,也包含了更丰富的内容,这里面突出的就是政治民主化。“乡政村治”作为国家在农村基层的政权体制,更加明显地表现了这一点。“乡政村治”即在乡镇建立基层政权,对本乡镇事务行使国家行政管理职能,但不直接具体管理基层社会事务;乡以下的村建立村民自治组织———村民委员会,对本村事务行使自治权。[4]它的实行,使得国家政权组织与农村社会关系有了一种组织化、具体化的特定表现形式。“乡政”代表着国家权力,具有系统而完整的组织机构,而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源,主导着农村的发展。实行村民自治后,国家通过赋予农民一定的自治权,即通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开,进一步赢得了农民对国家政策的支持。客观上讲,村民自治是把党和国家政策、要求变为群众自觉行动的机制,过去要靠行政命令才能做好的事,现在变成了村民的自觉行为。“乡政村治”体制推动了中国农村社会的现代化转型的进程。
总而言之,中国社会的现代化转型包括了中国农村社会的转型。这种转型是从传统的农业社会向现代工业社会的转变,是从传统的宗法封建社会向现代民主法治社会的转变,是从传统的缺乏自觉意识的农民向作为历史主体的农民的转变。[5](P56)新中国的农村基层政权的变迁,即是在这样的社会背景下进行的,它与中国农村社会的现代化进程紧密联系。
二、 农村基层政权变迁的根源是农村土地制度的变革
在中国农村社会中,基层政权的变迁是以农村土地所有权的变迁为基础的。没有土地改革,新中国建立的农村基层政权就不会获得农村最大多数人民的支持;没有强有力的农村基层政权,国家土地集体化也难以顺利推进;没有土地集体化的最终确立,政社合一的农村人民公社也难以建立;没有农村人民公社管理的弊病,家庭联产承包责任制便不会发生;没有家庭联产承包责任制,“乡政村治”的农村政权体制就不会建立起来。
新中国成立以后进行的土地改革,不仅获得了占中国人口80%农民群众的支持,而且巩固了新生的人民民主政权的阶级基础,巩固了工农联盟。土地改革使得农民在经济上获得翻身解放,也使广大农民在政治上得到解放。随着共产党领导的政权建设运动的展开,获得了选举权的农民选举产生了自己的政权组织,乡镇政权得以扎根于广大农村。
土改完成后的农村,很快出现了买卖土地、雇佣剥削、放高利贷等现象。要使农业既有较快发展,又防止两极分化,只能走共同富裕的农业合作化道路。在农村,积极参加互助合作运动的人员被提拔到基层政权中,担任领导和干部职务。在政策上,防止中农富农化、富农“资本主义”化,成为农村基层政权的基本指导思想。这样,在农村基层政权的推动下,农业合作化运动顺利开展起来,从互助组到初级社再到高级社,各种集体化的“经济组织”在职能和形式上取代或统领农村社会的各种政治组织和社会组织。
最初创立的互助组,只是农户之间劳动上的合作,没有触及生产资料问题,在组织上也具有松散性和简单性的特征。从1953年开始推行的初级农业生产合作社(简称初级社),虽然没有从根本上改变生产资料的私有制,但由于农户以生产资料入股,组织化程度也相应地提高。初级社的领导机构是管理委员会,其主任就是合作社主任,有权检查和监督生产队、生产组的种植计划,实现统一计划、统一调配、统一生产经营和统一收益分配。从1955年下半年起,初级社开始向高级社发展。高级社把农户的生产资料不分所有权,统一收归合作社,变成集体所有,因此在劳动、分配和生活方面都高度组织化。从内部组织设置上看,它分为三个部分:社员大会、管理委员会和监察委员会、社主任和副主任。它不仅要管理和组织农村经济活动,还要负起社员进行政治教育、维护农村社会秩序、执行上级行政部门的命令、发展农村文化等任务和责任。[6]
随着高级社的发展,村级行政组织的职能被经济合作组织所取代,实现了村社合一,即行政与经济组织的合一,成为我国农村基层政权的新基础。在农业合作化运动中,中国共产党的农村基层组织快速发展起来,逐步成为农村基层政权及社会的核心力量。到1956年9月中共八大召开时,中国共产党已经在新中国农村政治社会生活中牢固地居于领导地位。随着生产发展的需要,高级农业生产合作社在开展生产运动和实现各种生产建设规划的实践过程中,遇到了不少问题。首先是需要在更大范围内安排和使用劳动力的问题;其次是合理地调剂和使用生产资料的问题;再次是为了便于集体耕作和减轻劳动强度,必须逐步改善极其分散的居住条件,修建便于运输的交通道路,以及举办必要的社会福利事业等问题。在这些情况下,小社并大社成为发展的趋势。在权力体制方面,当时的高级社基本上都是乡镇体制下的村级组合,并且已经管理起农村经济和社会的许多事务。然而并大社之后,很多大社有一个乡、甚至一个县的规模,而国家在农村基层的政权组织———乡镇政权与高级社在职能管理上存在一定的冲突。为便于生产和管理,国家基层政权体制与农村社会的经济组织合在了一起,建立了人民公社,实现了政社合一。
人民公社“一大二公”、“政社合一”,其集体土地所有制表现为土地的所有权、使用权、经营权、收益权高度统一,归于集体。这种制度有利于发展生产的一面,也有因高度集中而造成农民生产积极性低下的一面。20世纪70年代末80年代初,随着农村家庭联产承包责任制的普遍推行,从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础,也瓦解了人民公社存在的管理体系。
家庭联产承包责任制是在坚持土地等基本生产资料公有制的前提下,采取统一经营与分散经营相结合的原则,把劳动者的责、权、利紧密结合起来的制度。农民可以通过家庭承包获得土地的使用权。这实际上是使农民获得了一定的财产剩余权,从而调动了农民的生产积极性。包产到户后,生产队与社员之间变成了承包关系,或者说是契约关系。社员的劳动产品在“交足国家的,留够集体的”之后,剩下都是自己的。在这种情况下,农户真正成为了生产经营的实体,而不再是作为行政组织的人民公社的附属物。人民公社对农户的领导,单纯靠过去的行政命令已经行不通了。在家庭联产承包责任制建立以后,人民公社政社合一的体制已经无法适应形势的发展,实行政、社分离,乃至废除人民公社而重建基层政权组织,就成为必然的选择。
家庭联产承包责任制使得农村土地使用制度发生了变革,最终促成了人民公社体系的解体,进而引发了乡村治理体系的重构。首先是政社分开,其次是建立乡镇政权,再次是生产大队、生产队向村民自治组织转变,最终形成了“乡政村治”的基层治理体制。可以说,经济基础决定上层建筑,建国以来农村基层政权的变迁,在根本上是以农村土地制度的变迁为基础的,二者是相互关联、相互推动的“互动”关系。
三、 农村基层政权建设的核心是农村基层民主的发展
中华人民共和国的政权是人民民主专政的政权。中国的农村基层政权要建设好,农村基层民主是核心。在农村基层政权建设中,必须依靠广大农民,充分发挥农民的积极性,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,这是建国以来农村基层政权建设的基本经验。
早在中华人民共和国建立之前,中国共产党就曾经在土地革命时期、抗日战争时期、解放战争时期的革命根据地,领导农民进行过民主政权建设。新中国成立后,农村基层民主建设不断有所发展。建国初期,在土地改革过程中,通过发动群众、划分阶级、没收分配土地、复查总结等步骤,唤醒、增强了农民的民主意识和政治参与意识。广大贫苦农民获得了土地,翻身做了主人。在完成了土地改革的广大农村地区,由普选产生了乡、区、县三级人民代表会议或代表大会,并选举产生了乡、区、县三级人民政府,还选举产生了农民协会等组织。这些由贫下中农选举出的新干部组建的政权和组织,代表了广大农民群众的利益和愿望,让解放了的农民真正有了翻身做主人的自豪感,也让执政的中国共产党得到了中国最广大人民的衷心拥护。在这个基础上,执政的中国共产党进一步加强了民主法治建设。1953年3月,中央人民政府颁布《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,确定了新中国人民民主的普选制度。1954年9月第一届全国人民代表大会在通过《中华人民共和国宪法》的基础上,还通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。在普选的基础上召开各级人民代表大会,选举各级人民政府。
在随后的大跃进、人民公社化运动中,中国共产党依然坚持农民群众的民主建设。虽然主观动机可能和最终结果有不一致的地方,但是中国共产党执政为民,坚持人民民主的执政理念没有改变。在“文化大革命”期间,农村基层民主走了弯路,所谓“大民主”,不但没能真正推进农村基层民主建设,反而在人民群众及各级干部之间酿成诸多矛盾,阻碍了民主的正常发展。根据正反两方面的经验,在1981年通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出把在基层政权和基层社生活中逐步实现人民的直接民主作为社会主义现代化建设的一个重要内容。
新时期农民基层民主建设,最直接的体现就是农村村民自治建设。农民们按照民主自治原则进行村民委员会的选举,依法充分行使民主权利,参与公共事务的决策,真正体现了自我管理、自我服务、自我教育的特色。可以说,村民自治建设是中国共产党顺应时代发展潮流,代表最广大人民根本利益的重要举措。这一举措,为中国共产党赢得了最广泛的执政基础。在市场经济和村民自治的推动下,农民群众的市场主体意识、民主法制意识明显增强。在此基础上,中国共产党又进行了乡镇政务公开、税费改革、乡镇选举制度的改革,进一步扩大民主,取得了不小的成就。成绩举世瞩目,但问题同样存在。
建国以来,农村基层政权建设中一直都存在一些问题没有妥善处理好,比如:在党政关系上,党政不分、以党代政的情况并不少见;在上级和下级的关系上,权力过分集中,基层的自主权受到不少限制;在基层政府与企、事业单位的关系上,政府对企、事业单位微观活动管得很细很死;在党、政府与社会团体的关系上,实行党一揽子大而统的领导方式,社会团体实际上成为政府的工作部门。这些都是基层政权建设中存在的问题,之所以一直解决得不够好,基层民主没有充分发扬是一个关键因素。
基层民主制度的实质,是要使基层单位的人民群众直接行使民主管理权力,实际上也就是要调整权力结构,转变政府职能。理顺政府与执政党的关系、政府与人民代表大会的关系、政府与社会团体组织的关系、政府与企业的关系、政府与社会事业单位的职能关系等,是建设基层民主制度的核心内容。正是从这个意义上说,没有基层民主制度的建设,就不可能真正实现基层政权的建设。
历史已经证明,什么时期农村基层民主建设搞得好,什么时期我国的社会主义事业就建设得好;什么时期农村基层民主建设没有搞好,我国的社会主义事业就走了弯路。政权是人民民主的政权,是人民的政权。不搞好民主建设,中国共产党就无法执好政;不搞好民主建设,农村的各项事业就无法顺利开展。当前,我国农村正处在建设社会主义新农村的发展阶段,农村改革、发展的任务相当艰巨。基层政权的基层民主工作做得好不好,直接影响中央方针政策在农村的落实,直接影响农村的改革和发展。只有进一步加大基层民主管理工作的力度,落实农民群众对村级重大事务的知情权、决策权、参与权和监督权,才能调动农民群众的积极性和主动性,农村基层政权才能把中央关于农村改革发展的方针政策落到实处,从而全面推进农村的改革和发展。发扬基层民主,实现农民群众的自我管理、自我教育和自我服务,既有利于充分发挥农民群众推动经济社会全面发展的积极性,又能在农村基层建立有效的利益协调机制、矛盾处理机制和社会管理机制,引导群众规范有序地参与村务的决策和管理,以理性合法的形式表达自己的利益要求,解决利益矛盾,从而促进农村的和谐与稳定。
四、 农村基层政权发展的关键是加强中国共产党的执政能力建设
农村基层党组织执政能力的强弱,执政水平的高低,不仅直接影响本地经济、社会的发展和人民群众生活水平的提高,而且直接影响党的形象和党的执政地位,直接关系到整个国家政权的长治久安。从农村基层政权建立以来,对于基层党组织的执政能力建设始终是乡镇政权建设的重要内容。建国初期,乡镇政权机构自身尚在建设之中,组织系统还很不健全,干部力量也比较薄弱。在这种情况下,许多工作通过当时组织系统严密、党员人数众多的中国共产党领导和运作,客观上也保证了农村基层政权各项工作的高效开展,应该给予肯定。但是,当时一些地方的乡镇党委过多包揽本该属于政府的工作,也影响了群众的积极性。
建国初期,农村基层政权职能运作的最大特点是围绕中心任务分工负责。一个中心任务布置下来,乡镇政府各部门要服务于这项工作。程序往往是先将本乡镇辖区按照村划片,再由乡镇政府各部门的干部组成工作组,分片下村指导工作。当时的乡(村)干部大多出身农民,特点是工作热情高,坚决拥护党的领导,但是文化、政策、理论水平较低。他们当中的大多数人在工作中都很勤奋,作风朴实。为了计划和安排生产,他们常常牺牲必要的休息时间;为了鼓励群众积极劳动,他们常常带头干重活,做榜样。不过为完成上级任务,他们也容易出现命令主义的作风。在执行任务时,有些乡干部工作方法过于简单,还有的在完成任务之后出现思想懈怠,只想搞好自己的一亩三分地,过老婆孩子热炕头的日子。针对这些现象,中国共产党通过干部培训、整党、“三反”等运动对干部进行了系统的马列主义和毛泽东思想的教育,从而确立起干部全心全意为人民服务和革命利益第一的思想,确立乡村干部们为共产主义事业奋斗到底的决心和信心。
在人民公社时期,公社党委和大队党支部是公社各项事业的领导者。在实际工作中,公社和大队普遍采取“党委决议,分头落实”的领导模式。实际上,公社经常有一些“中心工作”,党委或者支部“一班人”都需尽力,党委或者支部书记要“亲自挂帅”。公社政社合一的政权体制的维系,主要依靠的是中国共产党的基层干部。他们政治素质比较高,坚决服从中国共产党的领导;工作中吃苦在前,享受在后;生活中更以德服众,树立了较高的威信。正是有了这样的干部,中国共产党制定的路线、方针和政策得以在农村中贯彻执行。
这一时期,党在农村人民公社政权的执政模式是对农民的全面管理。中国共产党通过其自身的组织系统及其领导下的行政组织系统,组成了一个无所不管、无所不在的管理体系。这一体系通过以下途径发挥作用:其一,组织集体劳动和生活。在公社早期,农村成年居民曾按团、营、连、排编制。公社对社员的生产和生活进行统一领导、调配和指挥,实行“组织军事化”、“行动战斗化”、“生活集体化”。后来通过调整,人民公社内部实行了“三级所有、队为基础”的管理模式,村落中的每一个成员,都有责任和义务参加以农业为主要产业的集体劳动。[7]其二,开展思想政治教育。公社各级党组织及其领导下的共青团、妇联等群团组织通过有线广播、开大会等形式对社员进行社会主义、共产主义、爱国主义的教育,激励社员发挥劳动积极性。在党的领导下,农村人民公社中还开展了学习马列著作、毛泽东著作的运动,提高农民的政治觉悟和理论水平。其三,进行政治运动。从1958年我国建立人民公社起到1962年,农村人民公社进行了不断的整风整社运动,1962年后又开展了“四清”等运动。政治运动达到了统一思想、规范行为的目的,保持了农村社会的稳定,但是,客观上也对农民形成了强大精神压力,压抑了农民的现代意识、主观能动性和创造精神。在人民公社全面掌握了它管辖范围内的政治、经济、文化、军事等权力的情况下,农民个人无法脱离公社而独立存在,农村人民公社实现了国家和社会的高度统一。
新时期以来,中国的农村发生了日新月异的变化。在这样的变化中,积极推进基层民主政治建设,促进农村经济社会全面发展,大力提高农村基层党组织的科学决策能力、统筹社会发展能力,构建和谐发展的农村社会,成为乡镇党的执政能力建设的主要内容。乡镇党组织在这些方面也取得了一定的成绩,但同时也存在不少问题。除违法行政造成的乡村关系紧张外,乡镇政权自身人员超编、机构臃肿,财政赤字等问题也比较突出,使得政权权威下降,社会调控能力和号召力减弱,社会整合难度增强。[8]乡镇政权设置日益成为乡村治理体系的瓶颈环节。在一些财政紧张的乡镇,党组织的领导作用、政治核心作用及保证监督作用发挥不力,面对农村中的黑恶势力显得束手无策、软弱无力;在处理人民内部矛盾时方式、方法简单粗暴,常常以上级领导人的指示为依据而不是以法律和政策为依据解决问题。少数乡镇党员干部缺少起码的政治信念和组织观念,不仅不在具体工作中发挥先锋模范作用,甚至还利用职权捞取私利、贪污受贿、中饱私囊,极大地影响了乡镇政权的形象,也极大地影响了党组织的形象。因此,必须大力加强乡镇党组织的执政能力建设,特别是科学执政、民主执政、依法执政的能力。
历史是一面观照现实的镜子,我们从中可以鉴往知来,学习经验,吸取教训。全面建设小康社会,建设社会主义新农村的历史任务,给农村基层政权建设提出了更高的要求,也提供了更广阔的空间。我们的基层政权需要通过加强学习,提高科学执政的能力;通过加强作风建设,提高民主执政的能力;通过增强法律意识,提高依法执政的能力。要把农村基层政权建设好,核心是加强乡镇党的执政能力的建设。