•   摘要 自人民公社取消后,中国乡村出现了权力真空,在此背景下村民选举应运而生,并取得了重大成就。选举程序的改进,逐渐达到国际标准。村民自治虽然历经二十年,但与中国农村久远的传统相比,还只是基层民主转型的开端,因此,要改进农村治理,必须优先完成自治发展的第一阶段,进一步完善村民选举制度。

      关键词 村民自治;村委会选举制度;农村治理

      对村民自治的研究,西方学者通常把注意力放在对村委会选举的评价上。他们一般认为村委会选举的规则、程序、如何实施在近年来有了很大的改进,但同时也看到选举并没有给乡村治理带来很大的改变。于是有一部分人把村委会选举看做是民主的“贴面板”。并没有什么实际意义。还有一部分则认为村民自治要发展,就必须在选举后,进行有效的权力行使和治理。①

      本文对后者的观点不持异议,但采用历史发展观和制度主义方法,强调完善村民选举制度依然是农村政治发展的主要任务。从历史角度来看,农村治理并没有民主的传统根基,尽管传统乡村治理有一定的自治,但那种自治是基于乡绅,宗族,及族群精英政治之上。其中多数宗族和族群组织是非民主的集权式的。农村生产和治理的人民公社化打破了传统的精英统治权,同时也将党的领导从上而下的予以贯彻。公社社员虽然在名义上当家做主,但农村的政治参与还是动员型的、被动的。人民公社取消后,国家权力撤出基层,乡村出现权力真空。便出现了村民选举,选出自己的管理者,来治理村务。村选伊始,村民们还不知道民主选举规则和程序,大多选举是间接的农户选举,举手投票。从那以后,民主选举原则和规则开始运作,民主选举程序得以改进,并逐渐达到国际标准。村民选举历经二十年的实践,所取得的成就来之不易。

      村委会选举,与中国农村久远的精英及威权传统相比,只是乡村长期民主转型的开始。在这一转型过程中,乡村民主治理首先需要民主基础建设,而选举制度的完善就是民主基础建设的一个开端。基于这一观点,本文主张村民自治应优先完成自治发展的第一阶段,也就是村民选举的制度建设。②

      在上世纪九十年代末曾被大肆渲染过的村委会选举,而今则徘徊在十字路上:选举规则和程序大有改进之必需,任何延缓将影响到村委会选举和其选举制度的信誉和功效。中国许多学者,官员及村民自治实践者们认为村民自治已越过选举阶段,进入了民主管理,民主决策,民主监督的阶段。本文对村民自治的阶段性没有异议,况且好的选举并不总能导致好的治理(当然坏的选举肯定是不会产生好的治理),③但民主选举是建立民主文化的必要开端,而民主选举不能只是依靠几个搞选举的人,而是要使选举规则、程序和实施制度化。

      一、建立选举委员会

      这一部分主要论述的是建立一个全国非营利、半政府性质的村民选举委员会或省级选举委员会来执行、督促、评判村庄选举;选举委员会也应该负责分配竞选资金。

      目前的选举制度是由中央和地方的法律和法规组成,但它是一个缺乏执法和裁决力的不完善制度。选举制度被融入了中央、省级和地方一级民政部的官僚架构中。村委会选举由民政部负责监督实施,省级和地方民政及政府官员具体执行选举。在过去二十年的村民自治实践中,民政部和地方民政官员扮演着实施、执行、解释、仲裁村民选举和相关法律的多重角色。

      虽然民政部门在实施、改进和推广村委会选举的进程中,起了非常关键的作用,由民政部主导的选举也产生出一些问题。首先,民政部既是村民委员会选举的实施者,又是村民选举的仲裁者,这难免会产生利益冲突。民政部帮助制定选举法律和规章,负责监督全国村级选举的实施,拥有解释法律和处理选举争议的实权。官本位利益也使民政部门大力促进村民选举并尽力减少对选举争议的宣传。同时,民政部门官员还得依靠县乡政府实施村民选举,因此民政部门在与当地官员发展更密切的工作关系,是有既得利益的。但与此同时,抱怨选举缺乏公平性的村民往往直接诉诸民政部门来仲裁。除少数情况下,民政部门尽量避免干预,而把诉求分回到负责选举执行的地方政府部门。在没有一套完整的选举机构情况下,民政部在仲裁选举争议上的这种自我约束正是其缺乏合法性的体现,也表明民政部并不想得罪负责推行村民选举的地方官员。因此,有必要建立一个具有仲裁力的独立选举委员会。

      其次,官僚们的利益会导致选举规则和程序不一,这样使得选举规则的实施及实践难以统一。村委会选举前些年曾引起国内外的关注和重视,这为民政官员们提供彰显政绩和晋升的表演平台。这些官员中,有些人是真正热心为村民自治服务,而有些人是投机取巧。不管其动机如何,他们力图标新立异,采用各种各样的举措来推行村级委会选举。在这个过程中,逐步形成和实施了各种富有创造性的规则和程序。由于村民组织法缺乏选举细则,这些创新的选举规则有符合或不符合国际通用的标准的情形。

      第三,民政部在监督执行村民自治和全国各地的选举方面人手严重不足。在中央一级,民政部基层政权和社区建设司农村处是直接负责实施全国的村级选举,但该处只有6名工作人员和两个领导。在民政系统里,省直部门和地方民政部门最多也只有1到2名工作人员专职负责包括立法、监督、执行村级选举的工作。民政部门一直在试图扮演多功能的角色,但要让每一个角色充分发挥其能力,却勉为其难。开展村民选举只不过是地方民政部门的一个工作环节。随着村民自治的深入,民政官员已经发挥了他们的最大能力来处理各种事务。随着村民自治的深化,民政部门的官员已把他们的注意力转到农村治理的其他方面,如社会主义新农村建设。

      上述问题表明了建立一个独立的全国选举委员会和省级选举委员会来负责实施全国乡村选举之必要。尽管引入乡村选举和建立选举机构的初步成果已经显现,民政部正面临着一个历史机遇,就是利用自己的地位和权利,提出建立一个更加完整和独立的选举委员会的立法。没有任何一个官僚机构会自动放弃权力,但由民政部门和当地政府官员继续主导村民选举,而不是让选举委员会来组织实施村民选举,村委会选举将会面临对其公正性的质疑风险。在村委会选举的改进和独立选举委员会的设立过程中,地方官员对其部门利益和资源的保护是一个障碍。地方政府官员很大一部分人不愿意看到村民自主进行选举。当被问到为什么乡镇政府派遣官员到每个村监督选举,共同的解释是,乡镇政府在选举过程中需要对村民进行咨询和指导。

      事实是,如果选举每次都要进行监督和指导的话,村民可能永远不会自主自觉地选举。在村选实施初期,动员型的选举是有益的,但它也削弱了村民自治权和主观能动性。村民选举依靠政府的指导和决策开始会产生一定效果。但现在村民们可以也应该依法选举,这将大大减少村民对政府的动员依赖。村民选举实行了二十年,选举规则和程序已有了很大的改进,很有理由相信,如果给他们机会,村民可以进行选举;这是一个从政府官员指导选举到选举委员会责任和权力转移的问题。

      二、候选人自我提名

      近些年来,一次性海选成为村民选举中的一个普遍做法。海选最初是由梨树县村民创造的,指的是候选人提名无任何限制。民政部后来推广海选模式并逐步扩展至其他省份作为正式提名方法。然而近年来,海选已经有了新的含义,即只要实现了双过半原则,选举结果就可以在提名程序中由提名选票一次决定。④如果第一候选人得到过半数选民的投票,他们就正式当选而不再需要正式选举。只有当提名过程没有出现双过半的第一候选人才需要在两个最高的票候选人间举行竞选。这种方法在最近的村民选举中很受欢迎,因为技术上这并不违反组织法的两个多数的要求,而且能够降低成本并减轻村民压力。这种海选方法已扩大到许多省市包括江苏、浙江、重庆和贵州。

      许多官员认为一次性海选式直选具有许多优点。它简化了程序,降低了成本。不需事先挑选候选人,选民可以投票给他们支持的人。海选能激发选民的兴趣和责任感,从而提高了村民的参与和主动性。海选还降低与提名过程相伴的违法和腐败现象。乡镇官员或村里精英人士难以操纵和控制选举。

      村民自治中的这个“捷径”构成对村民选举中的几个问题。首先,海选式直选在结构规范上还存在许多问题。由于大多数海选没有任何正式的候选人,选民可以投任何人的票,因此可能导致无意参选的人当选。这种情况在以前的选举中出现过。⑤一次性海选对在选举过程中没有任何候选人竞选也是个问题,由于没有竞选机制,候选人不能与选民为自己的想法和方案而沟通。在小村庄里,选民熟知每个人,这未必是个问题,但被选上者还是面临愿不愿意出来服务的问题,如果当选者一开始并没有出来竞选的话。没有候选人和竞选的选举,选民选出的村委会成员之间可能不易相处,会降低村干部管理的效率,从而影响村治。

      事实上,一些省级选举法规试图解决这一问题。例如,重庆市准许直接选举,它不需要一个选择候选人的正式的程序。相反,想竞选村委会职务的村民们只需要向村民选举委员会申请候选人资格,村民选举委员会在选举前五天将候选人按他们的姓氏笔画顺序公布出来。候选人有机会在村委会组织的会议上发表他们的竞选演说。村民在选举日会去投票,从候选人中选出村委会成员。如果没有一个候选人赢得多数,选举就变成了预选:最高得票者自动成为下一轮正式选举的最终候选人。村民自治中的海选导致了一种具有中国特色的村庄直接选举制度。如果建立起适当的规则和程序,这一类事先没有提名和遴选过程的选举,可减少不必要的多轮投票,从而为村民节省了时间和金钱,而且不必违背选举原则或降低选举质量。但是,要这样做,就必须符合两个先决条件,即有意参选的人必须在海选之前宣布自己是候选人,并为选举竞选。在选举中让村民们作出明智的决定,他们必须要有关于候选人更多的资料。候选人也需要通过各种途径让选民了解自己的想法。目前竞选只为选民提供了了解候选人的有限的渠道。如果制定详细的竞选规则和程序,建立双方互动的沟通渠道,候选人和选民都可以从中受益。这样的竞选能使选民注重候选人的资历和思想,减少选民对不了解的候选人投“盲目票”,从而降低选举成本。

      没有正式候选人和竞选的选举,可能会使选民们选出难以共事的村委会,从而导致低效力的治理。而且,在没有候选人竞选的情况下,选民们的选票也会极为分散,导致选举不成功。在安徽省进行了一个实验,让村委会主任候选人挑选自己的村委会委员候选人。这种方法类似于美国选举中当选的行政首长任命内阁成员。这就是有名“竞选组阁制。”⑥开拓这种选举模式的人是辛秋水先生,他认为这种选举方式可以克服乡镇官员和农村宗族的影响,产生的村委会成员会互相支持,拧成一股绳,为村民服务。⑦村民们也能够使村委会对其集体决策负责。没有一个村委会成员是因为他们靠自己的功绩和竞选而当选的便可以居功自傲指责别的成员。辛的实验得到了省政府强有力的支持。原安徽省委书记卢荣景对辛的一份实验报告评价道:“这种选举制度是村民自治发展的必然的趋势。希望在有条不紊地的方式下以更大的努力进一步促进村委会的竞选。辛秋水先生的实践总结的经验是非常宝贵的。”⑧

      不过,民政部官员和省民政厅官员没有全心全意支持这项实验。他们认为辛的选举方式违反了组织法的法律规定,因为法律规定每个村委会成员是由选举产生,而不是任命。由于辛的声望与他得到的来自中央和省级领导人支持,民政官员不反对他的实验,但不鼓励在安徽省和其他地区公开进行这项试验。辛然后根据法律修改了他的选举模型,即通过要求村主任候选人提名他们自己的村委会候选人名单;然后将整个村委会候选人名单付与村民投票选举。辛用修订的模式1995年在岳西村进行选举, 1998年扩大到来安县。⑨最近,在全国政协的一项提议使辛的模式重振生机。该议案建议中央政府采纳辛的模式。⑩这项议案被送交安徽考虑,辛的选举模式在2005年的村民选举中,在全省得以推广。

      以候选人自我提名的选举模式反映了村委会选举的政治现实。在没有政党竞争的选举体系中,选民们只能挑选个人候选人。这要求个人候选人在选举进程中能够通过竞争互相区别。该选举模式为选民提供了这样的选择机会,因为村主任候选人必须向选民提供有相似观点的委员会候选人名单。村委会成员的选择将更能反映候选人的能力,家族背景和受欢迎度。为了当选,村主任候选人所提的名单都会让村民多数人所接受。由候选人自己发起的竞选,可以防止选出在盲目的海选中的不情愿当选者。村主任候选人更有动力和决心去进行竞选活动来争取当选。选举更有可能导致一个比分开选举村委会委员更有凝聚力的村领导团队。鉴于前述讨论,可以将盲目的一次性海选改为先由候选人自我提名,再由候选人为中心,进行竞选,最后再进行一次性选举。这样可以减少预选程序。要做到如此选举,现有选举体制就必须制定竞选细则,使候选人能进行公平、正当的竞选。

      三、以候选人为中心的竞选

      除了少数情况下,以候选人为中心的竞选在村委会选举中并不多见。在选举制度发展过程中,关于候选人竞选规则和程序多嫌粗略并且模糊不清。无论是1998年的村委会选举组织法和各省选举办法对候选人都没有为候选人提供竞选规定细则。大多数省级选举法规几乎没有对竞选制订任何具体规则。不少地方的实施办法只允许通过村民选举委员介绍候选人,有些办法允许候选人在选民选举的日子发表竞选演说。

      在实践中,村民选举的竞选是主要以海报或简短讲话的形式进行。很少的候选人积极为自己游说。大部分候选人单纯依靠村民选举委员会张贴或播报他们的个人资料。候选人或者没有任何竞选,[11]或者在选举日面临大量选民进行一个简短的治村演说。后者似乎在大会方式投票的村庄里更受欢迎:候选人阅读准备好的介绍各自的立场,以往经验,以及当选后怎样工作的发言稿。有时候,候选人回答一些问题,但更多的情况是候选人没有面对过任何挑战性的问题,他们也不用提及他们的对手。候选人的发言大多简短,包含实际想法和允诺解决村里的问题。[12]在选举日当天发表竞选讲话,让选民几乎没有时间在评估其价值后再表决。在村民都知道候选人的名字的小村庄里的,不需要很多的资料或辩论来评估候选人,但在较大的村庄或在候选人的主张不同的有争议的村庄里,竞选可以帮助选民拿定主意。

      在最近的选举中,候选人进行的非正式的竞选活动,包括暗访各家,摆宴,搞宗族关系网络,甚至贿赂已出现在乡村的一些地区,并且成为选举官员一个关注的问题。越来越多有钱的候选人自掏腰包参加竞选,不断引起争议,而我们在提供竞选资金方面又缺少具体的规定。

      缺乏竞选规则可以直接归因于选举官员们对西方式竞选的态度,认为竞选带来不稳定或破坏性效果。官员们担心,以候选人为中心的竞选可能破坏官方指导的村级选举并可能引起对社会不稳定的争议和纠纷。在官员们看来,竞选活动似乎具有破坏性和干扰性。[13]对一些持同情态度的官员来说,他们不可能冒事业上的风险来推广竞选,因为他们担心可能来自上级官员的反对。但更重要的,官员们担心竞选活动能唤起选民模仿西方式民主而难以控制。在民政部印发的选民手册里,编辑者特意指出“村委会选举中的竞选与西方国家的党派竞选有根本的差异”[14]。事实上,民政官员尽量避免用竞选这个词,而是用“治村演说”或“宣传”这样的短语。在一些省级选举法规中确实规定了一些竞选规则,其中大多数使用治村演说,很少提及竞选。[15]

      尽管缺乏规则和限制条款,全国各地有些候选人进行了自发的和巧妙的竞选。这些竞选引起了社会极大关注,但最终还是消失了,没有把各种创新提高到可以创建规则的更高阶段。吸引媒体和地方政府注意力的具有极大争议的竞选是江西省上饶县北门镇龙潭村的廖怀新为当选村委员会副主任而搞的竞选活动。廖在上饶做制鞋生意,担心许多村民不知道他。他用一辆装有高分贝喇叭的卡车绕着全村广播他的信息。这一行动激怒了许多乡亲和其他候选人。廖面临来自乡镇领导不断施加的压力,最终退出了竞选。[16]类似的案例发生在福建的廖良兴,他录下了他的竞选演说并在闭路电视中播放。录像概述了他在任期内的成就和未来蓝图。他因为非法制造电视录像而被罚款,乡政府没收了他的录像带。[17]当地政府官员对这两个案例中的候选人行为存在意见分歧。虽然反对派主要来自实施村委会选举的乡镇政府,而当地民政官员们对这个问题则较开明。江西省民政厅主要官员,省民政厅厅长罗筱玉,认可廖的竞选,认为这是“一个进步”。[18]福建省民政厅的官员指出,公开竞选要强于“暗箱操作”,这可以防止贿选。他指出,如果电视竞选与现行法律不一致,那么选举法需要加以改进。一位村民委员会主任说,在村委会选举中有各样的竞选活动,应该制定新的规则来区分合法竞选与非法竞选。[19]

      对自由和公正的选举来说,竞选规则的制定是一个非常重要的因素。详细而透明的规则有助于在村委会选举中减少不受欢迎甚至非法的行为,如贿选,买选票行为和大范围的送礼。[20]更好的竞选规则还为行政官员提供指导,用来规范不同种类的竞选宣传并执行全国范围的标准。比如,更恰当的竞选规则可以规范竞选所用车辆的类型,扬声器的音量大小,电视传媒,竞选语言,辩论,竞选资金的筹措,街头集会和竞选组织,等等。但更重要的是,竞选规则提高参选率,促进有序且富于竞争的选举,从而更能引起人们对村民选举的兴趣。竞选可让选民聆听富有实践性的意见并作出有意义的选择。公开竞选会产生有益的辩论,加强村民认识问题和解决问题的敏锐力。随着竞选出现越来越多的问题和竞争的加剧,很有必要对竞选,尤其是在竞选资金方面,制定详细的规定和细则。[21]可以考虑建立公共竞选资金,列入地方财政拨款。这样可以减少金钱对选举的影响。

      现行的选举制度对以候选人为中心的村委会选举和竞选有若干限制。组织法授权村级选举委员会组织和实施选举;只有个人参选人可以竞选村委会职位。法律不鼓励候选人本人或是任何组织搞任何有组织的竞选。除法律之外,当地乡镇政府和村民选举委员会有权来界定什么是“有组织的竞选”。在安徽省由于辛秋水的影响和来自省级高层领导的支持,当地官员容忍了他的以候选人为中心的竞选的实验。即使在这种最好的情况下,候选人也必须说服村民选举委员会允许自我提名和竞选。一旦自荐成立,候选人也必须克服如何为他的班子进行集体竞选的障碍。由于缺乏明确的竞选规则和程序,候选人面临进行竞选活动的挑战。在很大程度上,以候选人为中心的选举的成功与否,取决于竞选的效果。而且,村民选举委员会在界定竞选上,有很大的权利,这也可以使选举结果产生很大的差异。如果村民选举委员会采取宽松的竞选政策,候选人可以进行有效而又有竞争的选举,如果选举委员会对选举作出严格的规定,那么候选人则难以将自己的主张与选民沟通。问题的实质是在选举体制没有对竞选规则做出具体规定之前,没有人知道村民选举委员会会采取那种竞选政策。

      为了让选举更有竞争力,以候选人为中心的竞选,需要有新的规则。规则应当规范媒体的使用(电视,报纸,互联网等),各类公共集会,公开演说,辩论,交通工具的使用,扬声器和过激的语言,以及宣传广告的张贴。同时也需要新的规则来规范竞选资金。当前,选举经费来自县,乡镇,即村,但竞选经费则没有规定。由于各县,乡镇的经济水平不一,有些村甚至连选举经费也没有,更何谈竞选经费?因此,为了确保村民选举的实施,应考虑将选举经费纳入省政府的预算,并由省级选举委员会管理并用于村委会选举。

      四、修改双过半规则

      虽然1987年的村委会选举法中并没有具体提到选举获胜规则,民政部官员在全国村委会选举中设立了多数规则的指导方针并称之为“选举不可逾越的准则”。[22]理由是多数规则,将会提高选民投票率,体现出对胜出者的民主授权. 1998年村委会选举组织法,改变了村委会选举获胜的严格要求,但是规定了“双过半”规则。第14条规定,选举村民委员会,有登记选民的过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民的过半数的选票,始得当选。这项规定相对于原来必须要求有选民资格过半数的人参加投票这一规定相比是一个进步。不过,在那些选民对候选人有严重分歧或是另外提名比较多的地方,这项规则仍可能会造成相当数量的村庄选举无效,而相对多数胜出规则就没有这一问题。在实践中,“双过半“规则导致若干问题。在选举组织不强的村庄里投票率开始就很低,候选人很难取得规定的多数票,而选举官员更难动员选民进行下一轮选举。在派系严重的村庄里,候选人往往达不到多数选票。[23]没有准确的数据显示有多少村委会选举是通过第二轮甚至更多轮次的投票而最终决定的。不完全的数据显示,许多二次,三次选举并不必然是竞争选举的结果,是可以通过相对多数规则来决定胜负的。[24]

      双过半规则规定,每次选举都必须由过半数的登记选民投票和候选人必须获得参加投票选民过半数的选票,在选举中才能够当选。在提议这个法案时,民政官员和立法者们把它作为一个原则,认为只有多数人的参与才能体现选举的合法性,选举必须反映多数选民的意志。在现实中,这项规定很快让选举官员们头痛,因为他们发现在村委会选举中执行双过半规则很困难。为了履行职责,地方选举官员不得不诉诸其他手段来提高参选率,于是引发了与“双过半”相关的一系列问题。

      对第一个过半来说,选举登记的成功操纵是一个关键因素。在一些移民村里,选举官员常常对在外打工的村民不登记他们的选举资格。结果是登记的选民越少,越容易达到登记选民超半数多数的要求。这种做法往往导致村里大量有选举权的选民不能参加选举投票。福建省曾鼓励那些在外打工的村民邮寄投票。这种做法在其他许多省份被认为是不可取的,如今甚至在福建这一做法也不常见了。今天,许多省份的选举实施办法对外地打工选民作了具体规定。这些规则一般对不回村投票的村民不予登记的做法给予了法律上的认可。该规则允许村民回村后可以重新登记。在其他有更多非本村村民的村子里,特别是在有许多外来务工人员的城市郊区村庄,选举官员尽量登记那些无资格投票的非本村居民。理由是他们是村庄集体生活的一分子,在选举中有自身的利益。选举官员背后真正的动机是让这部分人参加投票来使选举达到法律规定的选举人数的要求。鉴于目前的情况,近年来有的省份制定具体规定:如果他们满足了居住时间的要求,非本村居民也可以参加选举。[25]

      地方选举官员常用委托投票及流动投票箱来提高参选率。法律允许委托投票,但在省级法规有严格的限制:即每户不能超过两到三张委托选票。在实际选举中,村委会选举官员们并不认真贯彻这一规则,因为他们需要委托投票来达到第二个过半要求。使选举符合法定的要求。在村委会选举中滥用委托投票的状况是很常见的,这样可以轻易达到登记选民过半数的投票要求。即使在村委会选举执行较好的省份,这一做法也是得到公开认可的,在吉林省和湖南省委托或流动箱投票方式的票数分别占到总票数的10%和27%。在其他省份,这一比例要高得多。[26]

      一人一票是民主选举的基本原则,但因为缺乏实际执行具体程序措施,委托投票和流动投票箱是选举官员不得已用来凑数的最后方法。这种做法的另一个重要的问题是,委托投票可以很容易被一小部分人所操控。在任何选举中,只要有17 %的选民每人有两张委托选票(大部分省选举办法规定每人可以有两张委托选票),就可以控制选举结果。鉴于近年来不断增长的“流动人口”,越来越多的村庄的中青年人口迁移到城市选择寻找更多的就业机会。这个倾巢出动的过程,不仅发生在城市附近的村庄,甚至延伸到更远处的村落。[27]在这种“空巢化”的村庄里,选举不得不依靠委托投票,但这会让选举服从于那些有委托投票的选民的意愿。双过半原则导致“动员型”选举,而这种方式不仅使选民产生依赖性,而且容易产生违法和操纵选举的情况。例如,如何清点参选选民的投票在一些村庄里是有争议的,因为选举干部竭力使选举结果符合法定要求。举例来说,有些村选举干部将发出的选票视为“投票”,而不是数点从票箱收到的选票。因为发出的选票一般多于收到的选票,有些选民可能只是走过票箱而不投票。然而,这些发出的选票足以满足选举投票过半的要求。为了减少选举官员的干预和选举操纵,村委会选举可以采取相对多数的胜出机制,候选人只要赢得选举人的相对多数,便可赢得选举。这种做法减去了委托投票的需要,并又效防止了选举的流产,因为胜出者不需要满足双过半的要求。

      相对多数机制不仅可以保证选举的公正,同时它也简化了选举程序并降低了成本。村选举干部不用担心用人为手段提高投票率,而这对选举官员来说一直是最头痛的难题,然后他们可以把精力集中在指导选举上,使选举均符合选举法标准并真正反映民意。这样做节省了时间和资源,它不会因为没有赢得多数投票而必须进行第二轮投票。这种规则对很多村选多有帮助,尤其是在一些曾经有过六轮投票的村庄里。当地政府官员指出,这些多轮投票的村庄,通常是选民有着严重的分歧,候选人几乎不可能赢得“双过半”选票。[28]

      在村委会选举的决定过程中,相对多数胜出的规则是民主的而且确实更实用和经济。[29]在中国,简单多数胜出规则经常被误解为不够民主。因为它并不要求多数人的选票,美国的低投票率常常被归结于相对多数选举的原因。由于实际问题的要求,对村委会选举来说,相对多数投票是一个更好的解决办法。为了促进村民参选,村委会选举的规则可以从双过半改成相对多数胜出规则,并且消除委托投票的做法。

      五、一省内同日选举

      村民选举体制中的另一不足是村民选举没有一个统一的选举日。村民选举一直没有固定的日期。大多数省份的选举法没有规定具体的选举日期,而由当地政府来选择日期。各省政府通常出台一个选举通知,指示地方政府选举官员在规定的时间———从一个月到一年不等———完成选举。然后由县或乡政府确定每个村举行选举的具体日期。[30]在有些情况下,村民选举委员会确定具体选举日。[31]在许多省份,所有的村完成每一轮选举要历时一年。[32]这漫长的选举过程,让省里的民政官员“疲于奔选”,没有时间去收集数据和分析选举。[33]

      即使流行的说法认为较长选举过程应符合农民的季节性日程,[34]在一个省内确定一个选举日也是可行的。在一个省内,季节更迭不大可能在大范围内影响农民的农活。我们可以在几个重要的农村节日前后确定具体的选举日期,比如春节,那个时候农活不忙家里成员比较全。超过一个省就比较难以确定统一的选举日,一部分原因是新的村委会选举法授权各省制定各自的选举办法,目前各省都有自己各自的选举规则。在一个区域内协调选举需要一个跨省选举机构来制定选举标准并监督选举进程。不过如果建立全国选举委员会,这个问题也是可以解决的。从通常情况来看,整个地区确定同步选举日期是可行的。以具有相似气候的地区为基础,比如,在东北地区,那里的气候寒冷,村民在冬季有更多空闲时间,农民可以腾出一天去投票。

      一省内同日选举,甚至在一个地区(有相似的气候的省份)内同日选举,是可取的并节约成本。[35]同步选举将在公民教育和选举训练上更有效。如果每三年村委会选举在同一天举行,民主文化会在村里逐渐形成。与在不同乡镇、在不同日举行的选举对比,媒体可在全省统一选举日上发挥更大影响,因为这让媒体更容易关注竞选活动,集中报道选举。媒体对这样一个省内重要大事的报道会引起公众更多关注选举,于是创造和培育了新的政治文化。[36]它具有成本效益,因为这种制度化的选举,可以节省指导及监督选举上的时间和人力。到现在为止,在一个省甚至一个县内选举日期的差异都很大。通常省政府要求在一段时间内进行选举并由乡镇干部决定何时举行选举。这项安排旨在让村民挑选在自身方便的时间内进行选举,但这样为省、县,乡镇官员对各个村进行指导和监督选举制造了大量的工作。同期选举会降低动员和培训的费用,让选举官员更有效地监督选举。固定的选举日期可以在村民中树立一种习惯与意识;它有助于选举组织者把工作做得更好。统一的省内选举日也有助于形成公民责任感和村民的参与意识。例如,我们可以在春节的第三天或第四天选择几个省份进行同期选举的实验,估评同期选举对农民工作和生活的影响;如果没有任何严重后果,则可以在省级选举法中加以规定。

      六、结论

      选举规则和程序的改进对制度建设很重要的,这样可以规范制度参与者的行为,降低交易成本,以及提高制度可信度。村委会选举作为一项制度已经运行了二十年,并在国际原则基础上创立规则和标准,如今仍在不断改进中。但有些重要的选举规则和程序已经过时了,而且妨碍了进一步开展公开、公平的选举。这项研究着重于体制建设的一些重要问题。尤其是本研究探讨了选举胜出原则,竞选和海选的一系列相关问题。我们建议采用候选人自我提名来取代海选提名并制定新的竞选规则,提倡以候选人为中心的竞选方式。同时这项研究提出了建立村民选举委员会来执行监察选举,组织省内在同一日期进行村委会换届选举的相关建议。

      村委会选举制度化的进一步改进,将对今后民主试验的推进至关重大。一个独立的选举委员会可以使选举专业化,超越各种政治利益。这样一个机构的公正性和专业性可以减少选举中的作弊,提高选举体制的信誉度。制度的完善和改进需要一个全国的村民选举法,来代替现有的村委会组织法,一个体现了本文探讨的规则改进的村民选举法可帮助完善村民选举制度,也可成为今后建立民主基础设施的一个制度建设试验。

      注释

      ①本文是基于为“村民自治,建设社会主义新农村:庆祝中华人民共和国村民委员会组织法颁行二十周年的国际会议,”由中国农村问题研究中心主办,华中师大,武汉,2007年6月16日至17日,而准备的发言稿修改而成。在此感谢华中师大的李沛丽同学将原英文稿翻成中文。

      ②请参考村民制度建设论著,谭青山:《中国村民选举:乡村民主化》,纽约:梅隆出版社,2006。Qingshan Tan,Village Elections in China: Democratizing the Countryside.New York: The Edwin Mellen Press, 2006.

      ③有关选举与治理的关系,可参见,谭青山,辛秋水:《村民选举和治理:村民关心吗?》,《当代中国季刊》2007年第16期。

      ④王振耀等:《中国村民自治前沿》,北京:中国社会出版社,2000年,第90-97页。

      ⑤笔者在吉林省东风县所作的观察,1998年3月13日。

      ⑥辛秋水:《“竞选组阁制”的实践与理论—村委会民主选举模式的重大创新》,《学术界》2001年第5期。

      ⑦作者专访辛秋水,安徽合肥,2003年8月11日。

      ⑧张春生:《文化扶贫与村民自治:村民委员会的综合竞选体制》(内部刊物)。安徽合肥,2001年1月15日。

      ⑨白钢,赵寿星:《选举与治理》,北京:中国社会科学出版社,2001年,第170-172页。

      ⑩前安徽省委书记卢景荣是提案人之一。参见曾建华:《“组合竞选之比海选好”》,2005年8月26日。http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp? NewsID=10459.

      [11]在这种情况下,候选人的资料,常常是一个简单的履历,要么在选举前几天张贴出来或通过广播和闭路电视播放。

      [12]T.L. Friedman. 1999, The Luxus and the Olive Tree, New York: Farrar Straus Giroux.

      [13]作者的访谈,地方官员往往认为竞选很乱;一些人谈到竞选作认为是“政治秀”。

      [14]民政部基层政权和社区建设司:《选举手册》,2001年,第74页。

      [15]安徽选举方式中有一点例外,主要是允许候选人竞选,只要向村选举委员会提出申请并使竞选活动在其监督之下就可以了。民政部基层政权和社区建设司农村处:《村民委员会选举方法编纂》,第59页。

      [16]《青年日报》,2003年1月15日。

      [17]《青年日报》,2001年8月15日。

      [18]《青年日报》,2003年3月18日。

      [19]《青年日报》,2003年3月18日。

      [20]何包钢,朗友兴:《寻找民主与权威的平衡:浙江村民选举经验研究民主》,武汉:华中师范大学出版社,2002年,第270-278页。

      [21]在竞选问题的政策研究,见谭青山:《建设村级选举机构:议题和政策建议》,“中国村民自治:过去,现在和将来”的国际会议(北京),2006年4月5日至7日。

      [22]李学举:《中国城乡基层政权建设工作研究》,北京:中国社会出版社,1994年。

      [23]依照选举实践,选民如果不满意的官方的正式候选人,可以将自己满意的写在选票上。据有些村观察,选民把选票分配在几个候选人中间。在最后一天,没有候选人能赢得明显多数选票。

      [24]身为卡特中心代表团成员,我于1997年和1998年在福建,河北,湖南,吉林和辽宁观察村委会选举。据我们观察,往往是在选举的最后一刻,另选他人的选票使得选举候选人达不到50 %的选票。

      [25]作者的专访内蒙古和河南的民政部官员, 2003年8月和2004年7月。

      [26]对有关问题的分析,可参见何晓红:《村民自治与农民工的政治参与》,“村民自治,建设社会主义新农村:庆祝中华人民共和国村民委员会组织法颁行二十周年的国际会议”,由中国农村问题研究中心主办(武汉),2007年6月16日至17日。

      [27]参见Tan. Village Elections in China: Democratizing the Countryside, Chapter 6.

      [28]在江西的赣南,作者看到了村里有一半以上的青壮年居民没有定期在乡村,他们在邻近的广东省工作。

      [29]作者的专访内蒙古和河南的民政部官员, 2003年8月和2004年7月。

      [30]我在1997年和1998年对村委会选举的观察中与民政官员进行了广泛的讨论。在卡特中心报告中,我们提出建议,就是将50%的规则,转变为简单的40%,以节省时间和金钱。见卡特中心1997年报告,第16页。

      [31]参见各省、县、乡镇选举的规则和方法,确定实施程序和日期。见民政部基层政权建设司:《中华人民共和国村民委员会选举工作办法》,北京:中国社会出版社,1996。

      [32]中国农村村民基层自治研究会:《中国村民自治研究报告:1993》,北京:中国社会出版社,1994年。

      [33]这种情况出现在一些省份,如福建,湖南,河北,吉林。

      [34]我们在1997年3月观察福建省选举,我们询问是否有可能得到比我们观察到得更多一点的选举结果数据,用以评估选举,选举官员告诉我们选举刚刚开始,全省选会要到年底才能完成。

      [35]我向民政官员和地方官员提出选举日期的问题,但他们说不可能有同步的选举日期,因为他们将对农民施加不适当的负担。

      [36]谭青山:《建设制度化的的规则和程序:中国村民选举》,《政策科学》2004年第2期。

      [37]吉林省东丰县实行的同步村民选举给我们提供了一个很好的方法。该县集中一段时间利用电视和电台广告进行全县性的公民教育活动。卡特中心1998年报告。

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