摘 要:新中国成立60年来农村经济成就斐然,为国民经济的健康发展提供了强大的物质基础。其演进轨迹表明,农村基本经营制度多层面的动态变迁和农村产业结构演进以及持续的农业科技进步,是推动我国农业发展的主要动因。在新的历史条件下,必须以农业科技进步推动现代农业,以完善农村基本经营制度、推进农业产业化及农民专业合作、促进金融与财政等制度的相容创新,加之以农民工流动为契机的人力资源开发,推动农村经济可持续发展。
关键词:农村经济制度,经济总量,发展轨迹
新中国成立时,我国农业总产值只有271.8亿元,粮食产量11318万吨,棉花产量44.4万吨,油料产量256.4万吨。经历了新中国成立的农村土地改革、农业合作化、公社化以及改革开放以来的一系列农村改革,我国农村经济实现了历史性跨越和根本性转型,取得了举世瞩目的辉煌成就。到2008年,这几项数据分别达到了30067亿元,52871万吨、749.2万吨和2952.8万吨。农民生活水平实现历史性跨越,告别了贫穷短缺、温饱不足,最终步入小康生活。我国农村居民的恩格尔系数从新中国成立的70%多下降到2008年的43%,农村居民人均纯收入由1949年的44元提高到4761元,8亿多农民享受到新型农村合作医疗,1.4亿多农村孩子享受着免费义务教育。农村基础设施和农业生产条件显著改善,生产力水平大幅提高,主要农产品中的谷物、肉类、棉花、水果等产量跃居世界第一。农业和农村经济的快速发展,不仅解决了13亿中国人的吃饭问题,也为加快工业化进程提供了有力支撑,为全球粮食安全作出了积极贡献。因此,回顾新中国成立60年我国农村经济发展轨迹,并对未来发展进行前瞻,具有重要意义。
一、我国农村经济60年的辉煌成就
新中国成立60年来,我国农村发生了历史性巨变,农村经济取得了辉煌成就。具体从以下几方面得到体现。
(一)农业生产力大幅度提高,主要农产品供求呈现新格局
新中国成立后实行的土地改革,使农民与土地等生产要素相结合;改革开放后,家庭联产承包责任制的实行与人民公社制度的解体,也使生产力得以极大解放;进入21世纪,党中央、国务院一系列惠农强农政策的实施,以及农业科技进步的持续支撑,尤其是高产小麦、超级杂交水稻不断取得重大突破,对提高我国小麦、水稻产量,确保粮食安全起了重要作用。农业生产力得到极大发展,农业生产持续稳步增长。
粮食等主要农产品产量以及人均占有量均大幅度增加。1949年,我国农业总产值仅271.8亿元,粮食11318万吨,棉花44.4万吨,油料256.4万吨,糖料283.3万吨。粮食等主要农产品供求长期短缺,凭票供应。即使到1978年改革开放时,也仅分别为1288.7亿元、30476.5万吨、216.7万吨、521.8万吨和2381.9万吨;而2008年我国农业总产值达到30067亿元,粮食、棉花、油料、糖料产量分别达52871万吨、749.2万吨、2952.8万吨、13000万吨。2008年肉类总产量7269万吨,其中,猪肉产量4615万吨,牛肉产量610万吨,羊肉产量376万吨。牛奶产量3651万吨,禽蛋产量2638万吨,水产品产量4895万吨。与1949年相比,无论是主要农产品总量还是人均占有量均有较大幅度提高。粮、油、棉、水果和蔬菜等农产品全面稳定增长,为人民生活水平不断提高提供了物质基础(见表1、表2),目前达到了“总量基本平衡、丰年有余”的基本格局。21世纪以来,随着农业结构调整的不断深入,市场化、工业化、城市化发展和加入世界贸易组织等影响,农产品供求关系正在发生根本性变化,大市场大流通格局基本形成。
(二)农业生产条件大幅改善
一是农业机械化水平逐年提高。据统计,截至2008年底,全国农机总动力达8.22亿千瓦,是1949年8.01万千瓦的1万倍,年平均增长速度为16.95%;大中型拖拉机、联合收割机等分别从1978年的55.7万台、1.9万台提高到2007年的206.3万台和63.4万台。农作物机收、机播面积逐年增加,小麦、稻谷、大豆等大宗农作物机械作业面积大幅提高。二是农田水利等基础设施建设逐步加强。截至2007年底,全国有效灌溉面积达到56518.3千公顷,比1952年的19959千公顷增长了183.2%,比1978年增长了25.7%。旱涝保收面积达到41153千公顷,机电排灌面积增加到37762千公顷。农田水利建设为农业综合生产能力稳步提高提供了坚实的基础。另外,农村电网的普及,为农业生产和生活也提供了基础条件。1952年,农村用电量仅为0.5亿千瓦时,到1978年达到253.1亿千瓦时,2007年则达到5509.9亿千瓦时。化肥施用量也从1952年的7.8万吨,增至2007年的5107.8万吨,这些都为农业增产提供了技术和物质保障。三是以设施农业为代表的现代农业发展加快。第二次农业普查结果显示,全国温室面积为81千公顷,大棚面积465千公顷,中小棚面积231千公顷。2006年末,在温室和大棚中种植蔬菜723千公顷,占全部蔬菜播种面积的4.3%;种植的水果和园艺苗木共184千公顷,占全部果园面积的1.8%。设施农业、生态农业等高科技农业的发展促进了蔬菜、水果等农产品数量和质量的提高(如表3、表4所示)。
(三)农村经济结构调整优化
改革开放前,农村实行高度集中统一的管理体制,农村产业结构长期处于以粮食种植业为主的状态,改革开放促进了农村产业结构的调整,由“以粮为纲”转为“决不放松粮食生产,积极发展多种经营”;新时期国家更加注重改善农村经济结构、提高农业生产质量,实现农业增长方式从数量增长向质量和效益增长的转变。
第一,农林牧渔业总产值中,农业比重明显下降,林、牧、渔业比重不断上升,基本实现了农林牧渔业全面发展。农业由1952年的85.9%下降为2007年的50.4%,下降了35.5个百分点。林、牧、渔业所占比重分别由1952年的1.6%、11.2%和1.3%增至2007年的3.8%、33.0%和9.1%,分别提高了2.2、21.8和7.8个百分点(见图一)。
第二,改革开放以来,种植业内部结构调整明显。在稳定粮食生产情况下,棉、油、糖、果、蔬菜等经济作物发展较快,1979-2007年,棉花产量增长2.5倍,油料产量增长3.9倍,糖料产量增长4.1倍,水果产量增长26.6倍。粮食、经济作物和其它作物种植面积比由1978年的80.40:9.60:10.00调整为2007年的68.90:26.65:4.45。畜产品构成中,猪肉占肉类总产量的比重由1978年的94.2%下降到2007年的62.45%;牛羊肉则上升至14.51%;禽肉等升至23%。禽蛋、牛奶等产量快速增长,在畜产品中的比重也大幅度上升。
第三,农产品品质得以优化,尤其是改革开放以来,农业进入发展新阶段,结构调整更加注重发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业,主要农产品良种覆盖率和优质化水平明显提高。据农业部统计,2007年我国水稻、小麦、玉米、大豆四大粮食品种优质率分别达到72.3%、61.6%、47.1%和70.3%,畜禽、水产、果菜等鲜活农产品优质率也提高很大,并初步形成无公害农产品、绿色食品和有机食品“三位一体、整体推进”的发展格局。林业生产经济效益与生态效益并重,渔业生产精养及高附加值海淡水产品养殖得到大力发展。
第四,主要农产品基本形成区域专业化生产格局。根据资源比较优势进行产业政策引导,使农产品向优势产区集中。目前已基本形成东北大豆、玉米带;黄淮海地区花生、小麦带;长江流域油菜带;黄河流域和西北内陆棉花产业带等区域专业化生产格局,河南、黑龙江等13个粮食主产省粮食产量占全国的70%以上,商品粮供给占80%以上。畜牧业生产也渐趋区域化,四川、湖南等13个生猪主产省猪肉产量已占75%以上;内蒙古、黑龙江等7个奶业主产省牛奶产量占60%以上。2007年,棉花、小麦、大豆、油菜籽、玉米产量前5位的省区占全国产量的比重达到了75.9%、73.2%、69.8%、63.7%、52.9%。
(四)农民收入大幅提高,生活水平持续改善
1.农民增收且收入结构发生改变
1949年,农村人均纯收入只有43.8元,1952年人均纯收入也只有57元,1978年农民人均纯收入也只有134元。改革开放之前30年,农村居民生活基本上处在温饱不足状态,贫困人口就有2.5亿。经过改革后30年的发展,农民收入大幅提高,2008年农村居民人均纯收入达到4760.6元(见表5)。同时,农民收入结构变化较大,改革开放初,农民生产经营活动单一、收入来源单一,农民收入以粮食收入为主体,实物收入占很大比重。随着市场经济发展、农村就业结构的变化和体制改革深化,农民收入来源市场化、多元化和非农化趋势明显,且呈现新特点:一是以农业收入为代表的家庭经营收入比重下降,2008年农村居民家庭生产经营纯收入人均2435.6元,在农民人均纯收入中所占的比重为51%,比改革开放初期下降了20多个百分点。二是工资性收入比重稳步上升,2008年达到人均1853.7元,在农民人均纯收入中的占比为38.9%,比1985年提高20多个百分点;尤其是外出务工收入,成为农民增收的主要来源。1997年以来,农民外出务工收入一直呈两位数增长,2007年农民外出务工收入占工资性收入的比重已达40.8%,比2001年增加4.3个百分点。三是现金纯收入比重不断增长,2007年现金纯收入在农民人均纯收入中的占比为85.2%,比1978年提高43个百分点。财产性收入从无到有,已占3.1%。除此之外,财产性收入和转移性收入在农民总收入中的比重也呈增加趋势。
2.农民消费结构发生较大变化,生活水平持续改善
收入的不断增长为农村居民生活改善提供了坚实基础。农村居民人均生活消费支出由1978年的116.1元提高到2008年的3660.7元,生活水平向全面建设小康社会目标迈进。
一是农村居民消费结构不断升级,新中国成立之初,农村居民的吃穿开支占全部生活费支出的90%以上,1957年反映居民家庭富裕程度的恩格尔系数是65.7%,至1978年尚达67.7%;改革开放以来,随着农民收入增加,恩格尔系数下降到2008年的43.7%,表明农村居民消费结构不断优化(见表6、图二,下页);农村人均住房面积也从1978年的8.1平方米提高到2008年的32.4平方米,提高了4倍。二是发展性消费支出增长快速,2008年农村居民人均文教娱乐、医疗保健、交通通讯等支出分别达到314.5元、246元和360.2元,在生活消费支出中的占比有较大提高。三是农村家庭生活步入电气化、信息化时代,新中国成立后的30年间农村居民家庭几乎没有电器,但2008年每百户农村居民家庭拥有的电视机、电冰箱和洗衣机等耐用消费品分别达到109.1台、30.2台和49.1台;同时信息化设备也加快普及,2008年平均每百户农民拥有电话机、移动电话和计算机分别达到67部、96.1部和5.4台。此外,随着国家扶贫规划的实施,农村贫困状况大幅改善,1978年全国农村绝对贫困人口约2.5亿人,约占全部人口的1/4;截至2000年,贫困人口减少到3209万人,贫困发生率从30.7%降至3.5%;到2007年末,农村贫困人口减少到1479万人,贫困发生率降至1.6%(表7)。联合国和世界银行认为,在消灭贫困方面,中国政府作出了巨大努力,近25年来,全人类取得的扶贫事业成就中,2/3的成就应归功于中国,是发展中国家的典范。
(五)农村基础建设不断加强
新中国成立后,一直实行“以农补工”从而实现重工业优先发展的国家战略,农村的生产生活基础设施条件难以有效改善。故改革开放前,农村基础设施薄弱,农业生产条件落后,市场体系建设滞后。经过几十年发展,尤其是新农村建设启动之后,中央财政加大了对“三农”的投入(见图三),农村基础设施建设的规模和力度明显加大,农村基础设施条件有了很大改观。
第一,农村硬件设施快速改观。一方面,农村交通、电力和文化卫生等基础设施全面改善。2007年,我国农村公路里程增加到的313.44万公里,乡村办水电站发电能力1367万千瓦,农村用电量5510亿千瓦小时,分别是1978年的5.3倍、6倍与21.8倍;通邮行政村比重已达98.4%,比1983年提高1.9个百分点;2008年农村固定电话用户已达10881万户,已通电话的行政村比重已达99.5%。另一方面,农村市场体系建设取得初步成效。农村市场化改革突破统购统销的计划经济模式后,为解决农村市场体系建设滞后,不适应经济和社会发展需要的状况,国家和有关部门推行了一系列政策措施,经过多次农产品流通体制改革,一个开放统一、有序竞争的农产品市场体系初步形成。第二次农业普查结果显示,2006年末,68.4%的乡镇有综合市场,34.4%的村域内有50平方米以上的综合商店或超市,88.4%的乡镇有储蓄所。2008年底,全国拥有各类消费品交易市场61535个,其中农村消费品交易市场36590个,占59.5%。据统计,自“万村干乡市场工程”实施以来,全国已累计建设连销化农家店12万个,使1.4亿农民受益,扩大农村消费400亿元左右。县及县以下消费品零售额由1978年的1053亿元,增加到2008年的34753亿元。
第二,农村软件设施逐渐改善。党的十六大以来,党中央、国务院坚持统筹经济社会发展,促进了教育、卫生、社会保障等农村社会事业的快速发展,为农村全面建设小康社会提供了保障。在文教卫生方面,农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费和免费提供教科书,使1.5亿学生受益;改造和新建1.9万所乡镇卫生院,为1.2万个乡镇卫生院配备了医疗设备。目前85%以上的村在3公里范围内有小学,98%以上的乡镇有卫生院,72%的镇实施集中供水,37%的镇有垃圾处理站。在社会保障方面,以政府财政为主导的农村社会保障体系逐步建立完善,改变了改革开放初农村居民各项保障由家庭承担的局面。社会养老保险制度正积极探索,截至2006年底,全国参加农村社会养老保险人数为5374万人。新型农村医疗改革试点正加快推进,截至2008年底,2729个县(市、区)开展了新型农村合作医疗,参加新农合人数达到8.15亿人,参合率达91.5%,绩效显著(见表8)。2008年全国农村最低生活保障制度的实施使4306万农村居民纳入保障范围,得到政府最低生活保障。
(六)农村非农产业快速发展,城镇化步伐明显加快
改革开放以来,尤其是近几年来,以乡镇企业为主体、小城镇建设为依托的农村非农产业快速发展。各地注重农产品加工转化和突出绿色品牌,建设了一批特色鲜明的农产品加工龙头企业。据农业部统计,2006年乡镇企业实现营业收入246810亿元,实现利润总额14735亿元。农村非农产业的发展,一方面优化了农村就业结构,使农民增加了自主择业的机会,也带动了农村劳动力就业的城市化倾向。农村非农产业就业人员和外出从业人员比重迅速增长,农村劳动力就业呈现新格局。据第二次农业普查显示,2006年末,农村从业人员在第一二三产业的占比分别为70.8%、15.6%与13.6%。同时,农村劳动力大规模向城市流动和转移,且兼业务工减少,完全脱离农业生产、长年在外务工的农民工比例增大。另一方面,农村乡镇工业发展促进了乡村工业化和城镇化进程,各类乡镇工业小区建设改善了农村基础设施条件,也促进了农村服务业。城镇化水平由1978年的17.9%提高到2007年的44.9%;乡村人口所占比重由82.08%降至55.1%。
总之,新中国成立60年来,尤其是改革开放以来,坚持稳定和完善农村基本经营制度,坚持社会主义市场经济改革方向,坚持党的领导与尊重农民的首创精神相结合,农业农村经济发展取得举世瞩目的成就。农村生产力得以发展,农村居民生活水平大幅提高,农村社会保障日臻完善,农村基础设施渐趋良好,农村各项制度逐步完备。进入21世纪,新农村建设昭示了一个农业与农村经济社会可持续发展的新阶段。
二、农村经济制度的相容性创新及要素集聚
农村经济建设60年的成就,应当归功于新中国建立,尤其归功于肇始于“大包干”的农村经济制度变革所释放的农村生产力的巨大能量,归功于改革开放的社会主义市场经济体制。深入剖析农村经济发展轨迹,诸多因素参与其中,而农业科学技术发展与农村经济体制机制创新是主要动力。财富的创造来自生产力,生产力的活力来自制度。不难发现,围绕农村基本经营制度的分合这条主线,农村制度变迁的诱致性与强制性背离与相容,土地、资本、人力、科技等经济要素也在农村区域时分时合,并呈现强制分、强制合、诱致分等阶段性特征,从而构成一条波折向上的曲线。
(一)新中国成立初期短暂的“土地农民私有、个体经营”制度
新中国成立后即开始在农村全面推进土地改革。1950年6月,中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》,旨在废除封建土地所有制,实行“耕者有其田”的土地农民所有制。1952年底,完成土改的人口占全国农业人口的90%以上,全国3亿多无地、少地农民无偿获得0.467亿公顷土地和其他生产资料,贫农、中农所有耕地占全部耕地的90%以上。这场以政府主导的强制性制度变迁,建立起了以土地均分、私人占有和个体经营为特征的农业基本制度,改变了旧中国土地占有极不合理的状况,使劳动者与土地要素相结合,既有利于稳定当时农村秩序,又改变了土改前的制度非均衡状态,极大地解放了长期被封建制度束缚的农村生产力,激发了广大农民的生产积极性。土地改革在随后几年间农业增长中表现出巨大的制度绩效,促进了农业生产恢复和经济发展,不仅使农民生活和农业生产发生了翻天覆地的变化,而且有力支撑了工业和城市发展,为国民经济恢复和发展奠定了基础。
“土地农民所有、个体经营”的农地产权制度安排是符合当时农村经济条件的,该制度所带来的动力和绩效短期内尚未充分展现出来,农民个体经济生产的积极性尚未充分发挥,不宜急于立即否定农民个体私有制,实行向集体化过渡。但对土改后农村出现的贫富之间的某些合理差别,雇工、出租甚至出卖土地等现象反应过度,并且认为分散落后的个体小农经济劳动生产率低下,不可能满足日益增长的社会需要,过早地实行了消灭富农经济的政策,保护土地个体所有制的时间过短。更为重要的是,这一农村经济制度使农户几乎全部获得农地经营收益,政府及其他利益集团失去了随意提取农地经营收益的正式和非正式路径,不利于国家以获取农业剩余支持重工业发展的目标,难以与国家工业化的要求相适应。这就是随后对农业的社会主义改造的背景和出发点。1951年12月,中共中央下发并试行《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,1953年2月公布《关于农业生产互助合作的决议》,引导农民成立互助组走合作之路。互助组没有改变土改后所形成的农民对土地等生产资料的私人所有权和以家庭为单位的经营方式,劳动互助合作,土地和其他生产资料则保持独立,农产品分配也保持独立。不仅调剂了人力畜力余缺,而且坚持了平等交换和互利原则,提高了劳动生产率。在互助组的基础上,初级社允许社员有小块自留地的情况下,实行土地等生产资料折股入社,社员按入社土地的数量和质量,获得土地收益。收入以按劳分配与按股分红相结合,所有权主体仍然是农民,只是将农民出让的使用权变为集体共同使用。初级社有助于克服农民单户经营的规模不经济,有利于促进农民生产的规模效益,实践证明其产权制度安排是有效率的。
客观评价,互助组和初级社的制度创新,主体是政府强制性推动,但也有在当时农村经济客观条件下农民需求参与的因素,尽管推行过快过急,有违背农民入社意愿的嫌疑,但是农民土地所有权的保留与使用权的转移,适应了当时农村生产力现状,并对农业生产潜力进行了挖掘,渐进式改革没有触动农民的所有权,是我国农村经济制度变迁历程的成功之笔。
(二)集体所有制下的集体经营制度
在土改之后,无论理论界还是政府均认为对农业进行社会主义改造,把农民组织到农业生产合作社里来是必要的,并经互助组、初级社、高级社逐步过渡到人民公社。对于改造之路怎么走、如何过渡等问题曾有不同争论,如是先机械化还是先合作化,是先搞供销合作还是先搞生产合作,是包工包产责任制还是全盘集体化,统一合作化模式还是形式多样等。应当说当时不乏真知灼见,并且有某些很好的建议。如搞农业社会主义改造必须坚持自愿与互利原则,循序渐进,不能采取急躁冒进态度,贪多、贪大、图快、盲目追求高级形式,完成这一过程起码要三个五年计划时间;如我国农业集体化道路必须遵循“从供销到生产”的规律;如在坚持集体所有制条件下,搞包工包产责任制,甚至可以包产到户;如合作化应形式多样化,哪种形式能比较快地发展农业生产,就采取哪种形式等等。如果能在正常氛围下“百花齐放,百家争鸣”,并允许因地制宜,经试验、比较并加以选择的话,定能探索出一条适合国情的农业合作化道路来。然而,在”公有化程度越高,就越能促进生产力发展“的左倾思潮推动下,在全国未完成建立初级社时,不少地方就转为高级农业生产合作社,截至1956年11月,全国加入高级社的农户已经占全国农户的96%,我国农村基本实现了从半社会主义合作化到完全社会主义合作化的转变。原计划用15年,或者更长时间完成的农业社会主义改造,只用了4年时间(从1953年2月15日中共中央通过第一个互助合作决议算起)。高级社把社员土地等主要生产资料转为集体所有,取消了土地报酬,大大降低了合作社土地产权安排对农户行为的激励,自愿合作的退出机制被取消,实质是一个集体化过程,而不是一个合作化过程。1958年8月,中央政治局会议通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》,到11月初,就把全国74万多个农业社合并为28500多个人民公社,入社农户有12690多万户,占全国农户总数的99.1%。也即只用不到三个月时间,全国农村普遍实现了人民公社化。
以土地产权集体所有为特征的人民公社制度,使农业集体经济组织成为农村经济细胞,否定了农民家庭的基本生产经营单位定位,超越了当时农村生产力实际水平,在一定程度上破坏了农业生产力,使整个农村生产大滑坡,农牧业产品大幅减产,出现全国性粮食和副食品危机,从而引发20世纪60年代初的三年严重灾难。在这种情况下,党的八届十中全会通过了《人民公社工作条例(草案)》(简称人民公社《十六条》),作了一定程度调整。从此,确立了人民公社实行“三级所有,队为基础”体制,基本核算单位由生产大队下放至生产队,“恢复了农民的自留地与小规模家庭副业,取消了公共食堂与部分供给制。这时候的人民公社,已经从所有制上基本上退到高级社阶段,是一个大的进步”。但是,高级社的所有制仍然超越了当时农村生产力发展水平。而接踵而来的“文化大革命”则进一步强化了人民公社体制,长期关闭自由市场,抑制家庭副业,农业生产以粮为纲,生产结构极端不合理,使农村经济再度陷入停滞状态。
随着农地集体所有制的确定,农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农村集体经营制度。与此相配套的是农产品购销制度的形成。1952年农产品市场尚是自由市场,对农产品购销采取了多渠道经营,农产品价格随行就市。1953年10月,中共中央发布《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》,随后,政务院颁布政令,在全国范围内对粮食实行统购统销,之后又对油料、棉花、生猪及其他农产品先后实行了计划收购(派购)。为配合农产品统派购制度的建立和实行,还加强了农村市场管理,真正意义上的自由市场基本不复存在。在资金要素的供给方面,农村金融机构成为国家财政在农村地区的延伸,无论农村信用社还是农业银行,均是中国人民银行大一统体系的一部分,成为国家控制下向工业和城市输送农村经济资源与剩余的管道,农村金融资源供给整体缺失。同时,二元化的户籍管理制度人为地将人口划分为城镇户口与农村户口,将农村居民牢牢地捆绑在土地上。
总之,自新中国成立至改革开放前,我国经济制度变迁是依靠国家权力而进行的一场强制性制度变迁,农村经济主体无法参与。当反思这段历史的时候,不能回避新中国成立后面对内外初始环境约束下的国家发展战略选择的合理性,通过国家行政权力介入、压低资金、外汇、能源、原料、农产品和劳动力价格,降低重工业发展成本,形成一系列以全面扭曲产品和要素价格为主的宏观政策,选择人民公社、农产品统购统销和城乡分割的户籍管理等农村经济制度设计;也不能抹杀即使是在人民公社和“文化大革命”时期国家发展农业科技与兴修水利的强大动员能力,这都为农业的可持续发展奠定了基础。但是,也难以掩盖和值得认真反思农村经济制度供给方面的失效,政府强制性供给的农村经济制度缺乏弹性,并且使诱致性制度变迁受到抑制甚至扼杀,制度供求严重失衡,有效供给根本不可能满足需求。其结果是,强制性的制度供给偏离了意愿制度供给初衷,严重束缚了农村生产力发展,导致农业生产率低下、农民生活贫困、农产品供给长期不足、大量劳动力滞留农村内部,农村产业结构失调,制约了国民经济发展和工业化进程,最终导致制度变迁失效。
(三)改革开放以来基于需求的诱致性农村经济制度变迁
改革开放以来,家庭联产承包责任制、乡镇企业、农民工等一系列基于需求的诱致性农村经济制度创新冲击着旧有的二元经济社会体制结构,这一相容创新得到了政府的支持和强制性制度推进,大大加快了改革进程。既导致人民公社解体,又逐渐打破了长期以来的城乡分割,维护了农民土地使用受益权,建立了农村市场体系,并使财政、金融等资金要素配置渐次从“补工”到“补农”转变。
1.家庭联产承包责任制:农村基本经营制度确立与人民公社解体
我国农村经济体制改革首先从农业家庭联产承包责任制起步。家庭联产承包责任制,即通常所说的包产到户和包干到户。包产到户是指承包土地的农户,完成任务后包产部分上缴生产队统一分配,再按原定指标拨付生产费用和工分;包子到户是指承包者按照事先与集体经济组织商定条件,除包缴一定数量的实物或现金作为集体提留,保证完成向国家交售的产品收入外,所得收入及剩余产品归承包者所有。实质是在国家基本制度所允许条件下,农民要求与国家、集体分享土地等主要生产要素权利的制度创新,这些实践并非从1978年才开始的,新中国成立后曾有三起三落的历史,只不过与国家意志相左而被抑制。
1978年安徽凤阳小岗村农民始创的“大包干”揭开了中国农村新一轮经营制度改革序幕。与前几次不同的是,经历1979年的关于“实践是检验真理唯一标准”的大讨论,使之处于一个比较宽松环境下而得以实践,同时,实践成效又推动认识渐趋统一。“据统计,1981年7月实行包产到户的生产队占总数的32%,到了10月,包产到户所占比重迅速提高到45.1%。如果加上实行部分包产到户和类似包产到户的生产队,则这一比重达到64.6%”。1982年9月,党的十二大肯定了包产到户,并明确“须长期坚持下去,只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善”;1983年1月,中共中央印发了《关于当前农村经济政策的若干问题》,对家庭联产承包责任制给予高度评价:“联产承包责任制采取了统一经营与分散经营相结合的原则,使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展,必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”此后,“包产到户迅速发展为农村主要经济形式。到1983年底,中国已有1.75亿农户实行了包产到户,占农户总数的94.5%”。
包产到户的推广和全面实施,动摇了“政社合一”人民公社的经济基础。1983年10月12日,中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,到1985年春,农村人民公社政社分开、建立乡政府工作结束,标志着农村人民公社体制的正式终结。
家庭联产承包责任制重塑了农业的微观组织结构,确立了家庭在农业生产组织中的基础地位,从而避免了集体制度中的监督计量与劳动激励过低问题,并确立了农户家庭对剩余索取权的占有地位。农户通过所有权与经营权的两权分离方式获得了对农村土地的承包经营权,这种制度安排对农户产生了较大激励,带来了巨大的经济绩效。1978-1984年,中国农产品产值以不变价格计算增长了42.23%,其中46.89%归功于家庭承包制取代集体耕作制的制度改革。1999年3月的《中华人民共和国宪法修正案》明确“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,至此,中国农村基本经营制度的法律地位正式确立。
2.农村土地使用受益权的长期稳定维护了农民利益
基本经营制度是与农村主要生产要素土地的制度安排紧密联系在一起的,在土地承包之后,通过把农民土地使用权从集体所有权分离的方式,重塑了一种事实上的土地私人使用权。中央文件及相关政策强调要保持农村土地承包关系长期稳定,逐步按农民意愿和实践创造完善政策,从而使家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制得以不断稳定并逐步完善。1984年中央“1号文件”正式确认了土地使用权从所有权分离,并明确集体所有土地可以15年的承包期承包给农户;1993年11月,中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确了“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的,承包期可以更长……”1995年国务院又规定在承包期内,土地承包经营权允许子女继承;2001年对土地使用权转让作出了规定。1997年,中共中央、国务院办公厅16号文件,再次明确了稳定土地承包关系、延长土地承包期30年不变政策。在此基础上,农户之间承包土地的转包、转让、使用权入股、联营、租赁,以及“四荒”使用权拍卖等流转机制已在一些地方试行。1998年党的十五届三中全会《决定》及随后的2002年通过的《农村土地承包法》进一步继承了该精神,要求切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权,使之成为独立的市场主体。2007年3月16日,全国人大通过了新的《物权法》,明确表明个体农民的土地使用权是一种排他性的用益物权,即一种事实上的物权。随着农村经济发展,土地问题一直是热点,政府及相关部门出于保护耕地、保障农民权利等角度,一直在进行深化改革之中。土地产权分解,所有权与经营权相分离,保证了农地的集体所有权与农户的独立经营权相结合的产权模式。
3.农产品流通改革与农村市场体系的建立
改革开放前,国家对农产品长期实行统购统销制度,各种农产品集市贸易处于被遏制状态。土地承包制的实行和农村经营制度的确立,客观上要求改革农产品流通体制。其实质是改变人为压低农产品价格和生产要素价格,改变以计划为主的资源配置制度,培育市场机制,让市场成为资源配置的主渠道。
1979年后,国家在农产品流通领域开始实施一系列改革。1979-1984年的改革主要是提高统派购农产品收购价格,开放集贸市场,允许农民自主出售多余产品,促使农村集贸市场快速恢复。1985年在国内农产品出现结构性过剩的背景下,决定取消农产品统派购制度,对大宗粮油产品实施合同订购与市场收购双轨制,对其他农产品实行市场调节,实行了31年的农产品统派购制度被打破。1985-1992年,随着农产品统派购制度的废除,农产品价格形成机制由计划定价向市场快速转轨,农产品批发市场也迅速发展。1993年国务院下发《关于加快粮食流通体制改革的通知》,同年全国95%以上的县市都放开了粮食价格和经营,至此,全国粮食销售价格基本放开,实行了40年的城镇居民粮食供应制度(即统销制度)被取消。2004年5月国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》,提出了“放开购销市场,直接补贴粮农,转换企业机制,维护市场秩序,加强宏观调控”的改革思路,粮食流通进一步市场化。
农产品流通体制改革塑造了多元化市场参与主体,除作为流通主力军的由农民及其合伙组织转化而来的农产品运销专业户和批发商外,国有商业企业、专业合作社、经纪人、农业产业化龙头企业等也都参与农产品物流。另外,作为计划经济时期农业生产资料和农产品购销主渠道的供销合作社,一度在市场化改革中踌躇不前,伴随着市场化进程,逐渐调整自己的市场定位,转换经营职能,重构营销网络,正在发挥其服务“三农”的购销作用。由此初步形成了以集贸市场为基础,以批发市场为中心,以直销配送、连锁经营、订单收购、期货市场、电子商务等为先导的农产品营销格局。全国大流通市场基本形成,基本适应了我国农产品生产、流通、消费需求。
4.乡镇企业:突破工农分割二元经济结构的农村工业化
乡镇企业是指由农村集体经济组织或者以农民投资为主体,在乡镇(村)设立的各类企业,包括乡镇办、村办、联户办、个私等企业,以及这些企业间或与国有、集体、私营、外资等联合投资设立的企业。乡镇企业的崛起和迅速发展开创了一条具有中国特色的农村工业化、城镇化之路。
乡镇企业的前身是新中国成立初期的农村家庭工副业,20世纪50年代中后期发展成为社队企业,1958年社办工业达260万个,产值达62.5万元;20世纪60年代,社队企业基本上处于停滞状态,20世纪70年代因国家出台了一系列扶持政策而得以复苏;到1978年,社队企业恢复发展到152万个,企业总产值达493亿元,占农村社会总产值的24.3%。改革开放后,在国家因势利导下发展起来,经济总量迅速增加,截至1983年,总产值达1008亿元,职工人数达3235万人,实现利税177亿元,分别比1978年增长104.5%、14.4%和60.9%。1984年初的中央1号文件及3月份的中央4号文件(该文件将“社队企业”更名为“乡镇企业”),进一步促进了乡镇企业高速发展;1997年《中华人民共和国乡镇企业法》颁布实施,国务院又召开了全国乡镇企业工作会议,为乡镇企业发展提供了良好环境。乡镇企业已成为我国农村经济不可或缺的重要组成部分,“乡镇企业总数由1978年的152万个增加到2006年的2314.47万个;企业从业人员由1978年的2827万人增加到2007年的1.5亿人;增加值由209亿元增加到68000亿元……农村居民人均从乡镇企业获得收入(包括个体二三产业)1420元……对农民收入的贡献依然达到36.3%……”
乡镇企业打破了集体企业的一统天下,户办、联户办、村办、乡镇办等多种所有制并存,出现了经济形式和经营方式多样化,并且部分企业完成了原始积累,开始向技术、质量、规模转变;提高了资源配置效率,优化了经济结构,丰富了市场产品供给,增加了国家财政收入,增加了农民收入,促进了农业生产方式转变。其突出贡献在于:以农村工业化促进了城镇化,转移了农村富余劳动力。在一定速度上影响持续几十年的城乡分割二元结构,城乡一体化经济社会结构开始萌芽。2005年,全国共有建制镇1.89万个,建制镇占乡镇总数的53.7%,比2000年提高8.7个百分点;每个建制镇人口为3.8万人,比2000年增长15.1%;5万人以上建制镇达到4674个,占建制镇总量的23%;平均每个镇拥有外来人口2459人,外来人口总量达4647.5万人,占小城镇人口的6.5%,占农村流动人口的38.7%。乡镇企业对地方经济和社会发展的贡献仍将不断加大。
而乡镇企业的股份合作制产权改革是又一制度创新。乡镇企业体制改革早在20世纪80年代就已尝试承包经营责任制,但承包制存在难以克服的缺陷,无论是监督还是和约订立的交易成本过高,也难以约束承包者的机会主义行为,容易导致乡镇企业的财产流失。因而,20世纪90年代股份合作制成为乡镇企业转型的主要产权形式,先出现在一些集体乡镇企业发达的地区。就其股权的设置及股权结构性质而言,主要有两种形式:一是增量扩股型,先以集体资产作为集体股,再吸收本企业职工或外单位资金入股合作。该种形式没有触及存量产权,主要为了吸纳发展资金,在初始阶段采用较多。二是存量折股型,将乡镇企业多年积累的存量资产折成股份,然后通过出售或无偿配给办法将一部分或全部资产划分给不同主体。折股量化规范了企业的分配方式,有效防止了长期以来集体资产流失现象,并使企业按照自身发展需要进行积累和扩大规模。但股份合作制是一种社区封闭性产权形式,且以全体职工“参股保障就业”方式分担企业风险为代价,具有不稳定性,是一种在特定条件下产生的不规范企业制度,不具备长期存在的空间,是一种过渡形态。从长期来看股份合作制不能成为乡镇企业产权制度改革的主要方向。
5.农民工:冲击城乡二元社会结构的劳动力要素双向流动
新中国成立初期,农民享有充分的自由迁居城市的权利,但大量农业劳动力进城就业给城镇就业和食品供应造成压力,从20世纪50年代起,政府就开始严格限制城市企业从农村招工,并配套设立人民公社、统购统销和城乡二元化的户籍管理等一系列制度。至改革开放前,农村就业结构呈现超稳定状态,1952-1978年,我国社会总产值中,农业所占份额由45.5%降至20.4%,而同期农业劳动力占社会总劳动力的份额只由83.5%降到73.8%。虽然在当时条件下有其历史的合理性,避免了农村人口大规模向城市迁移可能产生的不利影响,但却使农村丧失了发展机遇,一定程度上阻滞了我国农村工业化城镇化进程。
20世纪80年代初,农村劳动力主要在农村内部就地转移,乡镇企业成为吸纳农业富余劳动力就业主渠道。从1988年底开始的国民经济治理整顿,使乡镇企业发展速度放缓,再加上资本有机构成的提高,吸纳劳动力数量减少。由此导致大量民工自发涌入城市寻找就业机会。1993年农民工人数达到了6200万人,2002-2006年全国外出就业农村劳动力数量年均增加500万人。改革开放30年来,已有2亿多农村劳动力通过不同方式转入非农业部门就业,并且部分农民工返乡创业,形成进城务工与返乡创业双向流动格局,成为新时期突破城乡二元社会体制的又一伟大创举。
针对农民工问题,国家政策措施一直在调整当中,逐步改革制度约束,维护农民工的合法权益。从20世纪80年代限制农村劳动力的政策松动,20世纪90年代后鼓励流动,党的十四届三中全会、十五届三中全会均提出引导农村劳动力合理有序流动,特别是2000年后,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出,改革城镇户籍管理制度,形成城乡人口有序流动机制,取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制;党的十六届三中全会明确提出建立城乡劳动者平等的就业制度;2004年中央1号文件提出了对农民进城就业取消行政性限制,保护合法经济权益,提供公共服务和培训等政策,并明确进城就业农民工已成为产业工人的重要组成部分;2006年初的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和2007年的《中华人民共和国就业促进法》,对构建平等劳动力就业市场有基础性作用,消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架基本形成。
农民工的城市就业,为输入地提供了大量廉价劳动力,填补并解决了大中城市及经济发达地区劳动力结构性短缺矛盾,给二、三产业发展提供了大量劳动积累,促进了大中城市建设和改造。对输出地区来说,缓解了农村中人多地少矛盾,增加了农民收入,加快了脱贫致富步伐,推动农村经济和文明建设。更为重要的是,外出农民直接受到现代工业和城市文明熏陶,提高了素质,其中一些人返乡后成为当地发展二、三产业的骨干或农民企业家,为劳动力市场的培育和发展及资源要素的合理配置创造了条件。
6.资金要素配置:从“补工”到“补农”的转变
农村资金要素来源有三个方面:民间资本、财政资金、金融资本,由于长期的“以农补工”政策,农村内部资金积累较少,且农村资金大多存入金融系统,因此可以从金融与财政资金的走向分析农村资金要素配置状况。
(1)游离于农村经济之外的农村金融制度的强制变迁
新中国成立后的前30年,农村金融是中国人民银行大一统体系的一部分,缺乏独立性,实为国家财政向农村地区的延伸,承担的是为国家工业化目标获取农村剩余功能。农村金融机构的分分合合都围绕这一目标展开。
1951年5月,中国人民银行召开第一届全国农村金融工作会议,提出在全国范围内普遍试办各种信用合作组织,下发《农村信用合作社章程准则(草案)》和《农村信用互助小组公约(草案)》。1951年8月中国农业合作银行成立,但1952年7月因精简机构而撤销。初步构建了由中国人民银行县及县以下分支机构与农村信用社共同组成的农村金融组织体系。1955年3月成立中国农业银行,其主要任务是指导农村信用合作社广泛动员农村余资,并合理使用国家农贷,以扶助农业生产和促进小农经济的社会主义改造;1957年4月因精简机构而撤并。1958年,国家在农村基层财政、银行等机构及管理权限下放人民公社,与农村信用合作社合并组建人民公社信用部。随后又将原信用社从信用部分离,变为信用分部,下放到生产大队。1963年11月12日中国农业银行恢复重建,并“把过去由财政部门直接拨付的各项支援农业资金和由人民银行办理的各项农业贷款,统一管理起来,并统一领导农村信用合作工作”。1965年12月中国农业银行再次被撤销。1969年7月-1977年12月,我国银行系统实质成为财政部领导下的业务部门,年度信贷计划、现金计划、货币发行等一律要经财政部并报国务院决定,农村金融也不例外。
1979年3月30日,中国农业银行再度恢复,其业务范围由农业扩大到整个农村经济。11月农业银行推出了按生产队设立农村信用服务站的举措。同时,进一步明确了“农村信用合作社是集体金融组织,又是农业银行的基层机构,办理农村金融各项业务,执行国家金融部门的职能任务”。1981年3月,农业银行出台“关于改革农村信用合作社体制”的意见,试行营业所与信用社合署办公,所社联营。扩大信用社贷款范围,增设信用社网点,调整信用社与银行的利率以解决利率倒挂和亏损,试办信用社县联社。1984年8月国务院批转农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》,试图重新恢复其合作性。与此同时,农业银行加快了以岗位责任制为主要内容的企业化改革。
1993年12月,国务院下发《关于金融体制改革的决定》,要求通过改革逐步建立在中国人民银行统一监督管理下,农业发展银行、农业银行和农村合作金融组织密切配合、协调发展的农村金融体系。1994年4月国务院发出《关于组建中国农业发展银行的通知》,农业发展银行正式组建;从1995.年开始,农业银行加快商业性改革步伐;1996年8月国务院颁布《关于农村金融体制改革的决定》,年底农村信用社与农业银行正式脱钩,业务管理由县联社负责,监督管理由中国人民银行直接承担。至此,“三驾马车”的农村金融体系初步形成。期间,孟加拉GB小额信贷模式于1994年引入试点,并与中国政府的农村扶贫计划相结合,但绩效不明显。之后农村金融改革重心转向农村信用社。1999年,进行了组建农村信用社联合社试点;2001年12月,中国人民银行选八个单位进行了利率市场化试点,2003年将浮动利率试点推向全国;2000年在江苏省进行了农村信用社管理体制改革试点;2001年又在江苏省进行县级法人合并及组建省级联合社试点;并在2003年将试点范围扩大至山东等8省(市);2005年推向全国。一是以法人为单位,改革农村信用社产权制度;二是改革农村信用社管理体制,将农村信用社的管理交由地方政府负责,成立农村信用社省(市)级联社,同时监管交由各省银监局负责;三是转换农村信用社经营机制,改善支农服务。2007年1月,全国第三次金融工作会议召开,最大的突破是拓宽了对农村民间资本的准入限制,村镇银行、小额贷款公司、贷款子公司、农村资金互助合作组织等新型金融机构的增量发展,呈现出农村金融多元化格局。同时,在2008年党的十七届三中全会之后,农业银行股份制改革正式启动,且部分回归农村信贷市场,建立农村业务板块,重新拓展农村业务;农业发展银行在粮油市场化之后,在“一体两翼”业务发展格局基础上,探索市场定位,拓展业务发展空间,对农村支持力度有所增强。
由以上分析可知,农村金融制度变迁呈现游离特征。第一,农村金融制度变迁是从属于国家经济发展战略的不断反复调整过程。因此,农村金融改革一直以农村信用社和农业银行为主线,实质是农村正规金融机构的自我完善改革。尽管经过改革,农村金融组织结构、业务发展和管理体制都发生了重大变化,在一定时期内、在某种程度上促进了农村金融机构的经营和发展,改善了对农村经济的服务。但长期以来的农村金融改革并未以农村经济发展需求为导向,并且一些改革措施进一步导致了农村金融服务空白,如国有商业银行上收贷款权限、收缩网点布局的改革,导致农村金融网点的大量撤并。2007年末,全国县域金融机构网点数为12.4万个,比2004年减少9811个;四大商行网点数为2.6万个,比2004年减少6743个;农信社县域网点数为5.2万个,比2004年减少9087个。2004-2006年,除四家大型商业银行以外的县域金融机构网点数年均下降3.7%,其中经济发达的东部地区县域金融机构网点数年均下降9.29%,严重制约了农村经济的发展。第二,政府主导的强制性变迁过程。我国农村金融制度变迁一直存在二元性,一个是政府主导的强制性制度变迁形成农村正规金融,一个是民间自发的诱致性变迁形成非正规金融,但一直是以政府强制性制度变迁的正规金融为主,民间金融处于被打压、取缔和管制的灰色地带。这种强制性制度变迁是在我国农村经济和金融发展水平有限、农村经济主体组织化程度不高和市场竞争无序状态下的一种必然选择,实践表明也缩短了制度变迁的时滞,节约成本与交易费用,能短期内有效配置社会资源。然而,未能在较大程度上体现农村经济主体的意愿和农村经济发展需求,也不能满足对制度的需求和形成制度的有效供给,可能造成某些制度供给无法满足现实需求而变得无效。同时也遏制了初级行为团体的制度创新活力和动力。长期以来自发的、诱致性的草根农村金融制度创新长期处于“非法”与“地下”状态,如1999年在全国范围内清理农村合作基金会,对1990年代初借鉴GB模式草根式发展的小额信贷合法性的质疑等,既扭曲了市场供求关系,加剧了供给短缺,又使偏离了的均衡价格导致了高价供给,从而出现了管制越严,地下金融越活跃,农村金融秩序越混乱的现象,不能适应农村经济主体的金融需求,从而多方面表现出制度供给上的错位和不足。第三,农村金融制度变迁滞后于农村经济发展。改革开放以来,农村经济制度的自下而上的诱致性变迁推动强制性农村经济改革从体制内转向体制外,诱致性制度供给不断增加,实现了产权主体多元化、产权形式多样化,民间增量推动存量改革。与此相对照,农村金融制度变迁始终是政府强制性变迁压制和排斥民间寻利主体诱致性创新的过程,农村金融依然产权主体单一,产权形式单调,农村金融制度变迁仍停留在存量调整和机构增减,且基本停留在信贷意义上;对于农村经济主体急需的保险、信用担保和证券等缺乏创新性供给。农村金融与农村经济制度变迁的路径相悖。因此,农村金融未能有效促进农村经济发展,相反,农村正规金融萎缩,非正规金融受到限制,农村经济发展的金融抑制特征明显。
(2)财政支农力度的不断增强
1949-1980年30年间,国家财政用于农业的支出基本上处于缓慢上升态势,从最初的只支持农业基础设施建设、农业行政事业单位正常运转,拓宽到支持包括农业生产、农业科技等领域,政府农业财政资金在财政总支出中的占比也不断提高。“六五”时期国家财政加大了对农业生产资料和农产品收购的价格补贴,从“七五”开始加大对农业的投入,特别是农业综合开发。2000年以后,我国农业和农村政策发生了重大变化,财政对农业的投入大幅增加。2005年中央农村工作会议就加大对农村财政投入提出三项明确指标:国家财政支农资金增量要高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。尤其是随着“以工补农”阶段论认识的逐渐统一及新农村建设的展开,国家实施工业反哺农业、城市支持农村的政策,财政支农力度不断加强。另一方面,国家财政支农资金的投入结构不断优化,农村交通、水利、信息等基础设施条件得到明显改善,促进了粮食生产和农民增收,促进了农村义务教育、农村医疗保障和服务等社会事业快速发展。尤其在农村金融服务滞后的情况下,财政资金的投入具有引导作用。从表9也可以看出,虽然财政支农支出总量增幅较大,但从在国家财政总支出的占比可以看出,整体占比较低,甚至呈下降趋势,尚需进一步加大支持。
通过回顾农村经济制度变迁历程可以发现,一个有效率制度产生过程,首先是一个诱致性制度创新过程,初级创新主体基于利益动机率先实践,随之政府在总结实践基础上快速推广并强制性跟进制度供给。
家庭承包经营制度、乡镇企业、股份合作制、农民工等,都是由于外部条件变化而产生利润诱导的结果,本质上是一个帕累托改进过程,也是诱致性变迁与强制性变迁相容推进的过程。农村经济制度变迁的基础是制度供求不均衡,当正式制度供给无法满足个体农民追求外部利润的需求时,追逐利润的动机必然诱致制度创新。农村经济制度变迁正是肇始于农民追逐获利机会的自发行为,在政府确认与现有制度相容后,承认该制度的合法性,并加以强制性推动。一旦政府强制性制度变迁介入,制度变迁速度和效应会迅速提升,这是一个不断创新的渐进改革过程。在改革创新实践中,制度变迁的初级主体日渐成熟,农民由种粮大户、专业户、专业合作组织带头人,个体工商户到乡镇企业家,涉足领域越来越广,市场谈判能力逐渐提高,与相关方面的协调能力得以提高。另一方面,制度变迁日益深化并向农村产权制度方面深层推进,这一动力推动农村经济持续发展。
(四)农业科技是粮食增产与农民增收的重要基石
科技进步是农业发展的第一推动力,是实现农业增长方式转变的根本途径。新中国成立60年来,党和政府十分重视农业科技工作,到1966年,我国建立了较完整的农业科研、教育与推广体系,农业科技得以恢复,并奠定了良好基础;改革开放以来农业科技为农业与农村经济快速发展起到了重要支撑作用;进入新世纪,中央连续出台的6个1号文件都强调要大力推进农业科技进步,并出台了一系列有利于促进农业科技创新和转化应用的政策措施。农业科技在改革创新中快速推进,为农业农村经济发展,为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越提供了强有力支撑。
第一,农业科技进步对经济的贡献率不断提高。改革开放30年来,先后培育了主要农作物新品种、新组合1500多个,杂交水稻、杂交玉米、矮败小麦、双低油菜等的成功研发和推广应用,使主要农作物良种覆盖率达到95%以上,极大提高了农作物综合生产能力。据统计,新中国成立60年,实现了农作物品种5~6次大规模更新换代,推动粮食亩产从1949年的69公斤提高到目前的330公斤。选育推广了商品瘦肉型猪杂交组合、中国黑白花奶牛、细毛羊、黄羽肉鸡等一大批优良畜禽品种和鲤鱼、对虾等水产新品种,支撑了肉类、禽蛋和水产品总量跃居世界首位。创新推广了一大批种养殖先进实用技术,有力提高了种养业科技水平和产出水平。我国农业科技进步贡献率由改革开放初期的27%提高到50%以上。
第二,农业科技显著降低了农作物损失率和畜禽死亡率。农业科技还有效提高了农作物病虫害事前干预的可能性,20世纪50年代初通过“改治并举”基本控制了蝗虫危害;20世纪70年代以来利用赤眼蜂防治玉米螟等取得良好效果;查清了小麦条锈病、稻瘟病、棉铃虫等30多种重大病虫害的发生流行和迁飞规律,提出了中短期预测预报技术,农作物病虫害防控技术不断取得新进展。在动物防治方面,20世纪50年代牛瘟和猪瘟的疫苗、1975年马传染性贫血病弱毒疫苗、近几年的高致病性禽流感、猪蓝耳病疫苗等成功研制,为控制畜禽疫病发挥了重要作用。转基因三系杂交抗虫棉、转基因鱼研制成功,转基因抗虫水稻、转植酸酶玉米研究取得重要突破。气象遥感技术、卫星定位技术得到广泛应用,提高了农业生产的可控性和事前干预可能性。近年来,国家启动了转基因重大专项,构建并组织实施了现代农业产业技术体系建设,创建了航天育种技术体系,为增强农业科技创新能力,提升产业竞争力奠定了坚实基础。
第三,农业机械化促进了农业的可持续发展。新中国成立60年来,我国农业机械化取得了举世瞩目的成就,农业装备水平和农业机械化水平实现了跨越式发展。到2008年底,全国农机总动力达8.22亿千瓦,是1949年8.01万千瓦的10000多倍,年平均增长速度为16.95%;每公顷耕地拥有农机动力6.75千瓦;拖拉机保有量2021.91万台,是1949年117台的17.3万倍,年均增长速度为22.68%。全国耕种收综合机械化水平达到50.8%。促进了农业增效、农民增收和农村经济的可持续发展。
三、我国农村经济发展前瞻
基于对我国农村经济发展阶段性的总体判断,农村经济发展关键在两个方面:一是以农业科技进步推动现代农业发展,二是以制度的相容性创新,集聚要素资源,推进农村生产力进一步发展。主要包括农村土地使用物权保障基础上的流转、农业产业化及农民专业合作等农村基本经营制度的完善和创新;以金融与财政制度创新为农村发展提供资金支持;以农民工流动为契机开发农村人力资源。
(一)对当前农村经济发展形势的总体判断
1.“三农”发展的基础仍然薄弱
新中国成立60年尤其是改革开放30年来,农村经济建设取得了令人瞩目的成就,为建立社会主义市场经济体制进行了积极探索,为我国实现从温饱到总体小康社会的跨越提供了强大物质基础。然而,我国农业、农村仍然存在诸多问题,“农业基础仍然薄弱,最需要加强;农村发展仍然落后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快。”如农业水土资源越来越紧缺,耕地面积减少,我国现在人均耕地面积仅是世界人均水平的40%;人均可用水资源仅相当于世界平均水平的1/4左右,且南北分布不均,水利设施严重不足。农业增长中科技含量较低,科技贡献率比发达国家大约低30个百分点;尽管农村基础设施得到了改善,教育、文化、卫生、社会保障等农村社会事业也得到快速发展,但城乡之间基本公共服务差距十分明显;虽然农民收入逐年提高,但农村人均纯收入只有城镇人均收入30%,差距甚至有进一步拉大趋势。因此,真正实现全面小康目标关键在农村,应集聚生产要素,加大对农村社会发展的支持力度,促进农村经济的进一步发展。
2.农村经济发展呈现阶段性特征
目前我国社会经济发展出现了新的阶段特征,一是“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”,这意味着解决“三农”问题不能只着眼于农村内部的调整与积累,作为一个弱质的、并长期为国家工业化提供积累的基础产业,需要全社会的关注和支持。近年来国家所采取的一系列惠农政策,如取消农业税、对农民进行直接补贴、推进农村社会基础设施建设和教育、文化、卫生、社会保障建设、农民工的权益保障等,起到了很好作用,各级财政对农业的扶持力度仍需加大。二是加快发展现代农业阶段,我国现在的资源和生产条件保证不了13亿人口高品质的生活,急需改造传统农业,加快农业科学技术的研发和推广,广泛应用现代农业机器,积极运用生物工程、材料科学、原子能、激光、遥感、电子计算机等最新技术,切实提高农业生产的社会化程度,提高农业劳动生产率、土地生产率和农产品商品率,保护好耕地和水资源,完善农业的市场体系,促进农业的可持续发展。三是破除城乡二元结构阶段,统筹城乡发展,尤其要从维护农民切身利益出发,改革户籍管理等相关制度约束,解决好土地、农民工以及涉及农民福利政策等问题,形成城乡经济社会发展一体化格局。
(二)以农业科技进步推动现代农业发展
受制于资源和环境条件的约束,以及人口增长的压力,我国已经到了加快改造传统农业、推进现代农业的关键时期。相对于传统农业而言,现代农业是广泛应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法进行生产的社会化农业,具有如下基本特征:一是建立在现代自然科学基础上的农业科学技术的广泛应用和推广,如育种、栽培、饲养、土壤改良、植保畜保等农业科学技术的广泛应用;二是农业生产的机械化和信息化,广泛应用拖拉机、耕耘机、联合收割机、农用汽车、农用飞机等农业机械,以及电子、原子能、激光、遥感技术、电子计算机以及人造卫星等现代科学技术;三是良好的、高效能的生态系统逐步形成;四是农业生产的社会化程度大幅提高,规模化、区域化、专业化、商品化加快发展,并形成农工商一体化。因此,现代农业的核心是农业科技发展基础上的市场农业。当前应主要推动以下几种现代农业模式:
第一,生态农业,能够充分利用生态环境的物质循环系统,实践农药安全管理技术、营养物综合管理技术、生物学技术和轮耕技术等,从而使农业与环境相协调,实现农户收入增加、环境保护与农产品安全多赢。第二,有机农业,以有机肥料和病虫害的机械与生物防治技术替代化学肥料、农药等化学合成物质在农业上的使用,具有特定精准作物栽培系统生产操作特点,农产品天然安全。其核心是通过农业生态系统的生物多样性和良性循环,以维持农业的可持续发展。第三,精准农业,又称数字农业、信息农业,依靠信息技术支持,根据空间变异、定位、定时、定量地实施现代化农业操作技术与管理,通过采用先进的生物技术、化工技术、信息技术和航天技术等,使农业生产过程更加精确。精准农业将现代科学技术运用在农业中,减少不必要的投入,避免资源浪费,提高效益。第四,设施农业,又称工厂化农业,利用科学技术突破传统生产方式的局限性,合理利用自然资源、生物资源和人类生产技能,通过利用人工设施来调节生物体生活环境,使之最适合进行生产,如无土栽培、立体农业、设施工厂化农业。具有劳动强度低、抗灾能力强等优点,能达到高产、优质、高效的生产目的。其五,微生物农业,通过微生物发酵工程和酶工程,对微生物资源(主要是利用菌类微生物)进行开发,其优势:一是原料丰富和保护生态环境,可以利用传统农业有机废弃物、农业副产品加工的下脚料、工业废料等作为原料,保护了生态环境;二是产能高,微生物合成蛋白质的能力要高于动植物数十倍、上百倍,进行工厂化生产生物,能够在短期内获得大量生物量;三是可以节省大量的土地资源。
发展现代农业,充分发挥国内、国际市场两种资源,以国际市场资源弥补我国土地等资源的不足。但应坚持立足国内实现粮食基本自给方针,必须以确保粮食安全为目标,在粮食安全前提下实现多种经营。
这就需要继续坚持一些行之有效的制度,重要的是加快农业科技研发和推广。没有现代农业科技就没有现代农业。而农业科技水平的提高,目前的制约在于两点:一是农业科研成果的外部性。与工业科研成果的保密性相比,农业科研成果知识产权保护难,收益与付出不对称,具有正外部性,社会效益大,需要政府激励机制设计;二是农业技术推广短板。这是制约我国农业发展的一个关键节点,致使大量科研成果未能及时转化,因此应加大这一方面的人力物力支持。
(三)以制度的相容性创新进一步解放和发展农村生产力
制度性改革实质是一种利益调整,改革中必须切实保障农民权益,关键要尊重农民意愿,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题。这就需要时刻关注农民在利益诉求下的初始制度创新——这是农民意愿的最好表达方式,并在总结实践、理论提高的基础上加快与政府意志的耦合,从而实现制度的强制性供给与自发诱致性创新的相容结合。
1.农村基本经营制度的完善和创新
1991年底,党的十三届八中全会第一次明确提出家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营制是我国农村的基本经营制度,全国人民代表大会把党的政策转化成国家意志,写入了宪法。2008年10月党的十七届三中全会决议明确提出,“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。
赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。“这段话明确了两点:一是家庭承包基本经营制度不变,二是集体所有、个体承包经营的土地制度长久不变,实质是一个判断:在家庭经营之下能够实施现代农业,实现农业的现代化。从国外的情况来看,家庭农业并不妨碍农业现代化。这同时也是由我国农业由人多地少的基本国情决定的,在中国就必须要在小规模的家庭经营模式下实现农业现代化。因此,农村的制度创新就要在这两个前提下进行才行,那么如何解决分散经营规模不经济问题,以及耕地减少而存在大量抛荒现象?这也突出了基本经营制度的另一面”统“长期以来的缺失。根本的是小规模家庭经营如何社会化以逐步走向现代化的问题,关键是维护农民土地使用物权基础上的规模经济,实现个体产权基础上的联合。
第一,农村土地使用物权保障基础上的流转。中国农地经营规模是世界最细小的,随着农村工业化、城市化的加快发展,尤其是农村人口的城镇化流动,农地集中和适度规模化经营是必然趋势。关于土地流转,法律和政策历来都是允许的。1984年中央1号文件就提出过鼓励土地逐步向种田能手集中;2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》也有土地承包经营权流转的规定,明确土地承包经营权流转的前提是承包农户自愿原则;党的十七届三中全会再次强调了“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。关键在土地承包经营权流转的同时,土地集体所有性质不得改变,这是基本经营制度的前提之一;以确保基本农田总量不减少、用途不改变,这是守住1.2亿公顷耕地红线,确保十几亿人口用粮基本自给的前提;农民土地承包权益不得损害,流转基于农民自愿,要尊重农民意愿。当前的一些农地流转模式,如“两田制”模式、村办集体农场模式、股份合作制模式等,均应鼓励实践,并不断总结。有两点是重要的:一是要赋予土地经营者更多的权利,尤其是使用、处置权利,而这项权利在现实中被弱化了。如农地使用权的抵押问题,1995年《担保法》是禁止的,目前在农民对土地依赖降低和农村社会保障程度提高情况下,可以考虑解禁土地抵押权,这将极大提高农村土地价值,并鼓励土地的投资和交易。毕竟,获得银行贷款是增加农民对土地长期投资以增加收入的重要因素,也促进了土地流转。二是加快培育土地使用权市场,通过私人之间土地使用权的自愿转让,实现农地经营规模的扩大。
第二,农业产业化及农民专业合作。大力发展合作经济,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,通过农民的组织化促进农村经济组织的规模化,促进小生产经营与大市场接轨,提高农民在市场中的地位、增强市场谈判力和话语权,构建多元化、多层次、多形式的经营服务体系。农民组织模式主要有农业产业化经营带动模式、农民专业合作社模式、现代公司制企业模式、传统农村合作组织的改造转型模式、社区性集体经济组织模式和生产服务的组织化提供模式(张红宇,2007)。其中前两种是农村主要组织形式。农业产业化在“公司+农户”经营基本模式基础上,已衍生出“公司+基地+农户”、“公司+中介组织+农户”、“专业市场+农户”等类型;而市场主导型的农民专业合作组织,包括各种形式的专业合作社、股份合作社、专业协会等,成为我国农村经济的一支重要力量。政府主导的传统农村经济组织,其功能也已发生了较大变化,成为所有权主体日趋多元化、多层次开放经营实体。新型农村经济组织的崛起,有利于农村经济的规模化、农民市场参与能力提高和农民市场谈判力的增强,对于农村经济发展和农民收入提高,都具有重要现实意义。
2.以金融与财政制度创新为农村发展提供资金支持
加大财政支农资金投入,提高资金使用效率。一是建立稳定的支农资金投入增长机制。保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度,大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,政府新增财力要向“三农”倾斜。二是突出财政支持重点,如农业基础设施建设投入、生态环境保护、农产品市场体系建设、提高农业补贴等;尤其加大对农业科技研发和技术推广的投入,使农业科学技术创新尽快转化为农业生产力;加大对农村公共服务和社会事业投入,全面提高财政保障农村公共事业水平,逐步建立城乡统一的公共服务制度,特别要关注解决贫困人口、农民工等边缘人口的社会福利和公共服务问题。三是有效整合财政支农资金,提高财政支农资金的使用效益。尤其要发挥财政资金的引导和杠杆作用,撬动更多社会资金对“三农”的投入,通过财政投资补贴政策,以及财政资金的担保手段,引导信贷资金投入。四是规范财政支农资金管理,健全政府农业投资监督机制,防止截留、挤占挪用支农资金。
构建需求导向的现代农村金融体系。深化农村正规金融的务农趋向改革,以农信社、邮储为基础构建农村社区商行,强化农业银行、农发行为农服务功能,是当前农村金融改革的重要方面,但不能根本解决问题。关键要以农村民有中小金融机构增量的加快发展满足需求。一是培育和发展区域性民有小型金融机构,允许民有资本在一定条件下兴建,也可整合现有县域金融机构产生;对具有一定规模且规范化发展的民有金融,尝试规范为民营银行;并根据需求适时探索直接的农村民间金融形式。真正破除对民间资本的各类准入限制,让村镇银行、小额贷款公司等真正成为纾解民间资本的通道,并为其可持续发展提供制度性保障。二是重构合作金融。随着农民专业合作组织的蓬勃发展,资金奇缺的现实必然催生内生合作金融组织。农民资金互助合作社就是一种较好模式。三是民间借贷合法化。民间借贷具有其自我运营约束机制,无需按照现有金融模式予以规范,只需让其从“地下”到阳光下合法化生存,这是其功能实现的前提条件。另一方面,创新供需对接的农村信贷模式,并以政策性农业保险体系与政策性信用担保体系的介入构建农村信贷市场的风险分担机制,促进农村金融改革深化和增加对“三农”的信贷投入。
3.以农民工流动为契机开发农村人力资源
针对当前农民工政策和管理制度中存在的问题,要按照统筹城乡就业原则,依法维护农民工的合法权益,推进体制改革和制度创新,另一方面,应当看到农民工流动不仅冲击当前的户籍、就业等制度藩篱,是社会转型的一次契机,也是农村人力资源深度开发的一次良机。一是加大对农民工的培训,引导农村劳动力有序流动。加大培训投入,设立农民工培训专项资金;扩大培训规模,提高培训层次;增强培训的针对性、实用性,从农民工的实际需要出发,针对不同用工需求及农民工的不同特点,进行不同内容、不同方式的技能培训,实现培训与就业有效衔接。二是对返乡农民工给予更大创业支持,在财政补贴、税收、工商登记诸方面提供优惠方便,以返乡农民工所带回的城市文明带动农村文明进步。三是推进离乡农民工的市民化进程,解决困扰农民工的市民待遇和社会福利问题,使其融入城市社会。
参考文献:
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作者:华南农业大学农村经济研究中心 温思美,张乐柱 来源:《改革》