• 简介:新农村建设要有效开展,关键环节是如何建立健全合理高效负责的乡镇政府管理体制,社会主流一味叫嚷精简机构,笔者认为这不是负责任的主张,那么应当建立什么样的政府治理机构呢?笔者首先将近六年的乡镇政府管理的演变做一些简述,之后就新型乡镇管理模式提出自己的看法。
  • 乡镇行政演变和新农村建设形势下的基层行政管理创新

    进入21世纪,中国农业、农民、农村问题日益突出,最终形成中国现代化进程中所特有的“三农问题”,成为中国在全面小康建设的过程中最大、最难的经济社会问题,严重制约了中国的社会主义现代化。中央认识到“三农问题”的严重性,于是先是确定“三农工作是党和国家工作的重中之重”,开始切实减轻农民负担,加大对农村的投入,开始打破城乡二元体制,推进乡村综合改革。最后党中央国务院提出社会主义新农村建设的战略方针,开始统筹城乡发展,启动“以城带乡,以工促农”的社会发展工程,废除农业税,实施“农业补贴”,积极推进基层社会治理结构体制的改革,并逐步形成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设的目标要求。同时,一场具有中国特色的社会主义新农村建设的社会历史运动启动了。

    现代社会治理的基础和核心是现代行政管理机构与体制,在中国“三农问题”日益显现并成为一个严重的经济社会问题,国家逐步提出并实施社会主义新农村建设的形势下,基层行政管理体制有什么样的变化呢?新农村建设的形势下又需要一个什么样的基层行政管理体制呢?为实现预期的基层行政管理体制我们需要怎么做呢?下面就结合太谷县北汪乡开展新农村建设的实践对上述问题做出些分析。

    (一)中国农村演变过程中的乡镇行政管理的变革

    当代中国乡镇管理体制基本格局确定于新中国成立,中国真正开始近代化的时刻。即

    从那时起全国开始大范围确定乡镇这一最低的行政管理机构,之后乡镇行政体制随着政治社会的变化而不断演变。

    我国进入社会主义时期之后,基层政权从县延伸到了乡镇。但这种乡镇行政建制和管理体制,始终处于变动之中,并没有有效地发挥乡镇这个基层政权应有的作用。改革开放前乡镇行政区划的这种变化,大致经历了五个时期:

      1 建国初期的乡镇管理状况(1949~ 1954 年)。这个时期,先后根据政务院在1950 年12 月、1951 年4 月颁发的五个法规法令和1954 年9 月制定的第一部宪法的规定,乡镇的规模和数量,主要是以面积和人口为标准,实行“小区小乡制”。根据这个标准,全国的区在1952 年达到18330 个,全国乡镇的总数也从1951 年的218006 个增加到1952 年的284626 个。这个时候,乡镇管理体制初创,保留了很多革命战争痕迹,农村存在很多自治组织,比如农会,支持或者说支撑了乡镇管理体制,乡镇政府人员基本都是来自于革命军人或党的行政宣传工作人员,此时乡镇与村庄的关系延续了革命战争时期党的工作队或解放军和农会之间的领导被领导的关系,因此不存在今天这样尖锐的干群之间、乡镇政府与村庄之间的矛盾。是延续了很多战争年代的职能,包括:组织打土豪,分田地,镇压反革命,支持朝鲜战争,恢复发展农业生产,开展扫盲教育等。

      2 合作社和人民公社体制下的乡镇管理体制状况(1955~ 1966年)。这一时期所经历的乡镇行政机构演变不定》为国务院1955 年12 月29 日发出指示,认为小区小乡已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势,区乡行政区域应当适当调整。于是,在全国开始了撤区并乡、扩大乡镇管辖范围的工作。到1957 年,全国的区从1952 年的18330 个减少为9000 个,全国的乡镇从1952 年的284626 个减少为120753 个。根据中共中央1958 年8 月29 日公布的《关于在农村建立人民公社问题的决议》规定,为了大力推进人民公社化,对于公社的规模,可以根据自然地形条件和生产发展的需要,也可以由数乡并为一乡,组成一社。决议还强调,人民公社进一步发展的趋势,有可能以县为单位组成联社。现在就应该对人民公社的分布,以县为单位进行规划,作合理的布局。根据这个规定,各地掀起了兴办大社的高潮。因此,不仅区的规模扩大、数量减少,更主要的是公社的规模大大扩大、数量大大减少。当时一个公社的规模之大,竟然相当于1952 年时的11~12 个乡镇。这一时期,乡镇机构工作人员除了来自于革命战士外,开始提拔村庄领导干部,后期中央实施“知识青年上山下乡政策”,不少上山下乡的知识分子也成为乡镇政府工作人员。国家做出合作化的战略方针,农村社会开始合作社的历史进程,出于对中央尤其是毛泽东的崇拜和信赖,历史和社会也需要农业生产的合作化,从互助组到合作社、再到人民公社在大部分地区顺利推进。个别地区也出现了一些问题,产生一些矛盾,集中体现在乡镇管理上。乡镇主要任务是:按照中央指示命令,组织推动领导农民走向合作社,最后实现人民公社化。乡镇政府完全变成了合作社的联合性的经济政治组织,和村小队、村大队形成“三级所有,队为基础”的基层治理格局。

      3文革时期的乡镇行政管理状况(1966~1976 年)。这主要是随着人民公社的地位和作用的经常变化,特别是随着国家政治生活的变化而随时变换乡镇(当时统一称之为公社) 规模。人民公社在文化大革命中也改变了其生产经济组织的职能,变成最底层的文化革命的指导领导机构,改叫“革命委员会”。

    4改革开放初期的乡镇管理状况(1976—1983年)。

    随着四人帮被粉碎,文化大革命结束,乡镇组织领导革命的职能取消,还原为经济生产组织机构。

    以上四个阶段乡镇机构的编制人员变化不大,没有出现像90年代的机构臃肿的问题,只是后来伴随着改革开放的进行,机构开始变得庞大臃肿。

    5、市场化改革时期的乡镇行政管理体制问题。

    1983年中央撤销人民公社制度,恢复乡镇政府的机构体制。这个时期乡镇的规模起初是由大变小,数量由少变多。1985 年后又进入了一个数量由多变少、规模由小变大的演变进程,主要是因为国家在实行撤乡并镇的基层改革措施。但乡镇机构在编人员逐年增加,使乡镇机构日益庞大,主要原因在于:家庭联产承包责任制的实施,极大的调动了农民的积极性,解放了农村生产力,农民自己就能管理好自己的大部分事情,乡镇的传统职能即组织农业生产管理的职能逐渐丧失,本来乡镇管理机构应该精简,但改革开放后,中国基层政府面临两大艰巨的新的任务:第一征收农业税(包括三提五统),在人民公社体制下,高度的组织化能内向的为工业、为城市提取积累,但家庭联产承包责任制的实施恢复了单干,内向的组织化的积累提取方式已行不通,只能通过传统的征收农业税的方式维持国家尤其是基层治理机构的运转。第二国家实行计划生育的基本国策,计生工作成为乡镇的最大最难最主要的工作,这两大任务决定了两大问题的产生:第一、乡镇政府机构人员增加,机构臃肿,从一定角度上讲这也是征收税收和计生工作的需要,税收和计生工作被人戏称为“要命、要钱”的伙计,需要政府大量的人力物力,工作人员少了不行。第二、干群关系紧张,矛盾凸显。既源自于税收征收和计划生育等这两个“要钱、要命”的工作直接,也有机构臃肿,人员增多增加群众负担方面的原因。当然,机构臃肿还有国家宏观改革方面的原因,包括:(1)中央、省、市、县机构和国有企业改革,精简下的人员一级一级地下放,最后在乡镇机构“淤积”,而乡镇政府没有地方下放其工作人员。(2)军队裁军力度加大,复员人员增多,上级要求乡镇政府安排。

    6、社会主义新农村建设初期的乡镇行政管理现状。

         乡镇机构的臃肿变大,农民负担加重,使农村矛盾加剧,成为“三农问题”的集中体现。为了落实“三个代表”的重要思想,减轻农民负担,巩固党的执政地位,党中央国务院把“三农中国”确定为党和国家工作的重中之重,着手推进基层税费改革和乡镇治理机构的综合改革。随着改革的深入,国家最终在2006年前后确定社会主义新农村建设的战略方针,一步到位取消农业税,同时国务院规定“乡镇政府机构五年内工作人员只允许减少,不允许增加”以此切实减轻农民负担,也是为减轻农业税免除后乡镇机构开支紧张的问题。这也就意味着乡镇政府机构改革在农业税废除后最终以法律的形式确定并进入真正落实阶段。事实上从那时到现在,中国乡镇政府机构工作人员一直在减少,有的减到二十人左右。有一些学者建议中国“乡镇机构实现公所化”,而事实上正是有这方面的倾向。

          新农村建设时代乡镇管理体制的变化集中体现在机构精简上,不但人数在减少,职能也在收缩。这主要是由“机构庞大,农民负担加重,三农问题日益突出”的原因直接导致的,废除农业税,精简机构是形势所逼,社会所迫。理论政策界的视野和逻辑仅仅在于“废除农业税——减轻农民负担”上。机构过分精简不是历史社会的选择,并不利于社会主义新农村建设的进行。

         (二)新农村建设形势下的乡镇治理机构建设的思考

    社会主义新农村建设战略的提出是对“农村综合改革”和“三农工作是党和国家工作重中之重”的一个超越。意味着中央不再仅仅把“三农问题”看做一个需要解决的问题,而是把它看做一个系统化、历史性的社会建设工程。现在实行的“种粮直补”、“新型农村合作医疗”、“取消户籍限制”、“统筹城乡发展”等仅仅是个开始,重头戏还在后头呢。

    只要我们认真科学的分析一下中国的三农问题,就会发现三农问题的出现不是在于农民负担过重一个方面上,而是中国乡村缺少自立的建设能力,只向农民索取,不能增加收入。而社会主义新农村建设的战略意义在于通过“国家扶持、政府主导、农民主导、社会参与”的模式,增强乡村的自我建设能力,系统推进乡村的“政治、经济、文化、社会”四维一体的建设,实现乡村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标要求,使乡村成为“有经济基础、文化教育自立、自然环境优美、社会和谐文明”的社区和人类居住地。由此,若真正要扎实系统推进社会主义新农村建设,需要政府特别是基层政府的大作为尤其是“社会主义新农村建设的领导组织服务作用”,未来的乡镇机构在社会主义新农村建设的系统扎实推进的过程中,将出现也需要新的“膨胀”,即乡镇政府机构将出现机构增多、人员增多、职能增多的新高潮。增多并不意味着臃肿,更不意味着必然要加重群众负担。

    乡村治理结构是否臃肿不能以有多少人来计量,不能说人数多、机构多就意味着机构臃肿,机构少、人数少就意味着精干高效。关键要看他们在干什么,在起什么作用,在增强乡村自立建设能力和乡村“政治、经济、文化、社会”发展上的表现;要看他们在社会主义新农村建设这个系统的社会建设过程中的“付出与索取”。政府是现代社会治理的核心与主线,社会主义新农村建设的进行绝对离不开政府的主导作用。

    那么中国乡镇政府未来行政管理将呈现什么样的转变与状态呢?

    依据在新农村建设中“政府发挥主导作用”的原则要求,乡镇政府需要做的事情非常多。其中最核心的是农民的组织化,还有就是组织化基础上的产业发展,技术推广、新型农民培养、文化建设等。围绕组织化,乡镇政府所需要的职能、人员、机构将会增多并达到一定的数量要求。政府应当发挥组织领导服务协调的作用,统筹全乡镇的发展规划和项目管理及技术信息服务,实际上新农村建设尤其是产业发展不是或最好不要是以村为单位进行统筹规划管理,而最好是以乡镇为基本单位进行统筹管理。形式模式多样,但共同的模式框架是:切实按照“民办、民管、民受益”的办社基本原则和“自愿加入推出,民主管理、一人一票、统购统销、互助合作、教育培训、关心社区”等管理运行原则,鼓励支持群众成立各种专业合作社,但尽可能地少而精,少而大。之后按照自下而上民主的原则在乡镇政府成立各专业合作社的联社,最后再成立综合性的大合作社联社,用以统筹协调规划资源,组织管理生产,扩大组织队伍和生产规模,增强组织力量。客观上,各村的各种类型的专业合作社也只能在乡镇里以乡镇为单位组织联合。

    未来的乡镇政府、社会主义新农村建设真正成熟推进时的乡镇政府最大的最重要的最主要的不是乡计生办、派出所等,而是合作社联社。经过民主程序,自下而上选举产生合作社联社的董事会或理事会,统筹全乡及整个社会的资金技术政策信息销售等资源,协调制定和实施规划。下设畜牧养殖、林果、蔬菜等各种类型的合作社联社,并有相应的理事会,在大合作社的指导或领导下直接具体组织管理本类型合作社的运行发展。大合作社和各种类型的合作社都有相应的监督、财务、人事、技术、办公室等机构。若这样设计并执行操作,可以想象到时乡镇机构有多“庞大”,职能、机构、人员有多少。不过这跟以前大部一样,以前的乡镇机构庞大臃肿本质上是在“执行上级命令任务,掠夺乡村资源”,而没有组织乡村建设发展。而未来以合作社为中心的乡镇机构及其“膨大”是在“自下而上民主”的原则基础上,为了增强乡村自我建设建设能力,实现“政治、经济、文化、社会”的全面独立发展而需要的。

    中国乡镇政府治理的格局、结构、人员数量及存在的问题都与特定时代特定任务特定的发展要求紧密相关。重要的是能不能以高效的工作适应时代和农村发展的要求。而不在于人数是多是少。

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  • 责任编辑:sn
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